„Spielen für den guten zweck“ – Soziallotterien in deutschland © RUB, Marquard „Spielen für den guten zweck“ – Soziallotterien in deutschland Prof. Dr. Julian Krüper Institut für Glücksspiel und Gesellschaft | Ruhr-Universität Bochum

Soziallotterien im Regulierungspanorama des Glücksspielstaatsvertrags

SOZIALLOTTERIEN IM GLÜCKSSPIELSTAATSVERTRAG Soziallotterien – Grundstruktur und spezifisches Gepräge Soziallotterien als reguläre Lotterien i.S.v. § 3 Abs. 3 S. 1 GlüStV Wann gilt eine Lotterie als „sozial“? Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot und Gemeinwohlförderungsgebot § 4 Abs. 1 GlüStV – Ausgangspunkt restriktiver Regulierung von Soziallotterien Repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt §§ 12 ff. GlüStV: Intensivierung von Regulierungstiefe und Regulierungsbreite Soziallotterien entsprechen in ihrer Grundstruktur zunächst den Charakteristika regulärer Lotterien. Nach § 3 Abs. 3 S. 1 GlüStV wird ein Glücksspiel dann als Lotterie bezeichnet, wenn einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eingeräumt wird, aufgrund eines zuvor festgelegten Regelwerks (Spielplan) mit einem bestimmten Geldeinsatz ein vom Zufall abhängiges Recht auf einen Geldgewinn zu erwerben. Von den regulären Lotterien zu unterscheiden sind die im 3. Abschnitt des GlüStV geregelten Lotterien mit einem geringeren Suchtgefährdungspotential. Zu diesen zählen die Soziallotterien, die ihre Besonderheit gegenüber den konventionellen Lotterien mit dem Attribut „sozial“ ausdrücken. Ihr spezifisches Gepräge erhalten sie zum einen aus dem Verbot der Erwerbswirtschaftlichkeit, dem zur Folge die durch die Lotterie eingebrachten Reinerträge nicht (vollständig) zur Deckung unternehmerischer Kosten und vor allem nicht zur Erzielung eines maximalen unternehmerischen Gewinns eingesetzt werden dürfen. Zum anderen besteht die Pflicht, eben jene Reinerträge in einer bestimmten, zuvor festgelegten Höhe zur Förderung bestimmter Gemeinwohlbelange an Gemeinwohlträger auszukehren. Der GlüStV schnürt ein enges Regulierungskorsett um die Soziallotterien. Den Ausgangspunkt dieses restriktiven Regulierungsansatzes bildet die Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 GlüStV, die als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ausgestaltet ist. Demnach kann eine Erlaubnis für die Veranstaltung einer Soziallotterie also nur erteilt werden, wenn die Voraussetzungen der §§ 12, 14, 15 Abs. 1 u. 2 GlüStV positiv vorliegen und negativ keine Versagungsgründe i.S.v. § 13 GlüStV entgegenstehen. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

SOZIALLOTTERIEN IM GLÜCKSSPIELSTAATSVERTRAG Essentialia soziallotteriebezogener Regulierung Soziallotterien im Horizont der staatsvertraglichen Zielvorgaben, § 1 GlüStV Versagungsgründe des § 13 GlüStV § 13 Abs. 1 S. 2 GlüStV als erlaubnisrechtliche Blackbox Betriebsmodus von Soziallotterien: § 13 Abs. 2 GlüStV Ausgehend von § 12 Abs. 1 S. 1 GlüStV darf einer Erlaubniserteilung zunächst kein Versagungsgrund nach § 13 GlüStV entgegenstehen. Über § 13 Abs. 1 S. 1 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV wird der Katalog des staatsvertraglichen Zielpentagons des § 1 GlüStV zur Genehmigungsvoraussetzung, dem die zu erteilende Erlaubnis nicht zuwiderlaufen darf. Auch die Glücksspielform mit dem geringsten Gefährdungspotential muss demnach den staatsvertraglichen Zielen gerecht werden. Die unterschiedslose Anwendung des § 1 GlüStV auf gefährliche wie ungefährliche, gemeinwohlförderliche wie gemeinwohlabträgliche Glücksspielformen trägt in der gegenwärtigen Fassung das Problem in sich, dass nicht erkennbar ist, wie diesen Differenzierungen rechtlich zu entsprechen ist. Im Hinblick auf Soziallotterien ist der Kanalisierungsauftrag, § 1 Nr. 2 GlüStV, von besonderer Bedeutung. In ihm kommt der (paradoxe) Grunddualismus des GlüStV zum Ausdruck: Einerseits ist Glücksspiel nicht grundsätzlich verboten, andererseits soll es nur in den Maßen zugelassen werden, die erforderlich