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1 Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW) Grundlagen für den Gesetzentwurf: Modellprojekt Doppischer Kommunalhaushalt.

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1 1 Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW) Grundlagen für den Gesetzentwurf: Modellprojekt Doppischer Kommunalhaushalt Leittexte Doppik Innenministerkonferenz Kaufmännisches Rechnungswesen als Referenzmodell, Abweichungen bei kommunalen Besonderheiten Regierungsprogramm Koalitionsvereinbarung Gesetzentwurf

2 2 Ziele Darstellung des vollständigen Ressourcenaufkommens und Ressourcenverbrauchs, Darstellung des vollständigen Vermögensbestands, Integration der Beteiligungen und Vereinheitlichung des Rechnungswesens im Konzern Kommune, outputorientierte Darstellung der Produkte, Steuerung durch Budgets ermöglichen, Unterstützung von Kosten- und Leistungsrechnung und Controlling. praktikables und vollständiges Konzept mit leistbarem Aufwand, Berücksichtigung kommunaler Besonderheiten, betriebswirtschaftliche Standardsoftware nutzbar machen. Reformziele: Umsetzungsziele:

3 3 Das Drei-Komponenten-System Finanzrechnung Bilanz Aktiva Passiva Einzahlungen./. Auszahlungen Liquiditätssaldo Ergebnisrechnung Ergebnissaldo Vermögen Liquide Mittel (C. IV) Fremdkapital Eigenkapital (A. IV) Erträge./. Aufwendungen

4 4 Die Ergebnisrechnung Aufstellung in Staffelform, um den Ausweis von Zwischensummen zu ermöglichen. Gesamtkostenverfahren Bruttoprinzip 1.+Ordentliche Erträge 2../.Ordentliche Aufwendungen 3.=Ergebnis der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit 4.+Finanzerträge 5../.Zinsen und ähnliche Aufwendungen 6.=Finanzergebnis 7.=Ordentliches Jahresergebnis (3 + 6) 8.+Außerordentliche Erträge 9../.Außerordentliche Aufwendungen 10.=Außerordentliches Jahresergebnis 11.= Jahresergebnis (7 + 10) 12../.Summe Jahresfehlbeträge aus Vorjahren 13.=Saldo nach Berücksichtigung der Jahresfehlbeträge

5 5 Die Finanzrechnung Aufstellung in Staffelform, um den Ausweis von Zwischensummen zu ermöglichen. Gesamtkostenverfahren Bruttoprinzip 1.+Ordentliche Erträge 2../.Ordentliche Aufwendungen 3.=Ergebnis der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit 4.+Finanzerträge 5../.Zinsen und ähnliche Aufwendungen 6.=Finanzergebnis 7.=Ordentliches Jahresergebnis (3 + 6) 8.+Außerordentliche Erträge 9../.Außerordentliche Aufwendungen 10.=Außerordentliches Jahresergebnis 11.= Jahresergebnis (7 + 10) 12../.Summe Jahresfehlbeträge aus Vorjahren 13.=Saldo nach Berücksichtigung der Jahresfehlbeträge

6 6 Die kommunale Bilanz Kommunale Bilanz Aktiva Passiva A.Aufwendungen für die Erweiterung des Geschäftsbetriebs B.Anlagevermögen: Sachanlagen Finanzanlagen C.Umlaufvermögen: Forderungen Finanzmittel D.Rechnungsabgrenzungsposten E.Abgrenzungsposten für latente Steuern F.nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag A.Eigenkapital: Rücklagen Jahresüberschuss / -fehlbetrag B.Sonderposten C.Rückstellungen D.Verbindlichkeiten E.Rechnungsabgrenzungsposten

7 7 Bestandteile des Haushaltsplans Haushaltsplan Haushalts- satzung Ergebnisplan Gesamtergebnisplan Erträge Aufwendungen 17 Teilergebnispläne Produktbereich n Erträge Aufwendungen (n = 1,....., 17) Finanzplan Gesamtfinanzplan Einzahlungen Auszahlungen 17 Teilfinanzpläne Produktbereich n Investitionen Einzahlungen Auszahlungen Erhebliche Investitions- maßnahmen Anlagen 1. Vorbericht 2. Stellenplan 3. VE 4. Schuldenstand 5. Zuwendungen an Fraktionen 6. Wirtschaftspläne Sondervermögen 7. Jahresabschlüsse komm. Untern. 8. Stadtbezirks- bezogene Haushaltspläne Haushaltsangaben Bewirtschaftungsregeln

