oder: vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt? Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste für Polizeiaufgaben oder: vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt? VSPB Zentralvorstands-Sitzung vom 29. April 2010, Winterthur Dr.iur. Markus H.F. Mohler, Lehrbeauftragter für öffentliches, speziell Sicherheits- und Polizeirecht an den Universitäten von Basel und St. Gallen

Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben Inhaltsübersicht Das Problemgeflecht Grundsätzliches Vorgaben gemäss Bundesverfassung Einzelfragen Konkordatisierung ohne Ende? Zusammenfassung MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 1. Das Probelmegeflecht Das Problemgeflecht EU/EFTA FZA (SR 0.142.112.681, Art. 2 [Nichtdiskriminierung]; Vorbehalt im Anhang 1, Art. 5 [betr. öff. Ordnung, Sicherheit]) Binnenmarktgesetz (SR 943.02), Art. 2 [Freier Marktzugang], Art. 4 [Anerkennung Fähigkeitszeugnisse]) Rechtliche Voraussetzungen Qualitative Anforderungen an Dienstleistende Kantonale Polizeihoheit MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

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VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 2. Grundsätzliches Sicherheit hat der Freiheit zu dienen, nicht umgekehrt Sicherheitsgewährleistung = Kernaufgabe des Staates Gewaltmonopol = Fundament der Rechtsstaatlichkeit; nicht delegierbar Umfasst mehr als bloss Anwendung unmittelbarer physischen Zwangs: Grundsätzlich jede hoheitliche Beschränkung von GR Insbesondere auch Datenschutz MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 2. Grundsätzliches Demokratisch legitimierte Kontrolle Bedingt ununterbrochene Verantwortungslinie Rechtsschutz (Rechtsweggarantie) Sicherheit heisst v.a. auch Rechtssicherheit Rechtsetzung demokratisch legitimiert und notwendig Rechtslage bzw. Kompetenzen der Handelnden müssen transparent sein (Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit von Normen) MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

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3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung Gewaltmonopol ist materielles Bundesverfassungsrecht Jegliche Einschränkungen von Grundrechten durch den Staat sind an hohe Hürden (Voraussetzungen, Bedingungen und Auflagen) gebunden Voraussetzungen: Gesetzmässigkeit, Fähigkeiten von Organisation und Angehörigen Bedingungen: GR-Konformität, Verhältnismässigkeit (Über- und Untermassverbot) Auflagen: absolut rechtskonforme Umsetzung (v.a. Menschenwürde), Garantie wirksamen Rechtsschutzes MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung Art. 5 BV (richtet sich primär an Gesetzgeber): Recht als Grundlage und Schranke staatlichen Handelns Öffentliches Interesse Verhältnismässigkeit Treu und Glauben Völkerrechtskonformität Art. 35 BV Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen Wer staatliche aufgaben wahrnimmt (ob Verwaltung, ausgelagerte Einheiten, öff. rechtl. Anstalten oder Private) haben zur GR-Verwirklichung beizutragen MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung Art. 36 BV (Einschränkung von GR) Gesetzliche Grundlage (Gesetz oder VO) für alle GR-Einschränkungen Schwerwiegende Einschränkungen brauchen formelle Gesetzesgrundlage (Gesetz!) Öffentliches Interesse oder GR-Schutz Dritter Verhältnismässigkeit Unantastbarkeit des Kerngehaltes MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

