Input II zum Zweiten Gleichstellungsbericht der Bundesregierung – Mögliche Schlussfolgerungen für die Gleichstellungsarbeit beim Workshop der BAG am 06.07.2018 „Wirksamkeit von Gleichstellungspolitik erhöhen“ Prof. Dr. Margarete Schuler-Harms Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg

Ziel und Maßstab Ziel Darstellung, wie es möglich ist, einheitliche Standards für die Arbeit von kommunalen Gleichstellungsbeauftragten/Frauenbeauftragten im Recht zu definieren und zu installieren. Verfassungsrechtlicher Maßstab Die bundesstaatliche Kompetenzordnung unter Einbeziehung der verfassungsrechtlichen Stellung der Kommunen

Vorgegebener Regelungsbezug: Einheitliche Standards für die Institution der Gleichstellungsbeauftragten Aufgabenentsprechende Organisation und Ausstattung Orientierung der Einrichtung von Gleichstellungsbeauftragten nicht (nur) an Einwohnerzahl, sondern (auch) an Größe der Verwaltung Organisationsrechtliche Sicherung der Unabhängigkeit: Dauerhafte Anstellung oder Ausgestaltung der Befristung mit dem Ziel, Unsicherheit und Abhängigkeit zu vermeiden Bestellung durch den Rat, kein Wahlbeamtentum Unabhängigkeit von fachlichen Weisungen, nur Dienstaufsicht Unmittelbare Anbindung an (Ober-)Bürgermeister Ausstattung Aufgabenentsprechendes finanzielles Budget Aufgabenentsprechende personelle Ressourcen Befugnisse/Rechte, v.a. Rederecht in politischen Ausschüssen Recht, mit politischen Vertretern zu sprechen Recht, selbständig an die Presse heranzutreten Klagerechte

1. Strategie: Bundesgesetz Voraussetzung: Gesetzgebungskompetenz des Bundes Art. 30 GG: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.“ Art. 70 Abs. 1 GG: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“ → Verleiht das Grundgesetz dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse?

1. Strategie: Bundesgesetz Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG: Ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen „Personen“ Umfasst sind Beamte, Angestellte, Arbeiterinnen und Arbeiter „im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaft stehend“ beschränkt Zuständigkeit auf Anstellungsverhältnisse beim Bund Kompetenzgrundlage für das Bundesgleichstellungsgesetz Vgl. amtl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Förderung gleichberechtigter Teilhabe von Frauen und Männern in Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst (TeilhabeG-E), Bundestags-Drucksache 18/3784, S. 49. Aber: Keine Kompetenzgrundlage für die Regelung der Gleichstellungsbeauftragten in den Kommunen

1. Strategie: Bundesgesetz Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG: Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf die Statusrechte und –pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung und Art. 72 Abs. 1 GG: Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Kompetenzgrundlage für den öffentlichen Dienst in Ländern und Gemeinden, soweit erforderlich Aber: Beschränkung auf Beamtentum und die Regelung von Statusrechten und -pflichten

1. Strategie: Bundesgesetz Ungeschriebene Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs Rechtsprechung und juristische Literatur: Anerkennung von Kompetenzen im sachlichen Zusammenhang mit einer geschriebenen Kompetenzzuweisung Sachzusammenhang mit Kompetenzzuweisung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG? Standards für die Arbeit der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten stehen nicht in dem geforderten sachlichen Zusammenhang mit Statusverhältnissen des Beamtentums in Ländern und Kommunen

1. Strategie: Bundesgesetz Ungeschriebene Kompetenz des Bundes kraft Natur der Sache Kompetenzgrundlage bildet ein „ungeschriebener, im Wesen der Dinge begründeter, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftiger Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reich mitgeregelt werden können.“ (Anschütz, Die Reichsaufsicht, in: Anschütz/Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1. Band, 1930, S. 365 (367) In Begründung zum TeilhabeG-E angenommen für „organisatorische Regelungen kraft der Organisationsgewalt des Bundes (vor allem die gesetzlichen Neuregelungen zur Bestellung von Gleichstellungsbeauftragten und der Stellvertreterinnen in den Dienststellen des Bundes).“ Problem: Bundes-Bezug fehlt bei der Regelung der Rechtsstellung und Ausstattung kommunaler Gleichstellungsbeauftragter.