8 8 Gliederung des neuen Haushalts Mindestgliederung vorgegeben durch die normierten 17 Produktbereiche des Produktrahmens (z.B. Schulträgeraufgaben, Soziale Hilfen, etc.) Die weitere Untergliederung ist der Kommune freigestellt, der Produktrahmen ist insoweit nur eine Empfehlung Produktbereich (z.B. 010 Innere Verwaltung) Produktgruppe (02 Verwaltungs- führung) Produktgruppe (02 Verwaltungs- führung) Produktgruppe (03 Gleich- stellung) Produktgruppe (03 Gleich- stellung) Produktgruppe (01 Politische Gremien) Produktgruppe (01 Politische Gremien)... Mindest- gliederung Haushalt kommunal- spezifische Darstellung Die freiwillige Untergliederung muss zu der Mindestgliederung desHaushalts aggregierbar sein. Die Außengrenzen der normierten Blöcke müssen deutlich sein. Auf diese Weise können die Blöcke der Mindestgliederung beiBedarf landesweit vergleichbar aufbereitet werden.

9 9 Haushaltsausgleich 1.Der Haushalt ist ausgeglichen, wenn der Ergebnisplan ausgeglichen ist: Ertrag Aufwand 2. Das Eigenkapital darf nicht negativ sein. Eigenkapital 0 Das Konzept des Haushaltsausgleichs im NKF berücksichtigt 2 Komponenten: Der Haushalt ist ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. (§ 75 Abs. 2 S.2 GO) Die Gemeinde darf sich nicht überschulden. Sie ist überschuldet, wenn nach der Haushaltsplanung das Eigenkapital aufgebraucht wird. (§ 75 Abs. 7 GO)

10 10 Ausgleichsrücklage Ausgleichsrücklage = Teil des Eigenkapitals Ansatz in der Eröffnungsbilanz bis zu 1/3 des Eigenkapitals, max. jedoch 1/3 der Höhe der durchschnittl. jährlichen Steuerreinnahmen und allgemeinen Zuweisungen Inanspruchnahme bei Fehlbedarf Fiktion des Haushaltsausgleichs Wiederauffüllen durch Zuführung von Jahresüberschüssen möglich, bis der in der Eröffnungsbilanz angesetzte Betrag erreicht ist Der Haushalt gilt als ausgeglichen, wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbedarf in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden kann. (§ 75 Abs. 2 S. 3 GO)

11 11 Nicht ausgeglichener Haushalt Der Haushalt ist nicht ausgeglichen, wenn das Eigenkapital (in Planung oder Rechnung) über die Ausgleichsrücklage hinaus verringert wird. d.h. technisch: Verringerung der Rücklage (Restposten Eigenkapital) Folge: Genehmigungspflicht der Haushaltssatzung, Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen möglich

12 12 Haushaltssicherungskonzept Voraussetzungen für ein HSK (§ 76 Abs. 1 GO): Die Rücklage ( = der Restposten Eigenkapital) verringert sich innerhalb eines Jahres um mehr als 1/4. oder In zwei aufeinanderfolgenden Jahren wird eine Verringerung der Rücklage (des Restpostens Eigenkapital) geplant. oder Innerhalb des Zeitraums der Haushaltsplanung wird das Eigenkapital aufgebraucht. Folge: Genehmigungspflicht des HSK, Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen möglich Genehmigung nur, wenn der Haushaltsausgleich spätestens im letzten Jahr der Haushaltsplanung erreicht wird (d.h. Verkürzung der Frist um ein Jahr) (§ 76 Abs. 2 GO)

13 13 Kreditaufnahme Bisherige Regelung: Kreditaufnahme nur im Vermögenshaushalt, nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung Regelungsvorschlag der Modellkommunen: Keine Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionen! Bedenken: Art. 115 GG Einheitlichkeit der Länder Bisherige Regelung verhinderte übermäßiges Ansteigen der Kreditaufnahme. Gesetzentwurf: Kreditaufnahme nur für Investitionen (inkl. Investitionsfördermaßnahmen) und zur Umschuldung

14 14 Kredite zur Liquiditätssicherung Bisherige Regelung: Konstrukt der Kassenkredite Regelungsvorschlag der Modellkommunen: Keine haushaltsrechtliche Unterscheidung mehr von Investitions- und Kassenkrediten (überflüssig, da Kreditaufnahme ohne Begrenzung auf Investitionen) Gesetzentwurf: Umbenennung der Kassenkredite in Kredite zur Liquiditätssicherung Umschuldung Aufrechterhaltung des Konzepts wg. Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionen notwendig (Art. 115 GG!)

