29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 1. 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 2 Controlling in der öffentlichen Verwaltung.

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3 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 3 Vortragsgliederung 1. Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme 2. Grundlegendes zur Controllingstrategie 3. Der Controlling - Zyklus 4. Controlling - orientierte Organisation 5. Fazit und Kritik am Ansatz des Verwaltungscontrollings

4 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 4 Vortragsablauf Notwendigkeit einer Reform der öffentlichen Verwaltung –U.a. grundsätzliche Funktionen von Verwaltungscontrolling –Bestandteile der Controllingstrategie wie z.B. Bewertung auf Grundlage von Kennzahlen –Erläuterung der Vorgehensweise bei Planung und Umsetzung von Verwaltungsmaßnahmen/Verwaltungsumstrukturierun gen –Am Ende eine Bewertung des New Public Management und Controllings Auch Kritik und Bewertung des Controllings an sich

5 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 5 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Warum sollen Struktur und Arbeitsabläufe in Verwaltungen überhaupt reformiert werden? Probleme „traditioneller“ Verwaltungsorganisation: –Tayloristische Organisation (detaillierte Vorgaben, Einwegkommunikation, rigide Kontrolle) –Kästchendenken und abgeschottete Zuständigkeiten

6 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 6 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme –Vorauseilender Gehorsam durch hierarchische Abläufe in linearen Weisungsketten –Übertrieben legalistische und „phantasielose“ Grundhaltung –Nur negative Koordination Auswirkungen: Hemmung von Kreativität und Eigeninitiative, Mentalität des Abwartens, konstante Verteidigung des jeweiligen Status Quo

7 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 7 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Weiterhin Kritik an der traditionellen Haushaltswirtschaft, insbesondere der Kameralistik –In der Praxis kein Sparanreiz, da Budget nicht in nächste Bilanzperiode übernommen wird –Steuerung primär über Budget –Fehlende Ergebnisorientierung –Unvollständige Ermittlung von Kosten, Vermögen und Schulden etc.

8 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 8 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Dies ist den Zielen der öffentlichen Verwaltung abträglich: –Kostendeckung –Budgeteinhaltung –„Wirtschaftlichkeit“/Sparsamkeit –Sicherung der Liquidität –Insgesamt Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben –Generierung von Mehreinnahmen

9 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 9 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Darum muss öffentliche Verwaltung erneuert werden –Oberbegriff international dafür: New Public Management (NPM) –In Deutschland z.B. Reformen im Rahmen des „Neuen Steuerungsmodells“ der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung –Controllingkonzepte auf operativer und strategischer Ebene als neue Ansätze von Führung und Organisation öffentlicher Verwaltung

10 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 10 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Was ist Verwaltungscontrolling? –Konzept im Rahmen eines Rückgriffs auf betriebswirtschaftliche Vorstellungen und Denkweisen Vermuteten Rationalitätsvorsprung aus der Marktwirtschaft für staatliche Verwaltung gewinnen Stark ökonomische Perspektive, Postulat der übergreifenden Anwendbarkeit privatwirtschaftlicher Planung in Unternehmen –Verwaltung als „Dienstleistung“ –Übernahme von Rationalitätskriterien aus der Wirtschaft durch staatliche Institutionen

11 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 11 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Definition Controlling: Controlling ist die Summe aller Maßnahmen, die dazu dienen, die Führungsbereiche Planung, Kontrolle, Organisation, Personalführung und Information so zu koordinieren, dass Ziele optimal erreicht werden. (zit. nach Wöhe, Günter (2005))

12 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 12 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Verwaltungscontrolling bezieht sich dementsprechend auf Maßnahmen in staatlichen Organisationen/Institutionen.

13 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 13 Controlling als Antwort auf Verwaltungsprobleme Der Controller ist entsprechend eine Art Beifahrer oder Navigator. Er ist zuständig für: –Informationsversorgung –Entscheidungsunterstützung –Planungsmoderation –Koordination von Teilsystemen bzw. Verwaltungsbereichen ABER ER TRIFFT NICHT DIE ENTSCHEIDUNGEN!