1. Strategie: Bundesgesetz Ergebnis zu 1.: Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung von Standards für die Gleichstellungsbeauftragten des Bundes Keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung von Standards für die Gleichstellungsbeauftragten der (Länder und) Kommunen

2. Strategie: Bundesgleichstellungsgesetz als „Modellgesetz“ Gesetzgebungskompetenz des Bundes besteht (s.o.) Historisch günstige, der Vorbildfunktion förderliche Konstellation oder Modell- (Vorbild-)Charakter des Gesetzes muss auf politischem Wege verdeutlicht werden. Einbindung der Länder in Phase der Entwurfserstellung durch das zuständige Ministerium und/oder Flankierung der Gesetzgebung mit weiteren Maßnahmen (s.u.) Typ: VwVfG 1976, DGO 1935

3. Rahmenverwaltungsvorschriften des Bundes Regelungskompetenz aus Art. 84 Abs. 2 GG: „Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrats“ (auf Gebieten, in denen die Länder die Gesetze des Bundes als eigene Angelegenheit ausführen, Abs. 1), „allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.“ Beispiel: Die „Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung lebensmittelrechtlicher und weinrechtlicher Vorschriften (AVV RÜB)“ mit dem Ziel, zu einem bundeseinheitlichen Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beizutragen. Erarbeitung der AVV RÜB in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe Inhalt: Einheitliche Rahmenvorgaben bei Raum für eine Durchführung der Aufgabe in eigener Verantwortlichkeit der Länder. Problem: Art. 84 Abs. 2 GG erfasst nicht die Ausführung eigener Gesetze durch die Länder. Ergebnis zu 3.: Der Erlass von Rahmenverwaltungsvorschriften durch den Bund scheidet aus.

4. Koordinierung der Gesetzgebung durch die Länder Wechselseitige Verpflichtung der Länder in einem Staatsvertrag oder einem Verwaltungsabkommen Verfassungsrechtlicher Grundsatz: Das Grundgesetz (und v.a. das Bundesstaatsprinzip) lässt die Kooperation der Länder untereinander auch in Form von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen zu. Typischer Anlass: Unerlässlichkeit einer Landesgrenzen überschreitenden Ordnung Beispiel: Rundfunkstaatsverträge, da und soweit Rundfunk an Ländergrenzen nicht halt macht. Unerlässlichkeit einer Landesgrenzen überschreitenden Ordnung ist nicht ersichtlich. Ergebnis zu 4.: Diese Kooperationsform der Länder ist keine Option.

4. Koordinierung der Gesetzgebung durch die Länder b) Mustergesetz Klassifizierung: Mustergesetze enthalten Modelle ohne eigenen Regelungsanspruch, aber mit Vorbildfunktion für eine anstehende Gesetzgebung durch mehrere Gesetzgeber. Beispiele: Musterpolizeigesetz Musterbauordnung Mustergesetz für die Berufsqualifikationsfeststellungsgesetze der Länder Entstehung durch Koordinierung der Länder, Mitwirkung des Bundes ist möglich. Problem: Fehlende Verbindlichkeit, d.h. die Umsetzung erfordert eine sorgfältige Analyse der Verwirklichungschancen und ggf. zusätzliche Maßnahmen Rasches Verfallsdatum

4. Koordinierung der Gesetzgebung durch die Länder b) Anderweitig zwischen einzelnen oder allen Ländern koordinierte Gesetzgebungstätigkeit Parallele Gesetzgebungsprozesse in den Ländern, ggf. auf im Bund, und Erarbeitung von Standards (zuvor oder dabei) in interministerieller Arbeitsgruppe Verständigung auf Mindest-)Inhalt und evtl. auch Abstimmung von Formulierungen möglich c) Interföderale Verständigung auf gemeinsame Eckpunkte