sind, um dem Spieler eine geeignete Alternative zum illegalen Glücksspiel anzubieten und ihn zu diesem Angebot zu lenken. Auswirkung dessen ist eine hochgradig restriktive Zulassungspraxis. Unklarheiten (in der Praxis) verursacht auch § 13 Abs. 1 S. 2 GlüStV, dessen enigmatische Formulierung wenig Aufschluss darüber gibt, wann ein der Genehmigungserteilung entgegenstehendes Überangebot an Glücksspielen besteht, und ob bei der Beurteilung nur auf das Soziallotteriewesen oder auf sämtliche Glücksspielformen abzustellen ist. § 13 Abs. 1 S. 2 GlüStV wird damit zur erlaubnisrechtlichen Blackbox. Das Wesen der Soziallotterien wird maßgeblich über die Regelungen zu ihrem Betriebsmodus, § 13 Abs. 2 GlüStV, bestimmt, die zugleich dazu dienen, das monopolisierte Lottoangebot von den Soziallotterien abzugrenzen. Danach darf die Bekanntgabe des Ziehungsergebnisses nicht häufiger als zweimal pro Woche erfolgen, der Höchstgewinn eine Summe von 2 Mio. Euro nicht übersteigen und kein planmäßiger Jackpot gebildet werden. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

SOZIALLOTTERIEN IM GLÜCKSSPIELSTAATSVERTRAG Essentialia soziallotteriebezogener Regulierung Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot, § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV Flankenschutz durch § 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GlüStV Inhaltliche Anforderungen an den Spielplan, § 15 Abs. 1, 2 GlüStV § 16 Abs. 3 GlüStV als föderale Meistbegünstigungsklausel Eine zentrale Rolle im soziallotteriebezogenen Regulierungsregime des GlüStV kommt dem bereits erwähnten Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot des § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV zu. Flankiert und gefestigt wird das Verbot maßgeblich von § 14 Abs. 1 S. 1 GlüStV, der statuiert, dass dem Soziallotterieveranstalter eine Körperschaftssteuerbefreiung nach § 5 Abs. 1 Nr. 9 KStG zukommen muss. Das wiederum ist nur dann der Fall, wenn der Veranstalter mildtätig, gemeinnützig oder kirchlich tätig ist. Zu den Essentialia des staatsvertraglichen Regulierungsregimes zählt darüber hinaus § 15 Abs. 1, 2 GlüStV, der Vorgaben für die Ausgestaltung des Spielplans einer Soziallotterie trifft. Konkret wird danach als Mindestanforderung ein Verhältnis von 30% Reinertrag und 30% Gewinnsumme, zuzüglich der zu entrichtenden Lotteriesteuer von 20%, verlangt. Kosten von Dritten wiederum, also denjenigen, die anstelle des Veranstalters die Lotterie durchführen, können nur insofern berücksichtigt werden, wie sie den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Betriebsführung gerecht werden. Zuletzt bedarf noch die Regelung des § 16 Abs. 3 GlüStV besonderer Erwähnung. Danach muss ein angemessener Anteil des Reinertrages in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Mit dieser föderalen Meistbegünstigungsklausel scheint das (rechts-)politische Anliegen einer bundeslandinternen Gemeinwohlförderung abgesichert zu werden. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien in verfassungsrechtlicher Perspektive

Soziallotterien und Verfassungsrecht Soziallotterien im Kompetenzgefüge der Verfassung Gefahrenabwehr vs. Recht der Wirtschaft – Verfassungsrechtlicher Kompetenzdualismus für das Glücksspiel(recht) Gefahrenabwehrrechtlicher Vorbehaltsraum der Länder? Glücksspielrecht als reines Gefahrenabwehrrecht? Folge dieser Lesart: Absage an eine wirtschaftsrechtliche Deutung des Glücksspielrechts Das Glücksspielrecht ist von einem verfassungsrechtlichen Kompetenzdualismus geprägt. Über alle Spielformen hinweg besteht eine Spannungslage zwischen der Länderzuständigkeit für die Gefahrenabwehr und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft. Grundsätzlich ging man davon aus, dass die Kompetenz zur Regelung der Zulassung und Durchführung der tradierten Glücksspielformen als Materie des Gefahrenabwehrrechts den Ländern zugeordnet sei. Folge dessen war insbesondere eine Absage an eine wirtschaftsrechtliche Deutung des Glücksspielrechts sowie ein gefahrenabwehrrechtlicher Vorbehaltsraum der Länder für das Glücksspielrecht. Eine solche rein gefahrenabwehrrechtliche Konstruktion des Glücksspielrechts ist allerdings keinesfalls zwingend. Der wirtschaftsrechtliche Bezug der Materie liegt offen auf der Hand, tritt in der allgemeinen Wahrnehmung von Glücksspiel aber hinter den Aspekt der Gefahrenabwehr zurück. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien und Verfassungsrecht Soziallotterien im Kompetenzgefüge der Verfassung BVerfG: Glücksspielrecht hat wirtschaftsrechtlichem Bezug Gesamtgepräge eines Gesetzgebungsaktes maßgeblich Bund könnte Regelungen wirtschaftsrechtlicher Natur schaffen aktuell: Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Lotteriewesen denkbar: Bundesregelung zur Zulassung ökonomisch betriebener Soziallotterien Die wirtschaftsrechtliche Perspektive des Glücksspielrechts ist nicht zuletzt vom BVerfG betont worden. In seiner Sportwettenentscheidung wies das Gericht auf die wirtschaftsrechtlichen Bezüge des Glücksspielrechts hin und hob am Beispiel des RennwLottG die Möglichkeit einer bundesrechtlichen Regelung in diesem Bereich hervor. Die Feststellung des Gerichts hat aber nicht nur Gültigkeit für den konkreten Entscheidungsgegenstand, sondern kann als allgemeine Aussage über das Glücksspielrecht verstanden werden. Ob im Einzelfall ein eher gefahrenabwehrrechtlicher oder eher wirtschaftsrechtlicher Zugriff auf eine glücksspielrechtliche Sachfrage gewählt wird, lässt sich nur im Hinblick auf das im Einzelfall ins Auge gefasste Gesamtgepräge eines beabsichtigten Gesetzgebungsaktes entscheiden. Ein taugliches Beispiel dafür bildet das RennwLottG, das in erster Linie Regelungen zum Modus der Pferdewetten und ihrer Besteuerung, also wirtschaftsrechtliche Anordnungen, enthält. Gleichwohl ermächtigt es in § 3 das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft zum Erlass einer Rechtsverordnung, die die Erlaubnisvoraussetzungen für den Betrieb eines Rennwettbetriebs näher ausgestaltet. Der Schwerpunkt liegt allerdings auf wirtschaftsrechtlichen Regelungen, sodass für die Länder im Bereich des Rennwett- und Lotterierechts durchaus Raum zu eigenständigen, gefahrenabwehrrechtlichen und lückenfüllenden wirtschaftsrechtlichen Regelungen bliebe. Parallele Bundes- und Landesregelungen mit dem gleichen Bezugsobjekt sind also durchaus möglich, wobei die Länder auf das Gefahrenabwehrrecht bzw. auf die Füllung von Lücken im Bereich des Rechts der Wirtschaft verwiesen sind. Daraus kann umgekehrt auch gefolgert werden, dass der Bund im Bereich des Soziallotteriewesens tätig werden könnte, wenn etwaige Regelungen wirtschaftsrechtlich zu verstehen wären. Nach der gegenwärtigen Rechtslage ist in Ansehung der Ziele der Glücksspielregulierung von einer gefahrenabwehrrechtlichen Regulierungsmotivation und damit von einer Gesetzgebungskompetenz der Länder auszugehen. Dafür spricht auch das Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot des § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV. Wie sich die Lage bei der Zulassung von auch ökonomisch betriebenen Soziallotterien darstellt, ist nicht ohne weiteres eindeutig. Die regulatorische Öffnung des Soziallotteriewesens für wirtschaftliche Akteure kann als Frage des Wirtschaftsrechts und eben nicht als eine des Gefahrenabwehrrechts angesehen werden. Zurzeit hat der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der Soziallotterien keinen Gebrauch gemacht, womit den Ländern entweder staatsvertraglich vereinbart oder aus eigener Initiative die Möglichkeit eröffnet ist, sowohl wirtschafts- wie gefahrenabwehrrechtliche Regelungen über Soziallotterien zu treffen. In Abhängigkeit von der Rechtsnatur etwaiger Regelungen hätte der Bund ggf. ein kompetenzielles Zugriffsrecht auf wirtschaftsrechtliche Regelungen des Landesrechts, die er durch eigene ersetzen könnte. Zu berücksichtigen wäre dabei das Erforderlichkeitsprinzip des Art. 72 Abs. 2 GG, wobei die Bejahung