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15 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 15 Grundlegendes zur Controllingstrategie Genaueres Ziel von Verwaltungscontrolling ist die wirksame Umsetzung integrativen Managements Verbesserung der Leitungs- und Führungsfähigkeit Wirksame und wirtschaftliche Verwaltungsarbeit

16 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 16 Grundlegendes zur Controllingstrategie Controlling existiert auf verschiedenen Ebenen –Strategisches Controlling (insbesondere auf Ministerialebene) „Machen wir die richtigen Dinge?“ –Operatives Controlling (kurzfristiger angelegt, auf Behördenebene „Machen wir die Dinge richtig?“

17 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 17 Grundlegendes zur Controllingstrategie Wie an den Fragen deutlich wurde ist Controlling ein STÄNDIGER PROZESS DER SELBSTVERGEWISSERUNG. –Selbstvergewisserung darüber, ob eine Strategie vor dem Hintergrund einer dynamischen Umwelt aktuell bleibt.

18 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 18 Grundlegendes zur Controllingstrategie Wie später noch deutlich wird, ist Controlling nicht zu verwechseln mit einfacher Kontrolle von Beamten/Angestellten. Es erfüllt viel mehr Funktionen

19 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 19 Quelle: Tauberger, Andre (2008): Controlling für die öffentliche Verwaltung. München: Oldenbourg.

20 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 20 Grundlegendes zur Controllingstrategie Verwaltungscontrolling soll die fehlende Qualitätssicherung aufgrund mangelnder Marktfunktion durch spezielle Instrumente ausgleichen: –Ranking –Benchmarking –Kennzahlensysteme –Kosten- /Leistungsrechnung, Wirkungsrechnung

21 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 21 Grundlegendes zur Controllingstrategie Die Verwaltung soll outputorientiert sein Controlling ist auch ein kybernetisches Konzept (Kybernetik = Wissenschaft u.a. von der Steuerung und Regulierung von Systemen) –Nutzung eines Controlling-Regelkreises oder Zyklus –SOLL-IST-WIRD-Überprüfung, abschließender SOLL-IST-Vergleich, Schließung von planning gaps

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24 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 24 Der Controlling-Zyklus Hier: vor allem strategisches Controlling I. Analyse der Ausgangssituation –4 Analysebereiche Externe Vorgaben durch Politik und geltendes Recht Analyse sozialer, ökologischer, wirtschaftlicher, technischer Entwicklung im Aufgabenbereich; Analyse der Lage und Bedürfnisse der „Kunden“ Abschätzung eigener Stärken und Schwächen Analyse des verfügbaren Ressourcenpotentials (Finanzen, Personal, sachliche Ausstattung)

25 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 25 Der Controlling-Zyklus Dabei: –Filtern relevanter Informationen –Trendbeobachtung –Kontinuierliche Informationsversorgung (IT) –Entwicklung kollektiver Sensibilität für vorausschauende Steuerungsfähigkeit notwendig –Proaktivität statt Reaktivität

26 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 26 Der Controlling-Zyklus II. Auf dieser Grundlage: Entwicklung strateg. Optionen –Strategiebildungsprozess (ohne Denkverbote) –Festlegung der zu erreichenden Zielsetzungen um übergeordnete Zielvorgaben zu erfüllen (goals & objectives) –Innovative Weichensetzung und neue Konzepte in der Verantwortung der Verwaltungsspitze

27 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 27 Der Controlling-Zyklus III. „Programmierung“ auf das Ziel hin (Zielprogrammierung) In diesem Schritt werden die Arbeitsprogramme für verschiedene Organisationsbereiche erstellt Zielvereinbarungen im Rahmen ebenenübergreifender Kooperation

28 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 28 Der Controlling-Zyklus Strukturierung der Zielsetzung durch z.B. eine „Balanced Scorecard“

29 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 29 Der Controlling-Zyklus Quantifizierung und Operationalisierung von Zielen –Ziele in der Verwaltung häufig schwer quantifizierbar oder in Kennzahlen ausdrückbar –Es müssen Hilfsgrößen zur Bewertung des Zielerreichungsgrades gefunden werden Das erfolgreiche Erreichen von Zielen ist nur durch wertende Beurteilung feststellbar

30 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 30 Der Controlling-Zyklus IV. Schaffung optimaler Umsatzbedingungen für die Strategie ENTSCHEIDENDE PHASE Optimale Rahmenbedingungen für Umsetzung sind durch Führung zu gewährleisten Ziele müssen ausführender Verwaltungsebene sinngemäß kommuniziert werden –Normativer Zielgehalt muss klar sein –Einbezug der Vollzugsebene in Strategiediskussion im „Gegenstromverfahren“ Sicherstellen, dass Beamte effektiv und effizient arbeiten!