15 15 Bewertung Hohe Bedeutung, da Beeinflussung des Ressourcenverbrauchs für die folgenden Jahre Eröffnungsbilanz: Einmalige Neubewertung des Vermögens zu vorsichtig geschätzten Zeitwerten Verfahren zur Vereinfachung der Erstbewertung Anschließend: Bewertung zu Anschaffungs-/Herstellungskosten

16 16 Konzernrechnungslegung Gesamtabschluss 2. Gesamtbilanz 1. Gesamtergebnisrechnung 3. Anhang Beizufügen sind: Gesamtlagebericht Beteiligungsbericht Geschäftsablauf, Gesamtlage, vorauss. Gesamtentwicklung Beteiligungsverhältnisse, Leistungen der Beteiligungen etc. Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden Kapitalflussrechnung Gesamtvermögen, Gesamtschulden Gesamtgewinn des Konzerns Kommune

17 17 Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses Gesetzentwurf: Pflicht für alle Kommunen, keine Befreiungstatbestände Sofern verselbständigte Bereiche von untergeordneter Bedeutung sind, brauchen sie nicht in den Gesamtabschluss nicht einbezogen werden (Anlehnung an das HGB). Pflicht zur Erstellung des ersten Gesamtabschlusses zum dritten Abschlussstichtag nach dem Eröffnungsbilanzstichtag Regelungsvorschlag der Modellkommunen (abweichend): Befreiungstatbestände Gesamtabschluss fünf Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag

18 18 Eigenbetriebe Regelungsvorschlag der Modellkommunen: Anpassung der Regelungen der EigVO an die NKF-Regelungen Gesetzentwurf: Neufassung der EigVO: Ziel = Modernisierung der Betriebsform des Eigenbetriebs durch klarere Ausrichtung auf unternehmerische Bedürfnisse + Anpassung an das NKF Innere Verfassung des Eigenbetriebs: Abgrenzung der Kompetenzen Entfrachtung der EigVO von kameralistischen Elementen

19 19 Übergangsregeln, Befristung Gesetzentwurf: Dreijährige Übergangsfrist für die Umstellung des Kernhaushalts (Vorschlag Modellkommunen: fünfjährige Übergangsfrist) Kein einheitlicher Eröffnungsbilanzstichtag für alle Kommunen ( , 2006, 2007 oder 2008) Gesamtabschluss drei Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag ( , 2009, 2010 oder 2011) (Vorschlag Modellkommunen: fünf Jahre) Keine Befristung der Neuregelungen Überprüfung der Auswirkungen der Einführung des NKF bereits nach vier Jahren

20 20 Umstellungsaufwand Umstellungsaufwand (einmalig): zentrales Projektteam mit wenigstens einer Vollzeitstelle je Einwohner für die Phase der Umstellung (1 – 3 Jahre) (Schätzung Mummert) ggf. Einkauf externer Dienstleistungen (Vermögensbewertung, Berechnung Pensionsrückstellungen) IT-Unterstützung Fortbildung Laufender Aufwand: Mehraufwand beim Jahresabschluss steht Minderaufwand aus effizienter Steuerung gegenüber Einmaliger Umstellungsaufwand in überschaubarer Größe

21 21 Positionen der Spitzenverbände: Städtetag und Landkreistag Städtetag: Unterstützung der Reform, Forderung nach zügiger Umsetzung Forderung einer fünfjährigen Übergangsfrist Forderung von Übergangsregelungen für die Einführungsphase (Haushaltsausgleich) Forderung nach Unterstützungsangeboten für die Kommunen Landkreistag Grundsätzliche Unterstützung der Reform Positionspapier angekündigt Hinweis auf finanzpolitische Folgen

22 22 Positionen der Spitzenverbände: Städte- und Gemeindebund Städte- und Gemeindebund: Unterstützung der Reform Optionsbeschluss aus 1999 revidiert: Für ein einheitliches Rechnungswesen. Keine Erleichterung der Schuldenfinanzierung laufender Ausgaben Regelungsdichte und Einführungsaufwand sollten so gering wie möglich gehalten werden. Forderung einer Übergangsfrist von vier Jahren StGB-Umfrage (2003) unter allen Mitgliedskommunen: Die Mehrheit der Mitgliedskommunen hält eine dreijährige Übergangsfrist für angemessen.

