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Public Management als Konzept der Modernisierung von Staat und Verwaltung  Studiengang BWL-Bachelor, 4. Trimester  Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015.

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1 Public Management als Konzept der Modernisierung von Staat und Verwaltung  Studiengang BWL-Bachelor, 4. Trimester  Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

2 : Leistungsnachweis und Hinweise: Klausur: 60 Minuten im Anschluss an das HT 2015 Grundlage: Alle Vorlesungsinhalte einschließlich ggf. vorgegebener Pflichtlektüre und zusätzlich ausgegebenen Informationen Literaturhinweise finden Sie zu Beginn jedes Kapitels in den Vorlesungsunterlagen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

3 Gliederungsübersicht 1.Public Management – Führung und Steuerung von und in öffentlichen Organisationen 1.1.Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 1.2.Öffentliche Aufgaben und politisch-administratives System 2.Funktionsmodell von Staat und Verwaltung 2.1.Verwaltungspolitische Leitbilder 2.2.Modell des Gewährleistungsstaates 3.New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.1.New Public Management als Reformparadigma 3.2.Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 3.3.Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung, Budgetierung und Controlling 3.4.System des öffentlichen Dienstes und Ansätze eines öffentlichen Personalmanagements 4.Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM

4 1.Public Management – Führung und Steuerung von und in öffentlichen Organisationen 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement Literaturhinweise: MAX WEBER: Wirtschaft und Gesellschaft, Grundriss der verstehenden Soziologie. Studienausgabe Erster Halbband. Köln, Berlin 1964, S RENATE MAYNTZ: Max Webers Idealtypus der Bürokratie und die Organisationssoziologie, in: Dies. (Hrsg.): Bürokratische Organisationen, 2. Aufl., Köln 1971, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

5 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 5 Elementares Wissen: Definition öffentliche Verwaltungen Einzelne Organisationseinheit, die auf der Grundlage staatlicher Zielvorgaben vorwiegend kollektiven Fremdbedarf (z.B. innere, äußere Sicherheit, soziale Wohlfahrt) deckt. Erstellung von Kollektivgütern Staatsanteil 100% Ziel: Kollektive Wohlstandsmaximierung Beispiele: Finanzamt, Bundeskriminalamt Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

6 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 6 Bürokratie ist nach dem Begriffsverständnis Max Webers ein Idealtypus öffentlicher Verwaltung der rationalen und legalen Herrschaft. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

7 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 7  Organisatorisches Konzept zur Gewährleistung der Leistungsfähigkeit und Berechenbarkeit: Ämterprinzip (Organisation in vom jeweiligen Amtsinhaber abstrakten Ämtern) Kompetenzprinzip (Arbeitsverteilung nach fixierter Kompetenzordnung) Hierarchieprinzip (Amts- und Autoritätshierarchie mit festem Instanzenzug) Dienst- und Fachaufsicht (Kontrolle) Aktenmäßigkeit (Aktenführung, i.d.R. Schriftlichkeit) Zahlungsorientiertes kamerales Rechnungswesen  Personales Konzept: Hauptberuflichkeit der Bediensteten ausreichende Alimentation der Staatsdiener Eignungsprinzip (Besetzung der Ämter aufgrund fachlicher Qualifikation mit professionell ausgebildetem Personal) geregelter beruflicher Werdegang in Laufbahnen als Anreiz Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

8 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 8 Thesen zur Diskussion (nach Weber): Da "bürokratische Verwaltung überall die … formal-technisch rationalste ist, so ist sie für die Bedürfnisse der Massenverwaltung …heute schlechthin unentrinnbar" (sog. Unentrinnbarkeitsthese).,,Eine Verwaltung ist entweder bürokratisch oder dilettantisch“! Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

9 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 9 Handlungsmaßstäbe in öffentlichen Verwaltungen Sachgerechtigkeit Rechtmäßigkeit Unparteilichkeit Rationalität Erfolgsmaßstäbe (Effektivität, Effizienz, Transparenz) Anpassungs- und Innovationsfähigkeit Diese Handlungsmaßstäbe sind in ihrer Gesamtheit als Leitbilder in der Entfaltung des Verwaltungshandelns zu beachten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

10 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 10 Handlungsmaßstäbe in öffentlichen Verwaltungen Sachgerechtigkeit Rechtmäßigkeit Unparteilichkeit Rationalität Erfolgsmaßstäbe (Effektivität, Effizienz, Transparenz) Anpassungs- und Innovationsfähigkeit Diese Handlungsmaßstäbe sind in ihrer Gesamtheit als Leitbilder in der Entfaltung des Verwaltungshandelns zu beachten Wie schätzen Sie die Anwendbarkeit der Managementinstrumente ein, die in der Privatwirtschaft eingesetzt werden? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

11 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 11 Den klassischen Funktionen der bürokratischen Organisation stehen Dysfunktionen gegenüber: MerkmaleFunktion für den Staat Funktion für den Bürger Dysfunktion für den Staat Dysfunktion für den Bürger Arbeits- teilung Spezialisierung, Kompetenz- garantie Zuständigkeits- garantie Selektive Perzeption, negative Koordination Zuständigkeitslabyrinth Regel- bindung Steuerungs- entlastung BerechenbarkeitKontrollüber- lastung Verrechtlichung, Verfahrenskomplexität, Unpersönlichkeit HierarchieSteuerung und Kontrolle Verantwortlich- keit Motivationsver- lust, Konflikt- verdichtung Einschränkung dezentraler Flexibilität Professio- nalität Fachkompetenz Betriebsblindheit„Expertokratie“, Technokratie Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

12 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 12  Stereotypes Bild der öffentlichen Verwaltung: Gegen Veränderungen weitgehend resistentes System Quelle: Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

13 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 13  Stereotypes Bild der öffentlichen Verwaltung: Gegen Veränderungen weitgehend resistentes System Quelle: Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

14 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 14 Heutiges Verständnis von Bürokratie „Bürokratie … ist ein geeignetes Organisationsmittel für Verwaltungsaufgaben, die sich erfolgreich in die schematischen Abläufe eines durch Vorschriften und Regeln geprägten Apparates fügen.“ (PRÄTORIUS 1986: 29) Entscheidend sind die Aufgaben: Routineaufgaben  Konditionalprogramme  bürokratische Organisation innovative Aufgaben  Zweckprogramme  unbürokratische Organisation Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

15 1.Public Management – Führung und Steuerung von und in öffentlichen Organisationen 1.2. Öffentliche Aufgaben und politisch-administratives System (PAS) Literaturhinweise: WERNER JANN: Verwaltung im politischen Prozess, in: Verwaltungsrundschau, 1984, Heft 2, S RENATE MAYNTZ: Soziologie der öffentlichen Verwaltung (Abschnitt „Die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“), 4. Auflage, Heidelberg 1997, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

16 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 16 „Der Haushalt ist der Nerv des Staates, daher muss er den profanen Augen der Untertanen entzogen werden.“ (KARDINAL RICHELIEU, 1585 – 1642 Minister von Ludwig XIII) „Der Haushaltsplan enthält das finanzwirksame politische Programm, auf dessen Grundlage die Exekutive handeln darf. Man spricht deshalb vom „Regierungsprogramm in Zahlen.“ (HELLER, 2010, S. 221) „Im modernen Verwaltungsmanagement ist der Haushalt das zentrale Instrument. Von keinem anderen Instrument gehen solch starke Auswirkungen auf die Entscheidungen und das Verhalten sowohl der Politiker als auch der Führungskräfte und Beschäftigten in der Verwaltung aus.“ (BALS, 2008) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

17 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

18 Öffentliche Aufgaben und PAS Quelle: BMF Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Entwicklung der Schulden des Bundes*

19 Öffentliche Aufgaben und PAS Quelle: BMF Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

20 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 20 Bundeshaushalt 2015 (Sollwerte in Tausend Euro) Gesamtausgaben davon (prozentuale Anteile ausgewählter Einzelposten) BM für Arbeit und Soziales41,66% BM für Verteidigung10,93% Bundesschuld 8,07% BM für Verkehr und digitale Infrastruktur 7,72% Allgemeine Finanzverwaltung 5,56% BM für Bildung und Forschung 5,06% BM für Gesundheit 4,00% BM für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2,82% BM für Wirtschaft und Energie 2,45% BM für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2,17% BM des Innern 2,08% BM für Finanzen 1,85% BM für Ernährung und Landwirtschaft 1,77% Quelle:http://www.bundeshaushalt-info.de/startseite/#/2015/soll/ausgaben/einzelplan.html, Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

21 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 21 Bundeshaushalt 2015 (Sollwerte in Tausend Euro) Gesamteinnahmen davon (prozentuale Anteile ausgewählter Einzelposten) Allgemeine Finanzverwaltung 95,81% BM für Verkehr und digitale Infrastruktur 1,93% BM für Arbeit und Soziales 0,63% Bundesschuld 0,37% BM für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 0,19% BM für Wirtschaft und Energie 0,15% BM des Innern 0,15% BM für Finanzen 0,11% BM für Verteidigung 0,10% BM für Gesundheit 0,04% BM für Ernährung und Landwirtschaft 0,03% BM für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 0,02% Quelle:http://www.bundeshaushalt-info.de/startseite/#/2015/soll/einnahmen/einzelplan.html Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