31 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 31 Der Controlling-Zyklus V. Strategische Kontrolle und Rückmeldung der Umsetzungsergebnisse –Wie sieht das Ergebnis der ergriffenen Verwaltungsmaßnahmen aus? –Wie zufrieden sind die Kunden? Strategische Kontrolle im Controlling unterscheidet sich von „traditioneller Kontrolle“

32 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 32 Der Controlling-Zyklus Kontrolle am Beispiel der Aufgabenkritik –1. Überflüssiger Kontrollvorgang Reaktion: Aufgabe fallen lassen –2. Aufgaben ersetzen (Outsourcing, make-or-buy- Entscheidung) –3. Aufgabenumfang reduzieren (z.B. weniger unnötige Statistiken) –4. unnötige Aufgabenperfektion abbauen (von Hand statt mit Word schreiben) –5. Unnötige Aufgabenhäufigkeit reduzieren –6. Zeiteffiziente Verschiebung von Aufgaben zur Konzentration auf wichtigeres

33 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 33 Der Controlling-Zyklus Traditionelle Verwaltungskontrolle Strategische Kontrolle - Vergangenheitsorientierter Blickwinkel (ex post- Betrachtung) - Verständnis als Rechtmäßigkeitskontrolle - Verhaltenskontrolle, Finden vorwerfbarer Fehlleistungen - Ausgerichtet an Anforderungen zukunftsorientierter Steuerung (ex ante-Betrachtung) - Erfassung der tatsächlichen Wirkung einer Strategieumsetzung - Fehleraufgreifung um aus diesen zu lernen, nicht um zu strafen - Wirkungsanalysen und Erfolgskontrollen

34 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 34 Der Controlling-Zyklus Entscheidend ist ein funktionierendes Berichtswesen –Fortschrittskontrolle: Sind Umsetzungsvorgänge stecken geblieben? –Ergebnis-/Wirkungskontrolle: Was hat die Strategieumsetzung gebracht? –Prämissenkontrolle: Stimmen die Grundannahmen aus der Analyse der Ausgangssituation noch? Das Berichtswesen standardisiert und routinisiert das Gesamtverfahren.

35 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 35 Der Controlling-Zyklus Probleme der Strategischen Kontrolle –Oft nur unpräzise und qualitative Informationen –Häufig nur schwache Signale und Indikatoren für Zielgefährdung –Hohe Sensibilität und „mitdenkende“ Verwaltung nötig, um Gefahren tatsächlich zu erkennen

36 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 36 Controlling-orientierte Organisation Auch die Struktur von Verwaltungen ist im Rahmen von Controlling und New Public Management anzupassen, um notwendige Flexibilität zu erreichen. „Dezentralistische Hierarchie“ –Weiterhin verschiedene Entscheidungsebenen… –…aber höhere Durchlässigkeit bei Kommunikation und Rückmeldungen –Dies ermöglicht Wechselwirkung zwischen strategischem und operativem Controlling

37 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 37 Controlling-orientierte Organisation Entscheidungen werden im Teamrahmen erarbeitet, ABER die Entscheidung obliegt nach wie vor z.B. einem Amtschef, also der Führungsspitze Entscheidend ist die Einführung eines Controllingreferates. „DER CONTROLLER“ kann als Stabsstelle agieren – das Controlling muss aber mit „der Linie“ verbunden bleiben, um Abkopplungstendenzen vorzubeugen Controlling hat nur Informations- und begrenzte Steuerungsrechte, keine fachlichen Weisungsrechte

38 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 38 Controlling-orientierte Organisation Die Einführung eines Controllingsystems ist komplex und widerstandsreich –Berührung gewohnter Karrieresysteme, Einkommenserwartungen, gewohnten Sozialbeziehungen, individuellen Beamtenfreiheiten –Mglw. Arbeitsverdichtung durch Umroganisationsprozesse Erforderlich ist ein verstetigter „Organisationsentwicklungsprozess“