23 23 Diskussionspunkte 1 These 1: Der Aufwand für die Reform ist zu hoch. Der Umstellungsaufwand ist einmalig und in vertretbarer Größenordnung (viele Vereinfachungsregeln). Der laufende Aufwand ist nicht höher als jetzt. Der Gegenwert: großes, qualitativ verbessertes Steuerungspotential These 2: Es wird schwerer, den Haushaltsausgleich zu schaffen. Durch das Ressourcenverbrauchskonzept wird der Aufwand exakt in der Periode sichtbar, in der er anfällt (z.B. Pensionsrückstellungen, Abschreibungen). Dadurch wird der Haushalt in einer Übergangsfrist schwieriger. Auf lange Sicht haben kamerale und doppische Rechnung exakt das gleiche Ergebnis.

24 24 Diskussionspunkte 2 These 3: Für die Finanzrechnung sollte auch die indirekte Ermittlung zugelassen werden. Die indirekte Ermittlung kann nicht die einzelnen Ein- und Auszahlungsarten darstellen, die zu der Veränderung des Gesamtsaldos der Zahlungsmittel geführt haben. Sie genügt daher nicht den Anforderungen an Detaillierung und Transparenz. These 4: Die Anforderungen an den Prüfer der Eröffnungsbilanz sind nicht angemessen. Wer testiert die Eröffnungsbilanz? Mit welcher Qualifikation? Gesetzentwurf: Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als Prüfer bedienen. Kostenargument (contra Wirtschaftsprüfer) Qualitätsargument Rolle der GPA als überörtlicher Prüfung

25 25 Diskussionspunkte 3 These 5: Die Übergangsfristen sind zu kurz. 3 Jahre als angemessene Übergangsfrist (StGB-Umfrage: ca. 56 % der befragten Städte und Gemeinden halten 3-jährige Übergangsfrist für angemessen.) Auch das Jahr 2004 steht zur Vorbereitung noch zur Verfügung (NKF-Netzwerk NRW 2004). Viele Kommunen haben bereits angefangen. These 6: Das NKF sollte nicht auf die Eigenbetriebe übertragen werden. Gesetzentwurf: Übertragung, soweit es Sinn macht + Modernisierung der Betriebsform des Eigenbetriebs Pro NKF: Einheitlichkeit des Systems, Notwendigkeit von Sonderregelungen für Eigenbetriebe weitgehend entfallen Contra NKF: Einige Elemente verzichtbar, Aufwandsargument (Finanzrechnung).

26 26 Stand der Reformen auf Länderebene Baden-Württemb.Wahlrecht BayernWahlrecht BrandenburgBefristetes Wahlrecht? BremenDoppik bis 2008 HamburgDoppik bis 2006 HessenWahlrecht NRWDoppik, 3 Jahre Übergangszeitraum NiedersachsenDoppik, 5 Jahre Übergangszeitraum Rheinl.-PfalzWahlrecht SachsenNicht vor 2006, Doppik Sachsen-AnhaltDoppik Schleswig-HolsteinWahlrecht? Für die übrigen Bundesländer sind noch keine Festlegungen bekannt.

27 27 Zeitplan NKF Gesetzgebungsverfahren Kabinettbeschluss zur Anhörung der kommunalen Spitzenverbände sowie zur Veröffentlichung des Gesetzentwurfs im Internet Daran an- schließend: Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände, Veröffentlichung des Gesetzentwurfs im Internet April `04 Erstellung einer Kabinettvorlage zur Beschlussfassung durch die Landesregierung sowie Ressortabstimmung Mai `04 Kabinettbeschluss über den Gesetzentwurf, Einbringung des Gesetzentwurfs beim Landtag Juni `04 Beratung des Gesetzentwurfs im Landtag (1. Lesung) Juli – Oktober `04 Beratung in den Ausschüssen (federführend: Ausschuss für Kommunalpolitik) November `04 Abschließende Beratung des Gesetzentwurfs im Landtag (2. und 3. Lesung) Nov./Dez. `04 Ausfertigung und Verkündung In-Kraft-Treten des NKFG NRW


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