22 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 22 Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung  Im demokratischen Staat weist das Parlament (und der Verfassungsgeber) der Verwaltung bestimmte Aufgaben zu.  Das Parlament regelt die wahrzunehmenden Aufgaben jedoch nicht vollumfänglich, sondern lässt Regierung und Verwaltung erhebliche Freiräume im Hinblick auf die Konkretisierung dieser Aufgaben und die Bestimmung weiterer Verwaltungsaufgaben.  Bsp.: In vielen Gesetzen wird den zuständigen Ministerien aufgetragen, "das Nähere" durch Rechtsverordnung zu regeln (vgl. etwa Art. 80 GG). Gemeinden wird das Recht gewährleistet, ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln (vgl. Art. 28 II GG). Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

23 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 23 Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsaufgaben sind 1.) Öffentliche Aufgaben:  Aufgaben müssen als staatliches Handeln in öffentlichen Angelegenheiten legitimiert sein  Aber: Nicht alle öffentlichen Aufgaben müssen zwangsläufig von der Verwaltung übernommen werden 2.) Staatsaufgaben:  Verwaltung hat die allgemeine Aufgabe, öffentliche Zwecke und Ziele, die der Staat erfüllen muss oder es jedenfalls darf, bestmöglich zu verwirklichen  Daraus leiten sich dann erst konkrete Aufgaben ab: Verwaltungsaufgaben Quelle: BAER (2012) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

24 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 24 Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsaufgaben (im weitesten Sinne) sind in Anlehnung an die klassischen Staatsaufgaben:  Gewährleistung äußerer Sicherheit (Unterhaltung einer Armee, Pflege auswärtiger Beziehungen)  Gewährleistung innerer Sicherheit und Ordnung (Staatsschutz, Rechtsgüterschutz/Gefahrenabwehr etc.)  Staatsfinanzierung (Abgabenerhebung, Haushaltswirtschaft etc.) Ergänzend treten zahlreiche weitere Aufgabenfelder hinzu:  Sozialstaatliche Aufgaben (Sozialversicherung, Sozialhilfe, Daseinsvorsorge etc.)  Wirtschaftslenkung, -förderung und –aufsicht  Umweltschutz und Planung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

25 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 25 Politisch-administratives System (PAS; syn.: Regierungs- und Verwaltungssystem): Begriffliche Zusammenfassung der Führungs-, Entscheidungs- und Verantwortungsfunktionen der gewählten politischen Handlungsträger (der Regierung i. e. S.) und der Umsetzungs- und Durchführungsfunktionen der Verwaltung, Behörden etc. PAS Öffentliche Verwaltung Regierung Judikative Parteien Gesetzgebung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

26 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 26  Politikbegriff: Politik ist die Verfolgung von Interessen im Hinblick auf die Gestaltung des Gemeinwesens.  Politikdimensionen: Inhalt (policy): Ziele und Programme der politischen Akteure Prozesse (politics): Politikdurchsetzung Institutionen (polity): Handlungsrahmen (Institutionen, Strukturen, Formen, Recht), innerhalb derer sich die Politikdurchsetzung bewegt. Dabei rückt jede Dimension eine bestimmte Sicht auf das Politische in den Vordergrund, aber: nur alle drei Dimensionen gemeinsam ergeben ein Gesamtbild von Politik.  Politikfelder: Einzelne in sich abgeschlossene Politikbereiche. Typisierungsmöglichkeiten: Gegenstand, Adressaten, Politikebene, betroffene Institutionen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

27 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 27 Einfaches Modell des politisch-administrativen Prozesses P A S Conversion Entscheidung Aktivität Outputs Anforderung Unterstützung Quelle: JANN, 1984, S. 37 Inputs Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

28 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS (Quelle: JANN, 1984, S. 38) Phasen des Policy Making Politisch-administrative Einflussfaktoren und Restriktionen, die Politics und Polity Dimensionen der Politik, oder auch z.B. Charakteristika des Personals, der Organisation, der Verfahrensweisen Externe Einflussfaktoren und Restriktionen, z.B. Charakteristika des Problems, des Adressaten, des Systems, der Kultur usw. Wirkung Politik-Wirkung Politik-Erzeugung Auswirkung Reaktion d. Systems Wir- kung Reaktion d. Adressaten Inter- vention Politik- Durchführ -ung Politik- Formulier -ung Pro- gramme Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

29 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 29 Konkretisierung der Phasen des Policy Making PolitikformulierungProgramme, z.B. Gesetze, Verordnungen,Regierungserklärungen, Pläne PolitikdurchführungIntervention, z.B. Bereitstellung von Ressourcen, Verteilung von Mitteln, Anwendung von Normen, Einzelfallentscheidungen Reaktion der AdressatenWirkung, z.B. Verhaltensänderung, Widerstand, Anpassungsstrategien Reaktion des SystemsAuswirkungen, z.B. Lösung des Problems, Nebenwirkungen, nicht intendierte Ergebnisse (Quelle: JANN, 1984, S. 41) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

30 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 30 Unmittelbare und mittelbare Verwaltung Gebietskörperschaften Mitgliedschaft: alle Einwohner Personen- körperschaften Mitgliedschaft von persönlichen Voraussetzungen abhängig Beispiele: Rechtsanwalts- kammer, AOK Einrichtungen mit Benutzern Beispiele: öffentliche Badeanstalt, Bundesanstalt für Arbeit, NDR Vermögens- masse mit Nutznießern Beispiele: Stiftung Preußischer Kulturbesitz Anstalten StiftungenKörperschaften Unmittelbare VerwaltungMittelbare Verwaltung Staaten: Bund, Länder Kommunen: Gemeinden, Gemeinde- verbände Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

31 Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen BundLänderKommunenGesamt Privatrechtliche Form Aktiengesellschaft (AG) Gesellschaft mit beschr. Haftung (GmbH) KG, GmbH und Co. KG Sonstige Rechtsformen (z.B. eingetragener Verein, Genossenschaft) Öffentlich-rechtliche Form Rechtlich unselbstständig: Eigenbetrieb Rechtlich selbstständig: Zweckverband Rechtlich selbst.: Sonst. Körperschaften des öR Rechtlich selbst.: Anstalt des öR Rechtlich selbst.: Stiftung des öR Insgesamt Öffentliche Aufgaben und PAS 31 Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen nach ausgewählten Rechtsformen und Teilsektoren des Staates 2011 Quelle: STATISTISCHES BUNDESAMT, Wirtschaft und Statistik, Mai 2014 Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

32 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 32 Ausgliederung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung aus der unmittelbaren und mittelbaren Verwaltung Kommunale Ebene:  ca. 50% des Personals ist in ausgegliederten Organisationen beschäftigt (öffentliche Beteiligungen)  ca. 55% des Investitionsvolumens der kommunalen Haushalte fließen in die ausgegliederten Organisationen  die in den ausgegliederten Organisationen allokierten Schulden übersteigen oftmals die Schulden der Kernverwaltung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

33 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 33 Quelle: https://c2.staticflickr.com/4/3413/ _b72b0c29cf.jpg, Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

34 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 34 Ausgliederung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung aus der unmittelbaren und mittelbaren Verwaltung Die öffentliche Verwaltung kooperiert vermehrt und in höchst vielfältigen Formen mit Privatrechtspersonen, z.B.:  Verwaltungshelfer,  Beliehene,  Mit öffentlichen Aufgaben Betraute,  Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag,  Beteiligungen der öffentlichen Hand an privatwirtschaftlichen Unternehmen,  Beteiligungen Privater an öffentlichen Unternehmen,  Gründung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen,  Kooperationsverträge zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen etwa in Gestalt von Bau-, Liefer- oder Konzessionsverträgen,  Betriebsführungsmodelle und Betreibermodelle sowie  Finanzierungsmodelle in vielfältigen Formen. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

35 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 35 Public-Private-Partnerships (PPP) 1.Definitionsansätze: Koch/ Metzinger /Napp 2009 „Langfristige, zeitlich begrenzte, vertragliche Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die notwendigen Ressourcen (Know-how, Kapital und Personal) in ein gemeinsames Projekt eingebracht werden und die Risiken entsprechend den besonderen Fertigkeiten und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Partner verteilt werden.“ Mühlenkamp 2010 „Mindestens zwei miteinander verbundene Lebenszyklusphasen bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe müssen durch einen Privaten übernommen werden, d.h. der Private trägt die Gesamtverantwortung für mindestens zwei Lebenszyklusphasen.“ Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

36 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 36 Public-Private-Partnerships (PPP) 2. Anzahl PPP in Deutschland:  Über 600 PPP-Projekte, 80% davon auf kommunaler Ebene  Dominierende Aufgabenfeld: Öffentlicher Hochbau 3. Beispiel: Neues Archivcenter der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV)  Verwaltung von insgesamt 8,3 Millionen Akten durch Mitarbeiter des Wirtschaftsunternehmens Iron Mountain (www.ironmountain.de). 4. Aufgabe Recherchieren Sie gemeinsam mit Ihrem Sitznachbarn ein PPP-Projekt und erläutern Sie kurz, wie sie das Vorhaben als PPP identifiziert haben. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