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VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Privatisierung Begriffswirrwarr, so u.a. „Privatisierung“, Auslagerung, Aufgabenübertragung, Erfüllungsgehilfen „Ministerialaufgaben“ (Corp.Gov.Bericht I BR, BBl 2006 8234, 8260ff.): primär Landesverteidigung und Polizei „Grosser Bedarf an demokratischer Legitimation“ „eignen sich grundsätzlich nicht zur Auslagerung“ (Umsetzungsbericht, 2) MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen „Privatisierung“, „Vollprivatisierung“: Nur noch Rechtsetzungsverpflichtung des Staates Aufgabenerfüllung ganz an Private übertragen, Bsp: Überwachung ruhender Verkehr/OB durch Private E I BGST (private Transportpolizei)  grundsätzlich unzulässig MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Auslagerung Eine konkrete Aufgabe wird Privaten übertragen, diese haben Entscheidungsbefugnisse, ob und wie in GR eingegriffen wird, Bsp.: Private Sicherheitsdienste im halb-öffentlichen Raum bei Sportveranstaltungen  grundsätzlich ungeeignet MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Erfüllungsgehilfe Hilfsfunktion unter direkter Leitung und Aufsicht von Polizeiangehörigen, keine Entscheidungsbefugnisse betr. GR-Einschränkungen, Bsp.: Verkehrsregelung durch Kadetten mit Anleitung und unter Aufsicht der Polizei (vgl. Art. 67 Abs. 3 SSV [SR 741.21]) Ausnüchterungsgefängnis Zürich (1 Pol + 3 private Hilfskräfte)  zulässig MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Datenrecht In der Realität ungelöste Problematik (vgl. PBG [SR 745.1] Art. 54 Abs. 1) Unverhältnismässige Rechtsetzung Gesetzliche Grundlage für Datenbearbeitung durch Private E BGST I + II: Eingriff in die kant. Polizeihoheit betr. materielles Datenrecht BV-widrige Regelung der Datenschutzkompetenzen Kantonal: Ohne konkrete Gesetzesgrundlage keine Befugnis polizeirelevanter Datenbearbeitung durch Private MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Zulässigkeitsgrenzen privater Interventionen Öffentlicher Raum Keinerlei selbständige Befugnisse GR-Eingriffe nur im Auftrag, unter Leitung und Kontrolle der Polizei Halb-öffentlicher Raum (z.B. Stadion, Zug, Tram) Entspricht weitestgehend den Anforderungen des öffentlichen Raumes: minimal (vgl. unten: Wegweisungen) MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Physischer Zwang Anwendung durch Private = Abweichung vom Gewaltmonopol des Staates Enge Ausnahmen: Notwehr und Notwehrhilfe Strafprozessuales Jedermannsrecht (vorl. Festnahme unmittelbar bei/nach Begehen eines Verbrechens oder Vergehens [Art. 218 CH-StPO ab 1.1.2011]) Privatareal und halb-öffentlicher Raum; Besitzesstörung, Art. 926 ZGB (SR 210) MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Fesselung Nach gerechtfertigter vorläufiger Festnahme (strafprozessual, Jedermannsrecht) bloss, sofern sonst Übergabe an Polizei unmöglich oder bei Gewaltanwendung durch Festgenommenen Polizeirechtlich unzulässig (sofern nicht von Polizei angeordnet) Wegweisungen Im öffentlichen Raum: Nicht individualisierte Wegweisungen im Auftrag der Polizei: zulässig (Baustellen: Art. 67 SSV) Individualisierte Wegweisungen: unzulässig MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 4. Einzelfragen Wegweisungen (Forts.) Im halb-öffentlichen Raum Sofern jedermann ohne Einschränkung zugänglich: wie öffentlicher Raum, d.h. unzulässig Sofern Zugangsbeschränkung (Billet): zulässig Zwangsweise Durchsetzung: Polizei! Hausrecht (Ladendetektive) Massgebend: strafprozessuales Jedermannsrecht (konkret: bei geringfügigem Diebesgut = Übertretung, keine Festnahmerecht!) Unflätiges Benehmen etc: zulässig Zwangsweise Durchsetzung: Polizei MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

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5. Konkordatisierung ohne Ende? Konkordate Jail-Train-Street (Rahmenvertrag betr. Häftlingstransporte v. 14.4.2000/18.4.2005) Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen v. 15.11.2007, i.K. seit 1.1.2010 Nun in Vorbereitung: Konkordat über private Sicherheitsunternehmen Konkordate problematisch bezüglich Demokratieprinzip in den Kantonen und programmierten Widersprüchen zu bestehenden Gesetzen MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