eines bundeseinheitlichen Regelungsbedürfnisses vor dem Hintergrund des GlüStV, dem dieselbe Intention zugrunde liegt, recht unproblematisch erscheint. Möchten die Länder einen Zugriff des Bundes verhindern, bliebe ihnen nur die Möglichkeit, das bestehende, vorrangig gefahrenabwehrrechtliche Regime sehr zurückhaltend und punktuell für gewerbliche Soziallotterieveranstalter zu öffnen. Ob dies in der Sache angemessen ist, erscheint mehr als zweifelhaft. Sinnvollerweise sollte eine Öffnung des Soziallotteriewesens für gewerbliche Anbieter nur in einem konzeptionell und dogmatisch geschlossenen Normkorpus geschehen. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien und Verfassungsrecht Art. 12 Abs. 1 GG: Maßstab für das gesamte Glücksspielrecht Rechtfertigungsbedürftigkeit der Soziallotterie-Regulierung Problem: Soziallotterien und konventionelle Lotterien derselbe Beruf? falls ja, Rechtfertigung des Soziallotterieregimes analog der Rechtfertigung des Lotteriemonopols falls nein, bedarf es einer selbständigen Rechtfertigung In jedem Fall: keine Auswirkungen auf die Monopolisierung des „großen Lottos“ Einführend kann festgestellt werden, dass der restriktive Regulierungsansatz, der dem GlüStV zugrunde liegt, je nach Spielform unterschiedlich stark in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingreift. Art. 12 Abs. 1 GG wird damit zum verfassungsrechtlichen Maßstab, an dem sich die verschiedenen spielformenspezifischen Regulierungsregime messen lassen müssen. Mit Blick auf die Soziallotterien stellt sich dabei zunächst die Frage, ob das Soziallotterieregime eigenständig an den Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist. Sollten nämlich sowohl die Soziallotterien wie auch die konventionellen Lotterien beide dem Begriff des Lotteriebetriebs unterfallen, ist das Regelungsregime für die Soziallotterien als Ausschnitt der Regelungen des Lotteriemonopols zu sehen. In diesem Fall teilt das glücksspielrechtliche Soziallotterieregime das Schicksal der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Lotteriemonopols. Wird der Betrieb von Soziallotterien hingegen als ein vom Betrieb konventioneller Lotterien verschiedener Beruf angesehen, bedarf es für die soziallotteriebezogenen Regelungen einer eigenständigen Rechtfertigung. Im Ergebnis ist dieser Streit allerdings nur akademischer Natur. Selbst im Falle eines vereinenden Blicks auf die beiden Lotterieformen hätte eine Verfassungswidrigkeit des soziallotteriebezogenen Regulierungsregimes keine Auswirkungen auf die Monopolisierung des „großen Lottos“. Fest steht allerdings nichtsdestotrotz, dass das Soziallotterieregime einer verfassungsrechtlichen Überprüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG Stand halten muss. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien und Verfassungsrecht Anbieten von Glücksspielen ist „Beruf“ i.S.v. Art. 12 Abs. 1 GG Aber: Grundrechtsschutz mit beschränkter praktischer Reichweite („bemakelte Freiheit“) Folge: Umkehrung des rechtsstaatlichen Verteilungsprinzips / Schwächung des Grundrechtsschutzes Das Anbieten von Glücksspielen unterfällt zweifelsohne dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, auch wenn das BVerfG das Anbieten (bestimmter Formen) von Glücksspiel bisher als „unerwünschte Tätigkeit“ gebrandmarkt hat. Einschränkend muss dennoch konstatiert werden, dass die praktische Reichweite des Grundrechts(schutzes) stark beschränkt ist. Nicht zuletzt seit das BVerfG in seinem Spielhallen-Beschluss Ansätze einer „bemakelten Freiheit“ erkennen lies, der zur Folge ein grundsätzlich grundrechtlich geschütztes Verhalten aufgrund seiner (negativen) sozialen Relevanz von vornherein geschwächt in die Abwägung mit staatlichen Eingriffsmaßnahmen geht. Alarmierende Folge dessen ist eine Umkehrung des rechtsstaatlichen Verteilungsprinzips, nach dem die Freiheit der Bürger grundsätzlich unbeschränkt und die staatlichen Beschränkungsmöglichkeiten grundsätzlich begrenzt sind. Mit anderen Worten wird nicht mehr dem staatlichen Handeln eine Rechtfertigungslast auferlegt, sondern die grundrechtliche Freiheit des Bürgers in eine Rechtfertigungsposition gedrängt. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien und Verfassungsrecht Lotteriemonopol und Berufsfreiheit Monopol als rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG Rechtfertigung erfordert konsequente Orientierung des Monopols an den gemeinwohlorientierten Zielen (insb. Suchtbekämpfung) Monopolisierung des am wenigsten suchtrelevanten Glücksspielangebots rechtfertigungsfähig? Ausgangspunkt einer Betrachtung des Verhältnisses von Lotterieregulierung einerseits und Verfassungsrecht andererseits soll das staatliche Lotteriemonopol sein. Ein Monopol stellt äquivalent zu einem hoheitlichen Verbot einen scharfen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar. In Anlehnung an die Entscheidung des BVerfG zum bayerischen Lotteriegesetz kann eine Monopolisierung von Glücksspielangeboten verfassungsrechtlich nur gerechtfertigt werden, wenn sich die Ausübung des Monopols konsequent an den gemeinwohlorientierten Zielen, insbesondere der Suchtbekämpfung, orientiert. Vergegenwärtigt man sich, dass der Staat mit den Lotterien lediglich das am wenigsten suchtrelevante Glücksspielangebot monopolisiert hat, stärker suchtrelevante Spielformen hingegen nicht, erhärten sich Zweifel, ob das Lotteriemonopol so verfassungsrechtlich überhaupt zu rechtfertigen ist. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien und Verfassungsrecht Soziallotterien in der Perspektive von Art. 12 Abs. 1 GG Zulassungsmodell der §§ 12 ff. GlüStV nicht als Ausnahme, sondern als bereichsspezifische Fortschreibung des Logik des Lotteriemonopols Problem: Grundrechtsschutz von Soziallotterien und Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot scharfer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG Demgegenüber stellt auch das Zulassungsregime für Soziallotterien keine grundrechtsschonendere Gegenausnahme zum Lotteriemonopol dar. Vielmehr kann in den Regelungen der §§ 12 ff. GlüStV eine bereichsspezifische Fortschreibung erblickt werden, die das staatliche Monopol vor „privater Konkurrenz“ absichert. Die Frage nach dem Umfang des verfassungsrechtlichen Schutzes hängt maßgeblich davon ab, ob Soziallotterien als gemeinnützigen Organisationen überhaupt ein grundrechtlicher Schutz zukommt. Dieser Sichtweise kann indes nicht gefolgt werden. Das Verbot der Erwerbswirtschaftlichkeit stellt gar einen scharfen Eingriff in die Berufsfreiheit der Soziallotterieveranstalter dar, wird ihnen dadurch doch gerade die Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage, also ein Kernelement von Art. 12 Abs. 1 GG, verwehrt. Durch die von Anfang an bestehende Untersagung der freien Verwendung erwirtschafteter Mittel wird der Schutz von Art. 12 Abs. 1 GG auf ein nudum ius reduziert. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Soziallotterien und Verfassungsrecht Soziallotterien in der Perspektive von Art. 12 Abs. 1 GG GlüStV-Regelunegn für Soziallotterien als Mischregime aus Berufsausübungs- oder Berufszulassungsregelungen? Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot – funktionales Äquivalent zur Monopolstruktur überragend wichtiger Gemeinwohlbelang als Rechtfertigungsgrund vonnöten Hiernach: Verfassungswidrigkeit des soziallotteriebezogenen Regulierungsregimes Konnte bisher festgestellt werden, dass das soziallotteriebezogene Regulierungsregime einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellt, stellt sich in der Folge in Anlehnung an die überkommene 3-Stufen-Theorie die Frage, ob es sich bei den Regelungen um Berufsausübungs- oder Berufszulassungsregeln handelt. Davon hängt es ab, welche Anforderungen an die möglicherweise rechtfertigenden Erwägungen zu stellen sind. Während Berufsausübungsregelungen durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt werden können, sind zur Rechtfertigung von Berufszulassungsregelungen besonders wichtige