37 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 37 Analyseebenen bei der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Sektor  Mikro Einzelne Organisationseinheiten (wie Abteilungen und Referate) bzw. ihre Mitglieder  Meso Einzelne Institutionen wie Ministerien, Stadtverwaltungen, öffentliche Unternehmen/Beteiligungen, Anstalten, Stiftungen  Makro Das Politisch-Administrative-System Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

38 1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS 38 Analytische Sichtweisen bei wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Sektor  Legitimation Schaffung von Akzeptanz bei Bürgern, Politik und Gesellschaft  Legalität Übereinstimmung mit gegebenen Rechtsvorschriften  Effektivität Erzielung der angestrebten Wirkungen bei den Adressaten bzw. beim gesellschaftlichen Umfeld  Effizienz Angemessenes Verhältnis zwischen Verwaltungsleistung und Input Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

39 2. Funktionsmodell von Staat und Verwaltung 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder Literaturhinweise: WERNER JANN, KAI WEGRICH: Governance und Verwaltungspolitik,S , in: ARTHUR BENZ (HRSG.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

40 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 40 Verwaltungspolitische Leitbilder Definition Leitbild: Dominierende Annahmen, Argumente und Szenarien, mit denen aktuelle Reformen begründet oder abgelehnt werden (in Anlehnung an Jann, 2002) Verwaltungspolitische Leitbilder in Deutschland seit dem 2. Weltkrieg  Demokratischer Rechtsstaat (ab Beginn 50er Jahre)  Aktiver Staat / Wohlfahrtsstaat (ab Mitte 60er Jahre)  Schlanker Staat (ab Ende 70er Jahre)  Aktivierender Staat / Gewährleistungsstaat (ab Mitte 90er Jahre) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

41 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 41 Verwaltungspolitische Leitbilder Aufgabe: Lesen Sie den ausgeteilten Text und erarbeiten Sie die dort erläuterten Leitbilder hinsichtlich Inhalt und angestrebten Zielen. Stellen Sie Ihre Ergebnisse der Gruppe vor. Auszug aus: WERNER JANN, KAI WEGRICH: Governance und Verwaltungspolitik, S , in: ARTHUR BENZ (HRSG.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

42 Demokratischer Rechtsstaat Aktiver Staat / Wohlfahrtsstaat Schlanker Staat Gewährleistungs- staat / Aktivierender Staat Schlag- worte Rechtsstaat Demokratie Planung Innere Reformen Management Entbürokratisierung Governance Zivil- /Bürgergesellschaft Aufge- griffene Probleme Demokratieversagen Obrigkeitsstaat Marktversagen Reaktive Politik Staats-/Bürokratie- versagen Überregelung Gemeinschafts- versagen Fragmentierung Ziele Rechtsstaat Demokratie Höhere Problem- verarbeitungs- kapazität Effektivität Verwaltungsver- einfachung Entbürokratisierung Dienstleistung Inklusion Beteiligung Gemeinwohl- verantwortung Theorien Parlamentarismus Pluralismus Bürokratietheorie Makroökonomie Policy Science Korporatismus Mikroökonomie Public Choice New Public Management Neo-Institutionalismus Kommunitarismus Sozialkapital 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 42 Verwaltungspolitische Leitbilder Quelle: in Anlehnung an Jann/Wegrich (2004: 196) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

43 Demokratischer Rechtsstaat Aktiver Staat / Wohlfahrtsstaat Schlanker Staat Gewährleistungs- staat / Aktivierender Staat Lösungen Verwaltungsrecht Politische Beamte Globalsteuerung Regierungs- und Verwaltungsreform Programmbudgets Rechtsvereinfachung Aufgabenkritik Output-Steuerung Outsourcing Privatisierung Verantwortungsteilung Regulierung Partizipation Politik und Verwal- tung Legislative Pro- grammsteuerung Exekutive Führerschaft Funktionale Verschränkung PAS Trennung von Was“ und „Wie“ Kontraktsteuerung Gekoppelte Systeme Verantwortungsteilung Staatliche Steuerung Hierarchie Regeln Recht Infrastruktur Information Verhandlung Wettbewerb Anreize Geld Kombination von Markt, Hierarchie und Gemeinschaft Vertrauen Regulierung 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 43 Verwaltungspolitische Leitbilder Quelle: in Anlehnung an Jann/Wegrich (2004: 196) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

44 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 44 Politische Aufgabenplanung und Sparpolitik Politische Aufgabenplanung Strategische Sparpolitik Inkrementalistische Sparpolitik Zweckkritik Verwaltungsreform Entbürokratisierung Rechtsbereinigung Vollzugskritik Verwaltungs- rationalisierung Verwaltungsvereinfachung Aufgabenkritik Sparpolitik Sparpolitik nach Prioritäten „Rasenmäher- methode“ Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

45 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 45 Modell des Schlanken Staates: Drei Richtungen der Entstaatlichung 1.) Aufgabenwachstum vermeiden: Keine Übernahme neuer öffentlicher Aufgaben 2.) Aufgabenkritik: Kontinuierliche Überprüfung des öffentlichen Aufgabenbestandes, ggf. Aussonderung von Aufgaben 3.) Privatisierung: Auslagerung von bisher öffentlichen Aufgaben in den privaten Bereich Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

46 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 46 zu 2.) Aufgabenkritik in der Bundesrepublik Deutschland Exkurs Kommunale Gemeinschaftstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt):  Entwicklungszentrum für kommunales Management, getragen von Städten, Gemeinden, Kreisen  Finanzierung über Mitgliedsbeiträge, dadurch unabhängig von Staat und politischen Organisationen  Aufgabenfelder: Führung, Steuerung und Organisation der Kommunalverwaltung  Themenfelder (auszugsweise): Innovative Nachhaltige Zukunftsfähige Vernetzte Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Kommune

47 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 47 zu 2.) Aufgabenkritik in der Bundesrepublik Deutschland KGSt: Einmalige oder wiederkehrende Überprüfung der normierten Verwaltungszwecke (Zweckkritik) und/oder der festgelegten Vollzugsmaßnahmen (Vollzugskritik)  Kernmodell: „unverzichtbare Mindestbedingungen“ Zweckkritik:  Sollen bestimmte Aufgaben überhaupt noch wahrgenommen werden?  Doing the right things? Vollzugskritik:  Können notwendige Aufgaben wirtschaftlicher und wirksamer erfüllt werden?  Doing the things right? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

48 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 48 zu 3.) Privatisierung Definition:  Verringerung des Leistungsangebots öffentlicher Verwaltungen und Unternehmen + Übertragung öffentlicher Aufgaben oder öffentlichen Besitzes auf Private  Ziele: finanzpolitisch -> Verringerung Staatsanteil betriebswirtschaftlich -> Ökonomischeres Handeln  Kritik: Kontrolldefizit des Staates Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

49 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 49 zu 3.) Privatisierung Prämisse: klare Trennungslinie zwischen öffentlichen und privaten Aufgaben Privatisierungsarten  formelle Privatisierung oder Organisationsprivatisierung: Umwandlung der bislang öffentlich-rechtlichen in eine private Rechtsform einer weiter in staatlichem Eigentum bleibenden Organisation  funktionale Privatisierung: Zeitweise vertragliche Übertragung der Durchführung einer öffentlichen Leistung auf einen privaten Dienstleister; die Gewährleistungsverantwortung verbleibt beim öffentlichen Auftraggeber (Contracting-Out oder Auslagerung)  materielle Privatisierung: Endgültige und vollständige Übertragung einer Aufgabe einschließlich der damit verbundenen Gewährleistung an Private  Vermögens-Privatisierung: Veräußerung von Gegenständen im öffentlichen Eigentum ohne eindeutige öffentliche Zwecksetzung (Verkauf von „Tafelsilber“) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

50 50 zu 3.) Privatisierung: Fallbeispiele Privatisierung öffentlicher Aufgaben als Sparmodell in der Hamburger Verwaltung: April 2013  Projekt „Bezirksverwaltung 2020“: Diskutiert wird, welche Aufgaben der Verwaltung von privaten Unternehmen übernommen werden können  Darunter: Einsparungen im Haushalt via Schließung von Kundenzentren, 10 von 20 Standorten könnten geschlossen werden März 2014  Entscheidung 2014: „Schließung von Kundenzentren ist vom Tisch“  Begründung: Bürgernahe Bezirksverwaltung, erhöhte Effizienz der Kundenzentren durch Online-Terminmanagement 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