5. Eine „Lex academica“ a) Wissenschaftlicher Gesetzentwurf Vorbilder: Professorenentwürfe für ein Umweltgesetzbuch oder ein Einkommensteuergesetz Draft Common Frame of Reference (DCFR) 2012 für ein Zivilgesetzbuch der EU ReNUAL 2015 Entwurf für ein Verwaltungsverfahrensgesetz der EU Model Law of Juvenile Justice (Mustergesetz der UN für Jugendgerichtsbarkeit von 1997) Entstehung: Eigeninitiative aus der Wissenschaft oder Staatliche Initiierung, evtl. durch finanzielle Förderung Kompetenz des Bundes für die Förderung eines entsprechenden Entwurfs Aus der Natur der Sache? (siehe oben) In Koordination mit den Ländern denkbar Unproblematisch: Staatliche Initiierung durch die Länder

5. Eine „Lex academica“ b) Wissenschaftliche Ausarbeitung von Standards und Regelungsinhalten mit Regelungsvorschlägen Beispiele: Zusammenfassung der landesrechtlichen Grundlagen zum Pressewesen in Form eines landesrechtlichen „Mustergesetzes“ bei Fechner/Mayer (Hg.), Medienrecht, unter „Presse“ (März 2018) Regelungsbausteine bei Schuler-Harms/Valentiner, Rechtsgutachten i.A. des MGEPA NRW zur Frage der wirkungsvollen Ausgestaltung gesetzlicher Regelungen zur Realisierung eines ausgewogenen Geschlechterverhältnisses in Gremien, 2016 Problem der Lex Academica: Rechtliche Unverbindlichkeit Einführung in den (rechts-)politischen Prozess bleibt aufgegeben

6. Gesamtschau Keine rechtliche Direktivkraft des Bundes Bund und Ländern ist zusammen möglich: Modellgesetzgebung („Vorbild“) Koordinierte Gesetzgebung (Abkommen, Mustergesetzgebung, anderweitige Abstimmung) Einbindung weiterer Akteure, insbes. der Wissenschaft

7. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung a) Struktur des Art 7. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung a) Struktur des Art. 28 Abs. 2 GG Garantiert den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Planungshoheit Organisationshoheit Personalhoheit Finanzautonomie im Rahmen der Gesetze Kommunale Selbstverwaltung steht unter Gesetzesvorbehalt Zuständigkeit für die Gesetzgebung: Länder (s.o. 1.) Grenze: Gesetzgeber hat seinerseits die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung zu beachten

b) Konkretisierung für Einrichtung, Organisation und Ausstattung der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten (vgl. a. BVerfGE 91, 288 – GleiG Schleswig-Holstein) Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht Vorgabe zur Bestellung von GleiBe verpflichtet Gemeinden „in einem bestimmten Sachbereich in sich begrenzte Organisationsmaßnahmen zu ergreifen“. Grundsätzliche Befugnis der Länder zur Regelung von Angelegenheiten der Kommunen auch im Bereich der Gleichstellungsstellen Grenzen: 1. Eigenständige organisatorische Gestaltungsfreiheit der Kommunen darf nicht im Ergebnis erstickt werden. 2. Im Vorfeld des Kernbereichs ist bei der gesetzlichen Ausgestaltung den Kommunen eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Es ist ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung der einzelnen Aufgabenbereiche offenzuhalten. Konkret: Kommunen sollten „organisatorische Befugnisse für die selbst gestaltete Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Gleichstellung von Frau und Mann“ verbleiben. D.h. (jedenfalls) Rahmenregelung durch Landesgesetz ist möglich. Beachtung des Konnexitätsprinzips Begriff: Ein Gesetz, das den Kommunen Aufgaben überträgt, muss auch Bestimmungen über die Deckung der Kosten enthalten. Rechtsgrundlagen: Einschlägige Regelungen in vielen Landesverfassungen (unterschiedliche Reichweite des Konnexitätsprinzips beachten!)