oder überragend wichtige Gemeinwohlbelange erforderlich. Der GlüStV etabliert für die Soziallotterien ein Mischregime aus Berufsausübungs- und Berufszulassungsregeln. Im Erwerbswirtschaftlichkeitsverbot des § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV ist etwa eine Berufszulassungsregel zu sehen. Als funktionales Äquivalent zur Monopolstruktur im Bereich der großen Lotterien drängt das Verbot erwerbswirtschaftlich orientierte Private aus dem Lotteriemarkt heraus. Für die Veranstaltung von Soziallotterien wird also ein Verzicht auf die berufsspezifische Motivation der Grundrechtsträger verlangt und die Berufsfreiheit damit ausgehöhlt. Ein solch scharfer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG kann aber nur durch einen überragend wichtigen Gemeinwohlbelang gerechtfertigt werden. Ein solcher Belang ist allerdings nicht ersichtlich, sodass an der Verfassungswidrigkeit des soziallotteriebezogenen Regulierungsregimes kaum ein Zweifel bestehen kann. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang zum einen, dass der Staat die Glücksspielformen mit dem geringsten / gar keinen Suchtgefährdungspotential einer restriktiveren Regulierung unterzieht als die stärker suchtrelevanten Spielformen. Zum anderen kann auch der Verweis auf Manipulationsgefahren ein entsprechend restriktives Regulierungsregime in verfassungsrechtlicher Perspektive nicht tragen, denn weder ist die staatliche noch die private Organisationsform von Glücksspielen grundsätzlich manipulationsresistent. Hier wie dort kommt es auf ein angemessenes institutionelles und aufsichtliches Kontrollarrangement an. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Eckpunkte für eine Reform der Soziallotterien

Reformperspektiven Die Reform(en) des (Sozial-) Lotteriewesens Soziallotterien und „große Lotterien“ – (k)eine juristische Interdependenz Schicksal des Soziallotteriewesens ist nicht untrennbar mit dem Bestand des Lotteriemonopols verbunden aber: Aufgabe des Lotteriemonopols zwänge zur Liberalisierung der Soziallotterien Eine Reform des GlüStV steht gleich in verschiedenerlei Hinsicht zur Debatte. Zu nennen sind hier aber nicht nur das Recht der Sportwetten, die Regulierung des Online-Glücksspiels sowie das Recht der Spielhallen, sondern gerade auch das Lotteriewesen. Auch wenn zwischen einer Reform des Soziallotteriewesens und dem Bestand des Lotteriemonopols keine zwingende Verbindung besteht, ist eine juristische Interdependenz zwischen den beiden Lotterievarianten erkennbar. Die Rechtfertigungskraft einer hochrestriktiven Regulierung der Soziallotterien schwindet umso stärker, je schwächer die Rechtfertigungskraft für die Monopolisierung der konventionellen Lotterien ausfällt. Käme es zu einer Aufgabe des Lotteriemonopols wäre eine Liberalisierung der Soziallotterien unausweichlich. Gegenwärtig gerät das Lotteriemonopol nicht nur wegen der Monopolisierung des ungefährlichsten Glücksspielangebotes, sondern auch wegen der Duldung sog. Zweitlotterien immer weiter unter Druck. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Reformperspektiven Eckpunkte einer Reform des Soziallotteriewesens Zulassungsmodus: Erlaubnis- oder Lizenzmodell Erlaubnismodell: präventives Verbot mit Genehmigungsvorbehalt und Lockerung der bisherigen Zulassungsvoraussetzungen Lizenzmodell: Veranstaltung von Soziallotterien erfordert Lizenz (Zertifizierung und Akkreditierung der Lizenznehmer) Gewerbliche Veranstalter: Zulassung gemeinnützigen und erwerbs-wirtschaftlichen Handelns Modifikationen bei der Auskehr der Mittel an die Allgemeinheit Ein neues Regulierungsmodell für Soziallotterien müsste gleich auf verschiedenen Ebenen Korrekturen am bestehenden Rechtszustand vornehmen. Zunächst könnte eine stärkere Liberalisierung des Soziallotteriemarktes durch eine Umstellung des Zulassungsmodells erreicht werden. Denkbar wären dabei zwei Alternativmodelle. Zum einen wäre ein neues Erlaubnismodell als grundrechtsfreundlicherer Zulassungsmodus eine gangbare