51 51 Privatisierung: Fallbeispiele Privatisierung von griechischen Flughäfen August 2014:  Fraport übernimmt 14 griechische Regionalflughafen, unter Anderem auch auf Kos, Kreta und Korfu  Betreiberlizenz bis 2055, Preis: 1,234 Mrd. Euro  Verkauf der Flughäfen war Bedingung für das dritte Kreditprogramm für Griechenland  Nach Regierungswechsel Anfang 2015: Kritik an Privatisierung, Forderungen nach Änderungen an den Verträgen geäußert -> Verkauf stand auf der Kippe  Fraport gewinnt 20 Mio. Passagiere durch Betreiberlizenz 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

52 52 Privatisierung: Fallbeispiele Privatisierung der Royal Mail  Verkauf von Aktien an private und institutionelle Investoren zur Sicherung und Ausbau des stabilen Postbetriebs  Staatsanteil: 30,0%  Seit 19 Jahren erfolglose Versuche einer Post-Privatisierung  Privatisierung gelungen  Ausgabepreis Aktien: 330 Pence, 1. Handelstag: 456 Pence  Stand : 466,97 Pence (6,38 Euro) 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

53 53 Privatisierung: Fallbeispiele  Prüfbehörde „National Audit Office“: Regierung hätte bei Verkauf mehr Wert für die Steuerzahler herausholen können  Durch „Verscherbelung“ der Post-Aktien hat Regierung ca. 1,25 Mrd. Euro Steuergelder verschenkt  Bei Auswahl der Aktionäre keine Vorsorge bzw. Nachhaltigkeit: Großteil bei Hedge Fonds Juni 2015  Regierung will auch seine letzten Anteile an der Royal Mail (30,0%) verkaufen  Ziel: Schuldenabbau  Verkauf kann bis zu 2 Mrd. Euro Einnahmen erzielen 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

54 54 Privatisierung: Fallbeispiele Aufgabe 1: Ordnen Sie die aktuellen Beispiele der jeweiligen Privatisierungsart (Folie 49) zu. Aufgabe 2: Sammeln Sie drei weitere Privatisierungsfälle. Bitte decken Sie mit ihren Beispielen drei unterschiedliche Privatisierungsarten ab Verwaltungspolitische Leitbilder Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

55 2. Funktionsmodell von Staat und Verwaltung 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates Literaturhinweise: CHRISTOPH REICHARD: Das Konzept des Gewährleistungsstaates, in GÖW (Hrsg.): Neue Institutionenökonomik, Public Private Partnership, Gewährleistungsstaat. Berlin 2004, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

56 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 56 Vom Leistungsstaat zum Gewährleistungsstaat Staat wandelt sich vom Leistungsstaat zum Gewährleistungsstaat, indem er  die Rolle des Garanten übernimmt,  demokratische Bereitstellungsentscheidungen moderiert,  eine private Finanzierung und/oder Aufgabenwahrnehmung anregt und absichert und  nur im hoheitlichen Kernbereich den unmittelbaren Aufgabenvollzug übernimmt. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

57 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 57 Verantwortungsstufen im Modell des Gewährleistungsstaates Gewährleistungsverantwortung: Dauerhafte Sicherstellung der Leistungserbringung für Bürgerinnen und Bürger zu politisch gewollten Standards und Kosten Vollzugsverantwortung: Verantwortung für die „Produktion“ der gewährleisteten Aufgaben Finanzierungsverantwortung: Bereitstellung der für die Wahrnehmung der Aufgaben erforderlichen Finanzmittel Auffangverantwortung: Garantie, dass Aufgaben auch im Konkursfall des Leistungsanbieters angeboten werden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

58 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 58 Aufgabentypen Staatliche KernaufgabenStaatliche Gewährleistungsaufgaben Private Kernaufgaben Klassische Aufgaben des Staates (z.B. innere Sicherheit, äußere Sicherheit und Ressourcensicherung) Hohe strategische Relevanz für das Überleben eines Gemeinwesens  Sollen in Verantwortung des Staates verbleiben und werden deshalb von diesem selbst erfüllt, um das Risiko einer Nicht- oder Schlechterfüllung durch nichtstaatliche Akteure zu vermeiden Gewährleistete Verantwortung des Staates für bestimmte öffentliche Aufgaben (d.h. Leistungen im öffentlichen Interesse) Bedeutet nicht zwangsläufig Produktion oder Finanzierung dieser Aufgaben durch den Staat  Produktion/Finanzierung kann auch durch private oder andere nichtstaatliche Akteure erfolgen Staat entlastet sich völlig und überträgt Verantwortung auf private Akteure Kompletter Transfer öffentlicher Aufgaben in den privaten Bereich (materielle Privatisierung)  Ehemals öffentliche Aufgaben werden nun als private Dienstleistungen und Produkte behandelt Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

59 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 59 Verantwortungsteilung und Aufgabentypen Gewähr- leistungs- verantwortung Vollzugs- verantwortung Finanzierungs- verantwortung Auffang- verantwortung Staatliche Kernaufgaben Verantwortung beim Staat Staatliche Gewähr- leistungs- aufgaben Verantwortung beim Staat Verantwortung beim Staat oder Privaten Verantwortung beim Staat Private Kernaufgaben Verantwortung bei Privaten Verantwortung beim Staat im Falle subsidiärer Verantwortung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

60 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 60 Verantwortungsteilung und Aufgabentypen Gewähr- leistungs- verantwortung Vollzugs- verantwortung Finanzierungs- verantwortung Auffang- verantwortung Staatliche Kernaufgaben Verantwortung beim Staat Staatliche Gewähr- leistungs- aufgaben Verantwortung beim Staat Verantwortung beim Staat oder Privaten Verantwortung beim Staat Private Kernaufgaben Verantwortung bei Privaten Verantwortung beim Staat im Falle subsidiärer Verantwortung Beraten Sie sich mit Ihrem Sitznachbarn und geben Sie jeweils drei Beispiele für staatliche Kernaufgaben, staatliche Gewährleistungsaufgaben und private Kernaufgaben Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

61 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 61 Leistungsprogramm des Staates  Bestimmungsfaktoren des Leistungsprogramms –Leistungsbreite: „Produktprogramm“ –Leistungstiefe: Umfang der vom Staat wahrgenommenen vor- und nachgelagerten Aktivitäten im Leistungserstellungsprozess  Leistungstiefe zwischen „Make“ or „Buy“ ist vielfältig:  eigene Fertigung  Ausgliederung einzelner Leistungen  Beteiligung am Leistungslieferanten  Joint Venture  Konzessionierung, Franchising  Rahmenvertrag/Einzelvertrag mit/an Leistungslieferanten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

62 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 62 Kriterien für die Entscheidung über die „optimale“ Leistungstiefe  Strategische Relevanz für die Verwaltung  Spezifität vorhandener Ressourcen  Wirtschaftlichkeit der Eigen- oder Fremderstellung  Produktionskosten  Transaktionskosten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

63 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 63 Aufgabe Öffentliche Aufgabe Nicht-Öffentliche Aufgabe Staatliche Kern- aufgabe Staatliche GewährleistungsaufgabeStaatliche Ergänzungsaufgabe Private Kern- aufgabe Strategische Relevanz Spezifität Wirtschaftlichkeit Zentralisierungsgrad Staatliche Gewährleistungs-, Finanz- und Vollzugsverantwortung Staatliche Gewährleistungsverantwortung mit oder ohne Finanzverantwortung, ohne Vollzugsverantwortung Dezentralisierungsgrad Tendenz zur Eigenerstellung Tendenz zur Fremderstellung  Handelt es sich um öffentliche Aufgaben?  Liegt ein öffentliches Interesse vor?  Ist eine Überordnung des Staats gegenüber Privaten notwendig? hoch tief Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

64 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 64 Übung: Leistungsprogramm des Staates 1.) Welche Aufgaben/Dienstleistungen können bei einer „Make or Buy?“-Entscheidung vom Staat an Wirtschaftsunternehmen abgegeben werden? Beziehen Sie in Ihre Überlegungen auch die Möglichkeit der Abgabe einzelner Aktivitäten des Leistungserstellungsprozesses ein. 2.) Wie wird die Verringerung der Leistungstiefe betriebswirtschaftlich motiviert und begründet? 3.) Welche Kosten fallen in bedeutender Höhe beim Übergang der auszulagernden Aufgaben und Dienstleistungen auf externe Dienstleister an und können folglich einen maßgeblichen Einfluss auf die Outsourcing-Entscheidung haben?  Zeit: 15 Minuten (Partnerarbeit) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

65 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 65 Theoretische Hintergründe  Konkrete organisatorische Umsetzung des Modells des Gewährleistungsstaates: Auftraggeber-/Auftragnehmermodell (engl. Bezeichnung: Contractor-Provider-Split)  Theoretische Grundlage: Neue Institutionenökonomie Vertragspartnern werden folgende Verhaltensannahmen unterstellt: -Begrenzte Rationalität: Aufgrund von begrenzter Wahrnehmung und Information wird ökonomischen Akteuren ein nicht vollständig rationales Handeln zugrundegelegt -Opportunismus: Die ökonomischen Akteure verhalten sich ihren Interessen folgend und versuchen, auch durch List und Tücke, ihren Nutzen zu maximieren -Risikoneutralität: Vereinfachende Annahme Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