5. Konkordatisierung: Konkordatsentwurf v. 29.09.09 Generelle Bemerkungen Vorgelegter Entwurf so verfassungswidrig Gesetzliche Ermächtigung an Private im Auftrag Privater GR-Einschränkungen vorzunehmen (Art. 5, 35, 36 BV) Rechtswidrige Regelung von „Gewaltanwendungsbefugnissen“ (vgl. Komm. zu Art. 10) und sinnlos Wenn nur 1 Kanton mit weniger strengen Anforderungen abseits steht, gilt für eine so bewilligte Forma Konkordat auch in Konkordatskantonen nicht Bemerkung im Komm., Kantone könnte strengere Anforderungen aufstellen, rein theoretischer Natur. MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

5. Konkoraditisierung: Konkordatsentwurf v. 29.09.09 Verfassungswidrig: Eingriffe in GR-Positionen durch Private für Private Im Besonderen: Anwendung physischen Zwanges, falls nicht Notwehr/Notstand, Jedermannsrechte oder Besitzesschutz (926 ZGB) Häftlingstransporte „Ermittlungsdienste“, Observation: GR-Schranken Konflikte mit bestehenden kant. Polizeigesetzen vorprogrammiert MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

5. Konkordatisierung: Konkordatsentwurf v. 29.09.09 Verschiedenes „Sicherheitsunternehmen“ ist nicht einfach natürliche Person (Art. 3 Abs. 1 lit. c).  zu fordern: Handelsregistereintrag Finanzielle Bonität? (Betreibungen, Verlustscheine, Konkurs) Keine Übereinstimmung mit Art. 5 VES, wo dies sinnvoll wäre Keine Schweigepflicht (gegenüber 1. E entfallen): z.B. Einsatzzentralen Datenschutz wird nur behauptet, ist aber keineswegs genügend geregelt Keinerlei Rechtsschutzregelungen MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

5. Konkordatisierung ohne Ende? Rechtsgrundlagen Generelle Rahmenbedingungen: Art. 5, 35 und 36 BV Strafprozessual: ab 1.1.2011: CH-StPO (SR 312) Polizeirecht Bund: Art. 178 Abs. 3 BV + materielles Gesetz + Art. 2 Abs. 1 lit. e ZAG (SR 364) – kumulativ! Kantonales Polizeirecht Sofern Private GR-relevante Handlungen vornehmen sollen: BV verlangt Gesetz (VO genügt) Falls schwerwiegende Eingriffe vorgesehen: formelles Gesetz Widerspricht aber dem Geist der BV bzw. dem Gewaltmonopol Kantonales Verfassungsrecht kann strengere Anforderungen stellen MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben Inhaltsübersicht Das Problemgeflecht Grundsätzliches Vorgaben gemäss Bundesverfassung Einzelfragen Konkordatisierung ohne Ende? Zusammenfassung MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 6. Zusammenfassung Bund widersprüchlich: Ministerialaufgaben wie Polizei grundsätzlich ungeeignet für „Privatisierung“, da grosser Bedarf an demokratischer Legitimation, dennoch: VES (SR 124), die auch in kant. Polizeihoheit eingreift ZAG PBG E PolAG (Art. 2 lit. d und e, 91ff.) Kantone Ähnlich wie Bund (Zweifelhafte) Sonderrolle der KKJPD Öffentliches Interesse? Rechtsstaatlichkeit, Rechtssicherheit Kostenfrage (Verhältnis von Qualität/Leistung und Kosten) MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 6. Zusammenfassung Gemeinden: Erhebliche Einbrüche in Gewaltmonopol Tendenz: Rückzug auf „Gewährleistungsfunktion“ bzw. Rechtsetzung Generell Sicherheitspolizeilich: typischerweise GR-relevant: für Private ungeeignet bzw. unzulässig (schwerwiegende GR-Eingriffe) Kriminalpolizeilich: ausgeschlossen Im Strassenverkehr: bedingt geeignet MHFM VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

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