Option, in dem neben Lockerungen der Erlaubniserteilungsvoraussetzungen vor allem das bisherige repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt auf ein präventives Verbot mit Genehmigungsvorbehalt umgestellt wird. Danach bestünde ein Anspruch auf Erlaubniserteilung, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen (gebundene Entscheidung). Als zweite Möglichkeit käme ein Lizenzmodell in Betracht. Veranstalter einer Soziallotterie könnte danach nur derjenige sein, der eine Lizenz zugeteilt bekommt, deren Erteilung ihrerseits von der Erfüllung mehr oder weniger anspruchsvoller Voraussetzungen abhängig zu machen wäre. Es ließe sich dabei an eine Verknüpfung mit Instrumenten der Zertifizierung und Akkreditierung der Lizenznehmer denken. Die Erfahrungen mit dem Konzessionsmodell für Sportwetten sollten dabei aber mahnendes Beispiel sein. Im Hinblick auf die Veranstalter von Soziallotterien sollte fortan der veranstalterseitige Interessendualismus einer gemeinnützigen und erwerbswirtschaftlichen Betätigung stärkere Berücksichtigung finden. Dafür ist keineswegs eine Abkehr vom bisherigen Rekurs auf die steuerrechtlichen Gemeinnützigkeitsvorschriften vonnöten. Jedoch müssten Modifikationen an dem bisherigen System der Auskehr erwirtschafteter Mittel an die Allgemeinheit vorgenommen werden. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Reformperspektiven Eckpunkte einer Reform des Soziallotteriewesens Entschärfung der Produktrestriktionen Erhöhung der Höchstgewinnbegrenzung Aufgabe des Verbots der Jackpotbildung Aufhebung des Erwerbswirtschaftlichkeitsverbots und Modifikation der Ertragsverteilungsregeln zum Beispiel im Wege einer lotteriesteuerrechtlichen Privilegierung von Soziallotterien Darüber hinaus sollten die bisherigen Produktrestriktionen deutlich entschärft werden. Wie sich am staatlichen Lottoangebot eindrucksvoll zeigt, ist eine Produktrestriktionsdichte wie sie für die Soziallotterien besteht nicht erforderlich. So bestehen für die konventionellen Lotterien weder Begrenzungen für die Höchstgewinnsumme noch ist die Jackpotbildung verboten. Diese Vorgaben, die vor allem als Sicherungsmechanismen der staatlichen Monopolisten zu verstehen sind, sollten daher für die Soziallotterien modifiziert werden. So sollte die Höchstgewinnsumme auf 10 Mio. Euro angehoben und das Verbot der Jackpotbildung ganz aufgegeben werden. Im Zentrum einer Reform des Soziallotteriewesens sollte die Abschaffung des Erwerbswirtschaftlichkeitsverbotes stehen. Damit soll den Anbietern von Soziallotterien die ökonomische Veranstaltung ihres Glücksspielangebotes ermöglicht werden. Damit kann zudem das rechtsstaatliche Verteilungsprinzip in seiner ursprünglichen Form wiederhergestellt werden. Ziel ist es nicht, das Soziallotterieangebot bedingungslos freizugeben. Vielmehr eröffnet es die Möglichkeit einer angemessenen Regulierung, die sowohl die geförderten Gemeinwohlzwecke wie auch die grundrechtliche Freiheit der Anbieter im Blick hat. Dazu sollten Anpassungen an den bisherigen Ertragsverteilungsregelungen des § 15 GlüStV vorgenommen werden. In entsprechenden Modifikationen kann der Kern einer Reform des Rechts der Soziallotterien erblickt werden: Einerseits muss über sie eine sinnvolle Wertabschöpfung für die Anbieter ermöglicht werden, andererseits ist aber auch darauf zu achten, dass das Lotteriemonopol – sofern daran festgehalten werden soll – nicht umgangen wird. Es bedarf also nach wie vor Regelungen über Reinertrag, Gewinnsumme, zulässige Kosten und Gewinn. Eine angemessene Ausbalancierung dieser Spannungslage könnte durch eine Absenkung des Steuersatzes aus § 17 Abs. 1 S. 1 RennwLottG auf einen Wert unter 20% erreicht werden. Prof. Dr. Julian Krüper | Institut für Glücksspiel und Gesellschaft

Eröffnung des Instituts für Glücksspiel und Gesellschaft SAVE THE DATE: 21. März 2019 Eröffnung des Instituts für Glücksspiel und Gesellschaft Ruhr-Universität Bochum

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