66 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates Quelle: in Anlehnung an Fischer, Marc et al.: Marketing und neuere ökonomische Theorie: Ansätze zu einer Systematisierung, in: Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis, 45. Jg., H. 4, 1993, S Fokus der wirtschaftswissenschaftlichen Analyse: Auswirkung von Institutionen auf das menschliche Verhalten Theoriezweige:  Property-Rights-Theorie (Theorie der Verfügungsrechte)  Prinzipal-Agenten-Theorie  Transaktionskostentheorie Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

67 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 67 Theoriezweig 1: Property Rights Theorie Fokus der Betrachtung:  Verhaltensbeziehungen zwischen Akteuren, die aus dem Vorhandensein von Ressourcen (Gütern) und deren Nutzung resultieren  Verteilungsregelungen für die Handlungs-/Verfügungsrechte Einzelrechte:  Recht, ein Gut zu nutzen (usus)  Recht, dieses Gut hinsichtlich Form und Substanz zu verändern (abusus)  Recht, sich entstandene Gewinne anzueignen bzw. die Pflicht, entstandene Verluste zu tragen (usus fructus)  Recht, das Gut zu veräußern und den Erlös einzunehmen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

68 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 68 Theoriezweig 1: Property Rights Theorie Konzentrierte Property-Rights- Struktur z.B. Einzelunternehmen Verdünnte Property-Rights- Struktur z.B. Aktiengesellschaft Verdünnte Property-Rights- Struktur z.B. Stiftung Stark verdünnte Property-Rights- Struktur z.B. Großverein hoch Grad der Vollständigkeit der Property- Rights- Zuordnung niedrig niedrig Anzahl der Property-Rights-Träger hoch Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

69 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 69 Theoriezweig 2: Prinzipal-Agenten-Theorie Fokus der Betrachtung:  (unvollständige) Verträge  Umgang mit den Informationsasymmetrien aus Sicht des jeweiligen Prinzipals zum einen vor und nach Vertragsabschluss zum anderen bzgl. Qualität, Handlungen und Intention des Agenten Bezug zum Public Management:  Kontraktmanagement  Umgang mit Zielvereinbarungen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

70 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 70 Theoriezweig 2: Prinzipal-Agenten-Theorie Informationsasymmetrie als Steuerungsrisiko Ex ante (vor Vertragsschluss): hidden characteristics  Qualitätseigenschaften des Auftragnehmers sind unbekannt. hidden intention –Zielsetzung des Auftragnehmers ist unbekannt. Ex post (nach Vertragsschluss): hidden action –Konkrete Leistungen des Auftragsnehmers sind unbekannt oder nicht zu beobachten. hidden information –Richtigkeit der Leistungserbringung kann nicht beurteilt werden. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

71 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 71 Prof. Dr. C. Schaefer, HT Abruf: Theoriezweig 2: Prinzipal-Agenten-Theorie

72 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 72 Theoriezweig 3: Transaktionskostentheorie Fokus der Betrachtung: Der Vertrag als Organisationsform steht im Mittelpunkt des Forschungsinteresses. Erkenntnisinteresse: Warum werden bestimmte Transaktionen in bestimmten institutionellen Arrangements, also Organisationsformen des Tausches, mehr oder weniger effizient abgewickelt und organisiert? Grundannahme: Jegliches Handeln in einer Marktwirtschaft ist mit Kosten verbunden. In einem modellhaft angenommenen vollkommenen Markt gibt es definitionsgemäß keine Transaktionskosten. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

73 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 73 Theoriezweig 3: Transaktionskostentheorie Transaktionskostenarten Ex ante (vor Vertragsschluss):  Anbahnung, z.B. Reise-, Kommunikations-, Beratungskosten  Vereinbarung, z.B. Verhandlungskosten, Rechtsberatung Ex post (nach Vertragsschluss):  Abwicklung, z.B. Steuerung des Tauschprozesses, Managementkosten für Führung und Koordination  Kontrolle, z.B. Qualitäts- und Terminüberwachung  Anpassung, z.B. Zusatzkosten auf Grund von Änderungen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

74 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 74 Anforderung an die Steuerung im Gewährleistungsmodell  Formulierung von klaren Zielvorstellungen und Planungen  Umsetzung in konkrete Aufträge und Ausschreibungen  Auswahl des besten bzw. kostengünstigsten Anbieters und Vertragsabschluss mit diesem  Strategische Vorgaben an den Leistungserbringer bzw. Auftragnehmer  Schaffung hinreichender Freiräume für die Auftragnehmer für unternehmerischen Erfolg  Kontrolle und Überwachung der Leistungserbringung  Auffangverantwortung im Fall eingestellter Leistungserbringung durch den Anbieter Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

75 3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.1. New Public Management als Reformparadigma Literaturhinweise: CHRISTOPH REICHARD, MANFRED RÖBER: Konzept und Kritik des New Public Management, in: ECKHARD SCHRÖTER (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Opladen 2001, S PETER AUCOIN: Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums. In: Governance, 1990, pp MANFRED RÖBER: Competition – how far can you go? In: Public Management. An International Journal of Research and Theory, 2000, S KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER: New Public Management, 5. Aufl., Bern 2011, S

76 3.1. New Public Management als Reformparadigma 76 Wiederholung: Was wird an der bürokratisch-zentralistischen Steuerung kritisiert? ? ? ? ?? ?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

77 3.1. New Public Management als Reformparadigma 77 Kritik an der bürokratisch-zentralistischen Steuerung  Steuerung über Inputs (Regeln und Ressourcen)  Übersteuerung: Ständige Eingriffe ins Tagesgeschäft  Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung  Zu stark ausgeprägte Arbeitsteilung und Spezialisierung  Orientierung an den internen Erfordernissen des Verwaltungsablaufs  Orientierung an arbeitsplatzbezogener Ordnungsmäßigkeit  „Künstliche“ Monopole => keine Wettbewerbselemente  Präferenz für Eigenerstellung  Kameralistische Haushaltsführung  Juristische Personalverwaltung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

78 3.1. New Public Management als Reformparadigma 78 Gründe für eine ökonomisch orientierte Verwaltungsreform  Finanzielle Probleme, Entlastung öffentlicher Finanzen  Umfang und Wandel öffentlicher Aufgaben  Demographische Veränderungen  Veränderte Anforderungen der Bürger an die Qualität öffentlicher Leistungen  Veraltete Aufbau- und Ablauforganisation  Veränderte Anforderungen der Mitarbeiter an Inhalt und Form der Arbeitsstelle  Zunehmender Vertrauensverlust der Bürger in Regierung und Verwaltung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

79 3.1. New Public Management als Reformparadigma 79 Lösungsansatz: New Public Management Übertragung bekannter Managementkonzepte der Privatwirtschaft auf den öffentlichen Sektor Strategische Ziele:  Stärkung der Marktorientierung in öffentlichen Verwaltungen  Trennung von Politik und Verwaltung  Hohe Kundenorientierung (Bürger wird als Kunde verstanden)  Ziel- und ergebnisorientierte Steuerung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

80 3.1. New Public Management als Reformparadigma 80 Theoretische Wurzeln des New Public Management Public Choice und Neue Institutionenökonomie:  Zurückdrängung des Staates zugunsten des privaten Sektors (in Verbindung mit antibürokratischen/marktorientierten Reformen für den verbleibenden Staat und mehr „Wahlmöglichkeiten“ für die Bürger)  Zergliederung monolithischer bürokratischer Staatsorganisationen in kleinere dezentrale Einheiten  Stärkung politischer Steuerung und Marktdruck Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

81 3.1. New Public Management als Reformparadigma 81 Theoretische Wurzeln des New Public Management Managementlehre:  Einführung aus dem Privatsektor bekannter Ansätze und Modelle im öffentlichen Sektor zur Motivations-, Effektivitäts- und Effizienzsteigerung  Weitere Stärkung der Freiräume von Bürokratie („freedom to manage“) durch Abbau von Handlungsrestriktionen oder Verstärkung von Anreizen  Zentrale Themenbereiche:  Analyse: z.B. zu (potentiellen) Anspruchsgruppen  Planung: Ziele, Strategien, Maßnahmen, Budgetierung  Durchführung: z.B. kundenorientiertes Arbeiten  Kontrolle: z.B. Ziele erreicht? = Anwendung von Managementprinzipien auf spezifische Probleme Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

82 3.1. New Public Management als Reformparadigma 82 New Public Management und Traditionelle Bürokratiemodelle im direkten Vergleich Quelle: In Anlehnung an SCHAUER 2008 Traditionelle BürokratiemodelleNew Public Management  Arbeitsteilung  Teamwork  Amtshierarchie  Flache Organisationsstrukturen  Sachbearbeiterprinzip  Projektmanagement  Fachqualifikation  Fachgeneralist  Aktenmäßigkeit  E-Government, E-Mobilität  Regelsteuerung  Zielvorgaben als Führungsinstrument  Unpersönlichkeit  Normative Führung  Versorgungsprinzip  Leistungslohn Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