39 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 39 Controlling-orientierte Organisation Besonders wichtig ist die Entwicklung eines neuen Behördenleitbildes, dass zur Veränderung der Verwaltungskultur beiträgt. –Finale, kooperative Steuerung (klare Aufgaben, abgeglichen mit strateg. Zielen; Überprüfung des Zielerreichungsgrad und Korrektur) Gegensatz heute: Konditionale Steuerung: Gemäß Erlass X hat in Situation Y Aktion Z zu erfolgen…

40 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 40 Controlling-orientierte Organisation Benchmarking und Zielerreichungsgrad über Kennzahlen Der Bürger als Kunde Perpetuierte Evaluierung und Überprüfung von Strategie und Maßnahmen Nutzung von IT zur effektiven Verarbeitung steigenden Informationsaufkommens Bereitschaft zur sinnvollen Veränderung Kreativität und mitdenkendes Engagement

41 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 41 Controlling-orientierte Organisation Früher: weisungs-, regel- und aufsichtsorientierte Bürokratie Heute: Übergang zu dezentralen und selbstkontrollfähigen Organisationsformen Wichtig: Leistungsfördernde Anreize, Mitarbeitergespräche, neue Beurteilungsformen, Personalentwicklung,

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43 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 43 Fazit und Kritik am Ansatz des Verwaltungscontrollings Das betriebwirtschaftliche Denken, das NPM zu Grunde liegt, kann zu Problemen führen –Zielvorgaben durch Gesetzgeber häufig nicht wirtschaftlich orientiert und mit politischem Kompromisscharakter –Sind Parlamente am Controlling zu beteiligen? Es geht schließlich darum, die Effektivität und Effizienz des gesamten Staatswesens zu verbessern. Ressourcenperspektive darf erst dann in Strategiebildungsprozess einfließen, wenn Ziele bereits in generell durchführbare Finanzierungsschritte gegliedert wurden. –Grund: Vermeidung von Denkverboten im Vorhinein („Das kann man eh nicht bezahlen!“)

44 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 44 Fazit und Kritik Gefahr durch IT und Controlling: –Technokratisierung der Verwaltung –Versuche übertriebener Feinsteuerung –Übersteigerte Machbarkeitsphantasien –Kontraproduktive Detailversessenheit –Ablehnung des Controllingkonzeptes von Anfang an –Controlling wandelt sich unter Druck zu rigider Kontrolle

45 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 45 Fazit und Kritik Die staatliche Verwaltung hat mithilfe von Anleihen aus der Wirtschaft – mit Controlling und integrativem Management – Methoden gefunden höhere Rationalität in der Verwaltung durchzusetzen. Wirtschaftliches Denken ist aber nicht komplett übertragbar und wird heute häufig idealisiert dargestellt.

46 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 46 Fazit und Kritik Verwaltung verfolgt Gemeinwohlziele –Mehrdimensionales Zielgefüge entzieht sich Kennzahlen, die z.B. Rendite, ROI, Liquidität berechnen (außer bei Staatsunternehmen) –Öffentliche Güter haben oft keinen Marktwert Daher nicht komplette Übernahme, sondern unbedingt Anpassung von Marktmechanismen Wahrung einer Ziel-Mittel-Wirkungs-Rationalität Falls Reziprozität von Controllingzyklen und funktionierende Informationsverarbeitung stattfinden… –>>>>> …sind eine höhere Problemlösungsqualität und sinnvolle Zielsetzungsprozesse der Lohn des Aufwands

47 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 47 Quellen Tauberger, Andre (2008): Controlling für die Öffentliche Verwaltung. München: Oldenbourg. Berens, Wolfgang/Hoffjan, Andreas(2004): Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Stuttgart: Schäffer-Poeschel Verlag. Ritter, Ernst-Hasso (2003): Integratives Management und Strategieentwicklung in der staatlichen Verwaltung. In: Die öffentliche Verwaltung. Heft 3, Februar 2003, Seite 93-105.

48 29.06.10Gleb Bäumler Arne Koberstein 48 Ende Danke für die Aufmerksamkeit (???) Gibt es noch Fragen?