83 3.1. New Public Management als Reformparadigma 83 Ebenen der Modernisierung  Neues Rollenverständnis von Staat und Verwaltung  Externe Strukturreform  Binnenmodernisierung Binnenperspektive des NPM Trennung von Politik und Verwaltung Ergebnisorientierte Outputsteuerung Konzernähnliche Strukturen Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung Kontraktmanagement Außenperspektive des NPM Neuzuschnitt des Aufgabenbestandes bzw. des Leistungsprogramms Bestimmung der Leistungstiefe Wettbewerb und Marktmechanismen Bürger als Kunden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

84 3.1. New Public Management als Reformparadigma 84 Grundelemente des Neuen Steuerungsmodells der KGSt Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Quelle: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement. Verwaltungsreform. URL:

85 3.1. New Public Management als Reformparadigma 85 KGSt: Kommunales Steuerungsmodell  Alle Kommunen mit dem Ziel, sich im Wettbewerb um Arbeitsplätze und Einwohner erfolgreich zu positionieren  Zur Zielerreichung: Wandlung des Selbstbilds Neues Steuerungsmodell Quelle: https://www.kgst.de/themenfelder/organisationsmanagement/organisatorische-grundlagen/kommunales- steuerungsmodell.dot, Abruf:

86 3.1. New Public Management als Reformparadigma 86 Aufgabe Welche zentralen Prämissen des NPM-Paradigma finden Sie im neuen Steuerungsmodell der KGSt wieder? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

87 3.1. New Public Management als Reformparadigma 87 Einführung Wettbewerb im öffentlichen Sektor: Mit Einführung von Wettbewerbselementen verfolgte Intentionen:  Verbindung der Kostensenkungsstrategie mit Steigerung von Effektivität und Effizienz  Erhöhung der Wahlmöglichkeiten Voraussetzungen für einen derart funktionierenden Wettbewerb:  Vergleichbarkeit von Kosten, Leistungsumfang und Qualität  Ergebnisorientierte Steuerung und dezentrale Ressourcenverantwortung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

88 3.1. New Public Management als Reformparadigma 88 Wettbewerbsformen 1.) Externer Marktwettbewerb Wettbewerb zwischen privaten und/oder öffentlichen Institutionen  Ausschreibung  Contracting in / out 2.) Interner Marktwettbewerb /Quasi-Markt  Leistungsvereinbarung  Aufhebung von Pflichtbezügen  Wettbewerb in oder zwischen Gemeinwesen 3.) Nicht-marktlicher Wettbewerb  Interne Leistungsverrechnung  Leistungsvergleich  Preiswettbewerb 4.) Benchmarking Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

89 3.1. New Public Management als Reformparadigma 89 Exkurs: Hamburger Transparenzgesetz  In Kraft getreten am 6. Oktober 2012  Ersatz für das bis dahin geltende Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz  Bedeutsamen Paradigmenwechsel für die Verwaltung: HmbTG regelt nicht nur, dass Anträge auf Informationen gestellt werden können, vielmehr verpflichtet es die Verwaltung, eine Vielzahl von Dokumenten und Daten kostenfrei online zur Verfügung zu stellen.  Hintergrund: Gesetzesentwurf der Volksinitiative „Transparenz schafft Vertrauen“ aus Oktober 2011; Kernforderung: Umfassende Veröffentlichungspflicht bisher verwaltungsinterner Informationen (vom Amtsgeheimnis zu größtmöglicher Offenheit)  06. Oktober 2014: Zweite Stufe des HmbTG ist in Kraft getreten: Veröffentlichung aller wichtigen Dokumente der Stadt, wie Verträge der Daseinsvorsorge über EUR, Gutachten, Subventions- und Zuwendungsvergaben etc. in einem über das Internet zugänglichen Informationsregister Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

90 3.1. New Public Management als Reformparadigma 90 Exkurs: Hamburger Transparenzgesetz Hamburger Transparenzregister:  Bundesweit einmaliges Projekt, praktische Umsetzung des HmbTG  Im neuen Transparenzregister (www.transparenz.hamburg.de) lassen sich alle staatlichen Gutachten, Vermessungs- oder Luftmessdaten, Senatsentscheidungen, Subventionsempfänger und fast alle Verträge von der Hansestadt Hamburg mit Unternehmen einsehen.www.transparenz.hamburg.de  33 Millionen DIN A4-Seiten stehen den Bürgern im Portal kostenlos zur Verfügung  Nutzungsstatistik August 2015: Seitenansichten, häufigste Suchbegriffe: Röttiger Kaserne, Olympia, Dieter Lenzen, Geodaten, Schuldnerberatung, Olympische Spiele Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

91 3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement Literaturhinweise: KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER: New Public Management, 5. Aufl., Bern, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

92 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 92 Einführung: Begriffliche Erläuterungen Dezentralisierung:  Verteilung von Leistungsangeboten in der Fläche  Zerlegung von Aufgaben  Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf niedrigere Ebenen Zentralisierung:  Konzentration von Leistungsangeboten in der Fläche  Zusammenlegung von Aufgaben  Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf höhere Ebenen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

93 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 93 Neuausrichtung der Verwaltung  Verstärkte Dezentralisierung  Größere Autonomie für dezentrale Einheiten  „Unternehmung in der Unternehmung“  Flache Hierarchien  Aufteilung in strategische und operative Funktionen von Politik und Verwaltung  Final programmierte Entscheidungen der Politik Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

94 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 94 Merkmale einer Holding-Struktur im öffentlichen Sektor  Strukturierung der Organisationseinheiten nach Produktgruppen  Organisationseinheiten mit Ergebnisverantwortung  Klassische Querschnittsfunktionen als Stabsstellen bzw. Serviceeinheiten  Steuerung über Leistungsvereinbarungen und Globalbudgets  Kontroll- und Informationssystem auf Basis von Leistungs- und Wirkungsindikatoren  Flächendeckende Qualitätskontrolle Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

95 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 95 Organisatorische Charakteristika des Neuen Steuerungsmodells  Kennzeichnung der Kommunalverwaltung  Leistungs- und Verantwortungszentren, d.h. dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich  Zentrale Steuerungs- und Controllingeinheiten  Serviceeinheiten  Abflachung von Hierarchien, Vergrößerung von Leitungsspannen  Größere Fachbereiche  Einrichtung von "one-stop-offices": Alltagsdienstleistungen unter einem Dach (Bürgerämter)  Kontraktmanagement, d.h. Ziel-, Leistungs- und Servicevereinbarungen sowie Globalbudgets  Controlling und Berichtswesen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

96 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 96 Fallbeispiel: Behördennummer 115 Idee: Einheitliche, einfache Rufnummer für alle Bürgerfragen an die deutsche Verwaltung Aufgabenstellung: leistungsorientiertes, kompetentes und zuverlässiges Arbeiten Hauptziele: Mehr Bürgernähe durch Bürokratieabbau, Dienstleistungsorientierung Ausbau: Bisher 460 Kommunen, die gesamte Bundesverwaltung, zahlreiche Landesbehörden (Aktuellste Freischaltung: Braunschweig am ) Serviceversprechen: Montag-Freitag 8-18 Uhr erreichbar 75% aller Anrufe werden in 30 Sekunden angenommen 65% der Fragen im Erstkontakt beantwortet bei Weiterleitung einer Anfrage: Antwort innerhalb 24 Stunden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

97 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 97 Traditionelle Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsführung allgemeine und politische Verantwortung Querschnittsbereiche A: Organisation B: Personal C: Finanzen Querschnittsbereiche A: Organisation B: Personal C: Finanzen Fachbereiche Soziales Bildung Bauwesen Gesundheit Fachbereiche Soziales Bildung Bauwesen Gesundheit Ressourcen- verantwortung fachlich- technische Verantwortung Ergebnisverantwortung? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

98 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 98 Neue Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsführung Leitungsverantwortung (und politische Verantwortung) Querschnitts- bereiche A: Organisation B: Personal C: Finanzen Querschnitts- bereiche A: Organisation B: Personal C: Finanzen Fachbereiche Soziales Bildung Bauwesen Gesundheit Fachbereiche Soziales Bildung Bauwesen Gesundheit Verantwortung für Steuerungs- und Service- funktionen Fachlich-technische und Ressourcen- verantwortung (Ergebnis- verantwortung) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

99 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement Abruf: Verwaltungsgliederungsplan nach Empfehlung der KGSt von Traditionelle Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung

100 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement Abruf: Neue Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

101 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 101 Zielvereinbarungen Definition:  Einvernehmliche verbindliche Absprachen zwischen Zielgeber (vorgesetztes Organisationselement) und Zielnehmer (hierarchisches Verhältnis)  Fixierung strategischer Ziele, von denen der nachhaltige Erfolg abhängig ist  Wirkungsvolles Mittel zur Umsetzung des Steuerungsprinzips „Führung über Ziele“ (Management by Objectives) Inhalte:  Ziele, Zielwerte  Kennzahlen bzw. Indikatoren zur Messung der Zielerreichung  zur Verfügung stehende Ressourcen  Vereinbarungszeitraum  Regelungen zur Zielnachhaltung (Beurteilung der Zielerreichung, …) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

102 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement Quelle: Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

103 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 103 Strategisches und operatives Controlling 1.) Strategisches Controlling:  Unterstützung des Prozesses der strategischen Planung und Steuerung:  Politikformulierung  Programmgestaltung  Programmevaluation  längerfristige Budgetierung 2.) Operatives Controlling:  Im Rahmen der strategischen Vorgaben geht es vor allem um:  Finanz-Controlling (Liquiditätssteuerung)  Kosten-Controlling (Wirtschaftlichkeitssteuerung)  Leistungs-Controlling (Produkt- und Qualitätssteuerung ) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

104 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 104 Vorteile dezentraler Strukturen  Abbau von Komplexität  Schaffung von Transparenz  Zurechenbarkeit von Leistungen und Kosten  Kongruenz von Entscheidung und Verantwortung  Möglichkeit zur Institutionalisierung wettbewerbsorientierter Funktionsmechanismen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

105 3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung, Budgetierung und Controlling Literaturhinweise: HANSJÜRGEN BALS: Neue Haushaltssteuerung, in: BERNHARD BLANKE ET AL. (HRSG.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S BERND ADAMASCHEK: Kosten- und Leistungsrechnung für den öffentlichen Sektor, in: BERNHARD BLANKE ET AL. (HRSG.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S

106 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 106 Produktkatalog in der öffentlichen Verwaltung Der Produktkatalog ist eine Zusammenfassung aller Aufgaben und Dienstleistungen („Produkte“), die die Verwaltung für den Bürger und auch andere Verwaltungsstellen erbringt. Produkt- bereich Produktgruppe Produkt Leistung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

107 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 107 Leistungsdefinition und Produktbildungskriterien 1.) Leistung ist ein aus Sicht des Kunden in sich abgeschlossenes Arbeitsergebnis einer Organisationseinheit (Abteilungen, Referate, Ämter), das zur Erfüllung einer Aufgabe erzeugt wird, das außerhalb dieser Organisationseinheit von einem Kunden nachgefragt wird, und dies unabhängig davon, ob diese Nachfrage freiwillig oder auf Grund rechtlicher Vorgaben besteht. 2.) Kriterien für die Produktbildung  Sinnzusammenhang  Anforderungen der Kosten- und Leistungsrechnung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

108 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 108 KGSt-Produktplan für Städte und Gemeinden -Produktbereiche und Produktgruppen- Steuerungs- unterstützung und Service Recht, Sicherheit und Ordnung Schule und Kultur Jugend, Soziales, Sport, Lastenausgleich Räuml. Nutzungen, Bau, Kommun. Immobilien, Umweltschutz, Wi-Förderungen Zentrale Steuerungs- unterstützung Service Recht Sicherheit und Ordnung Einwohnermelde- wesen, Personenstand Straßenverkehr Brandschutz, Rettungsdienst, Bevölkerungsschutz Lebensmittel- und Bedarfsgegenständ e-überwachung, Veterinärwesen Soziales Jugend Sport Gesundheit Lastenausgleich Räuml. Planung und Entwicklung Flächen- und Grundstücksbe- zogene Daten Bauaufsicht Denkmalschutz und -pflege Wohnungs- wesen Verkehrsflächen Gebäudewirt- schaft Liegenschaften Umweltinfo, - koordination Schule Kulturamt/Kultur- büro Bibliothek Volkshochschule Musikschule Museum Theater Archiv (Jugend-) Kunst- schule,Kulturpäd. Einrichtungen Kulturzentrum, Veranstaltungshalle Wasser Luft, Klima, Raum Bodenschutz, Altlasten Abfallwirtschaft Wald- Forstwirtschaft Freiraum, Landschafts- planung Stadtentwässer ung Bestattung, Friedhöfe Wirtschafts- und Beschäftigungs förderung KGSt-Produktplan (KGSt-Bericht 5/97)

109 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 109 Bestandteile eines Produktblatts  Verantwortlichkeit für die Produkterstellung  Kurzbeschreibung des Produktes  Gesetzliche „Auftragsgrundlage“ für die Produkterstellung  Zielgruppe, das heißt Empfänger des Produktes Ziele Teil 1: gesetzlich vorgegebene Ziele Ziele Teil 2: darüber hinausgehende Ziele  Bezugsgröße: Zähleinheit, mit der die Produkterbringung später gezählt und kostenmäßig budgetiert werden kann  Finanzwirtschaftliche Daten für Budgetierung und Controlling (zu ermitteln durch Kosten- und Leistungsrechnung)  Kennzahlen für operatives Controlling, insbesondere auch Qualitätsindikatoren Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

110 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 110 Festlegung von Qualitätsmerkmalen Generelle Fragen: 1.) Warum und mit welchem Qualitätsanspruch wird ein Produkt dem Bürger angeboten? 2.) Durch welche Messzahlen kann man die Einhaltung der Qualität überprüfen? Notwendig: Messgrößen (z.B. Wartezeit) und deren Ausprägung (z.B. max. 15 Minuten)  Definition von Qualitätsindikatoren gibt die Möglichkeit, Vorgaben für Qualität zu machen und deren Einhaltung laufend zu überwachen.  Qualitätsindikatoren nur dann sinnvoll, wenn die Qualität durch den Produktverantwortlichen beeinflussbar ist. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

111 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 111 Produktbildung im Spannungsfeld unterschiedlicher Anforderungen Steuerung Akzeptanz Kostenrechnung, Budgetierung Organisations- unterschiede Produkte Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

112 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 112 Weiterentwicklung des Produktkataloges in der Reformpraxis Klassifikation der Produkte:  Interne und externe Produkte  Produktbezogene Budgetierungen („Menge x Preis“) und Produkte, für die den Verwaltungen eine Pauschale zugewiesen wird Weiterentwicklung der Produkte:  Anpassungen aufgrund Zeit- und Mengenstatistiken und der Bildung von Leistungs- und Verantwortungszentren  Innovative Weiterentwicklung der Produkte in Bezug auf neue Organisationsstrukturen  Neue Zusammenfassung von Produktgruppen, die sich weniger an (heutigen) Ämterstrukturen orientieren, sondern an Wirkungen  Weitere Präzisierung von Qualitätsindikatoren Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

113 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 113 Kosten- und Leistungsrechnung Im Verwaltungsbetrieb existiert im Allgemeinen nur eine Kostenrechnung und keine Leistungsrechnung Hauptziele der Kostenrechnung im Verwaltungsbetrieb  Preisbildung und -beurteilung (einschl. Gebührenkalkulation)  Entscheidungsunterstützung (Wirtschaftlichkeitsplanung und -kontrolle)  Datenlieferung für Budgetierung  Kurzfristige Erfolgsermittlung  Datenlieferung für Bestandsbewertungen im Rahmen der Bilanzerstellung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

114 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 114 Erkenntnisinteresse im Rahmen der Kostenrechnung  Kosten von Teilbereichen, Kosten einzelner Kostenarten, Kosten von Leistungen/Produkten (auch im Hinblick auf Preisbildung oder Gebührenkalkulation)  Kosten von Produktprogrammen im Hinblick auf die Annahme zusätzlicher Aufträge (Kapazitätsauslastung)  Kosten von Maßnahmen bzw. Verfahren  Kosten von Investitionen einschließlich Folgekosten  Make or Buy-Entscheidung  Entscheidung zwischen Kauf, Miete, Leasing Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

115 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 115 Leistungs- und Wirkungsrechnung  Separat von der Kostenrechnung aufzustellende mehrdimensionale Kennzahlen- und Indikatorenrechnung  Notwendige Voraussetzung: Aussagefähige Kennzahlen zur Leistungsmessung und -bewertung Wirkungsrechnung: Erweiterung des üblichen Rechnungswesens, um Aussagen über die Wirkungen der Leistungen (= Outcome) bzw. die Wirksamkeit (=Effektivität: Ausmaß der Erreichung der politischen Ziele, den Beitrag zum Gemeinwohl durch die Leistungen) tätigen zu können. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

116 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 116 Kosten-/Leistungsrechnung (Politische) Ziele (Leistungsauftrag) Kostenarten- rechnung Personal Sachaufwand Investitionen (Steuern) Input Output Kostenträger- rechnung Produkt Dienstleistung Verfügung Organisation Kostenstellenrechnung Wirkungsrechnung Verknüpfung von Zielen / Inputs / Outcomes / Impacts / Leistungsaufträge / Organisationseinheiten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

117 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 117 Budgetierung  Eines der wichtigsten Instrumente dezentraler Steuerung von Organisationen  Zuordnung von finanziellen Ressourcen zu Entscheidungseinheiten verbunden mit der Vorgabe von Mengen/Geldwerten, die in einer festgelegten Periode mit einem bestimmten Verbindlichkeitsgrad erreicht werden müssen  Öffentliche Verwaltung: Haushalts- bzw. Finanzplanung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

118 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 118 Merkmale der Budgetierung  Prozess der Aufstellung, Verabschiedung und Kontrolle von Budgets  Da in Budgets festgelegte Zielgrößen in der Regel auch zur Beurteilung der Budgetverantwortlichen und der Planungsqualität eingesetzt werden, müssen diese Zusammenhänge bereits bei der Aufstellung und Verabschiedung des Budgets Berücksichtigung finden  Budgets haben Vorgabecharakter; sie sind von einer Entscheidungseinheit in einer bestimmten Zeitperiode einzuhalten.  Budgetvorgaben sind stets bereichs- oder projektbezogen, aber nie aktionsorientiert  Kennzeichen der Budgetierung ist die Delegation von Entscheidungsspielräumen. Budgets helfen, Entscheidungsrechte zu definieren, weil es innerhalb bestimmter Grenzen der Kompetenz der Budgetverantwortlichen obliegt, wie ein Budget einzuhalten ist.  Budgets sind planungsorientiert und basieren auf Zukunftswissen. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

119 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 119 Budgetierung Debatte im Reformdiskurs um die Ausgestaltung der Budgetierung:  Festlegung eines globalisierten Haushaltsplans  Finanzmittel-Rahmen („Deckel“) für Organisationseinheiten einer Verwaltung (Referate, Ämter, Abteilungen, Fachbereiche)  Weitgehend selbstständiges Wirtschaften der Einheiten innerhalb des festgelegten Rahmens Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

120 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 120 Hauptziele der Budgetierung  Stärkung der Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsspielräume der Fachbereiche; Steigerung der Motivation z.B. durch Stärkung der Verfügungsrechte (Property Rights)  Förderung von Wirtschaftlichkeitsdenken und -verhalten beim Ressourceneinsatz  Verkürzung und Beschleunigung der Entscheidungswege  Spar- und Cutback-Instrument („Deckelung“ der Ausgaben) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

121 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 121 Grundlegende Ansätze der Budgetierung 1.) Input-Budget  Ausgaben-Budget  Zuschuss-Budget 2.) Output-Budget (Produktbudget):  Organische Gliederung auf Basis einer Produktstruktur  Veranschlagung von Finanzmitteln je Produktbereich bzw. Produktgruppe  Ausweis von Leistungs- und Wirkungs-Kennzahlen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

122 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 122 Zusammenhang der Budgetierung mit anderen Bausteinen des NSM  Ergänzung dezentraler Ressourcenverantwortung  Budgetierung erfordert dezentrale Ergebnissteuerung  Output-Budgetierung setzt funktionierende Kostenrechnung voraus  Budgetierung setzt ein funktionierendes (Finanz-)Controlling und Berichtswesen voraus  Wirksamere politische Steuerung durch Parlament bzw. Rat bei Budgetierung: Rahmenvorgaben statt Einzeleingriff Notwendige Voraussetzung: Adäquates Anreiz- und Sanktionssystem Der Haushalt („Regierungsprogramm in Zahlen“) ist das zentrale Steuerungsinstrument des Staates Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

123 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… Quellen: OECD 2008 und Exkurs: Ergebnisorientierte Budgetierung (OECD)  Bereitstellung von Daten des öffentlichen Sektors: Einerseits mehr Transparenz für Bürger, andererseits auch internes Evaluierungsinstrument  Ziele: Ergebnisorientierte Budgetierung (Performance Budgeting): Verbesserte Ausgabenkontrolle und Kosteneffizienz, mehr Effizienz in der Leistung öffentlicher Verwaltungen, verbesserte Informationen bezüglich Ausgabenentscheidungen  Methoden: (1)Darstellung von Ergebnisinformationen im Budget: Ergebnisbezogene Daten werden mit Finanzzuweisungen aufgeführt, aber nicht zwingend für Ausgabenentscheidungen herangezogen (2)Budgetierung unter Berücksichtigung von Ergebnisinformationen: Ressourcenallokation wird durch gesammelte Informationen direkt beeinflusst (3) Direkte ergebnisorientierte Budgetierung: Mittelbereitstellung ist direkt an Outputs und Outcomes gekoppelt Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

124 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,… 124 Exkurs: Ergebnisorientierte Budgetierung (OECD)  Folgen: Höhere Rechenschaftspflichten, aber auch mehr Flexibilität für Verantwortungsträger  Vorteile: Klare Ergebnisfokussierung durch Ziel- und Prioritätensetzung  Ergebnisse der OECD Survey on Performance and Budgeting 2011: Es herrscht kein Konsens bezüglich der optimalen Methode Fachministerien nutzen bei der Zuteilung ihrer Haushaltsmittel an Behörden häufig die ergebnisorientierte Budgetierung  Große Unterschiede bezüglich der gewählten Ansätze erschweren die Vergleichbarkeit der Daten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Quellen: OECD 2008 und 2014

125 3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.4. System des öffentlichen Dienstes und Ansätze eines öffentlichen Personalmanagements Literaturhinweise: GOTTFRIED HERBIG: Personalwirtschaft, in: KLAUS KÖNIG, HEINRICH SIEDENTOPF (HRSG.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1997, S. 559 –576. LECHELER, HELMUT (1997): Die Gliederung des öffentlichen Dienstes, in: KLAUS KÖNIG, HEINRICH SIEDENTOPF (HRSG.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1997 S. 501 –515. KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER : New Public Management, 4. Aufl., Berne 2009, S

126 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 126 Dienstrechtlicher Bezugsrahmen Grundlage ist Art. 33 (4) und (5) GG: (4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. (5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

127 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 127 Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums  Lebenslängliche hauptberufliche Anstellung  Angemessene Alimentation  Treue- und parteipolitische Neutralitätspflicht  Laufbahnsystem  Befähigungs- und Leistungsprinzip  Streikverbot  Besonderes Disziplinarrecht Hintergrund: Warum gibt es spezielle Grundsätze des Berufsbeamtentums, die den Beamten von einem Angestellten unterscheiden? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

128 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 128 Dienstverhältnisse BeamteAngestellte Einsatz bei hoheitlichen Aufgaben Einsatz bei allen übrigen Verwaltungsaufgaben Ernennung durch VerwaltungsaktEinstellung auf Grund eines Arbeitsvertrags Dienstregelung durch Gesetze Dienstregelung im Wesentlichen durch Tarifverträgen Besonderes Dienst- und TreueverhältnisAbgemilderte Dienst- und Treuepflichten Anstellung für eine Laufbahn auf Lebenszeit (nach Probezeit) Anstellung für eine Position (Unkündbarkeit nach 15 Jahren) Besoldung nach „Amt“ (Alimentation) Vergütung nach konkreten Tätigkeitsmerkmalen spezielle Versorgung im Krankheitsfall und bei Erreichen der Altersgrenze (Beihilfe, Pension) Allgemeine Sozialversicherung, Alterszusatzversorgung Besonderes (zusätzliches) DisziplinarrechtKein besonderes Disziplinarrecht Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

129 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 129 Personalarbeit im Rahmen des Bürokratiemodells Personalarbeit im Rahmen von NPM Zentraler jährlicher Stellenplan Strategische Personalplanung mit dezentraler Ressourcenverantwortung Personalauswahl nach Fachkenntnissen Personalauswahl nach Fachkenntnissen und Schlüsselqualifikationen Leistungsbeurteilung der Beamten im Abstand von ca. 5 Jahren (Regelbeurteilung) Jährliche Zielvereinbarungsgespräche mit allen Mitarbeitern, Leistungsbeurteilung sowie Beratungs- und Fördergespräche Entgeltdifferenzierung nach sozialen Kriterien Entgeltdifferenzierung nach Bandbreiten und Leistung Gesetzlich bzw. tariflich fixierte Sozialleistungen Betrieblich gestaltete Cafeteria-Optionen Wechselseitige Fortbildungsverpflichtung bei Beamten Personalentwicklung für alle Beschäftigten Lebenslange Beschäftigung im Vollzeitarbeitsverhältnis Flexibler Personaleinsatz

130 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 130 Problemlagen und Herausforderungen im Personalmanagements des öffentlichen Dienstes  Sparzwänge (Personal als „Kostenfaktor“)  Demographische Entwicklung (Wettbewerb um Personal zwischen privatem und öffentlichem Sektor, aber auch innerhalb des öffentlichen Sektors)  Aktivierung einer bestehenden, aber (auf Grund fehlender Leistungsanreize) nicht freigesetzten Leistungsbereitschaft  Inflexibilität (auf Grund eines im Vergleich zur Privatwirtschaft starren Dienst- und Arbeitsrechts)  Veränderte Rolle von Staat und Verwaltung (Gewährleistungsmodell): Personalmanagement als Instrumentarium zur Veränderung von Motivation und Qualifikation ist eingebettet in das Spannungsfeld zwischen dem Kulturwandel und dem Struktur- und Prozesswandel Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

131 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 131 Kritik am traditionellen Modell der Personalverwaltung im öffentlichen Dienst Fehlende Leistungsmotivation Fehlende Ausbildungs- und Entwicklungsmöglichkeiten Mangelhafte Anreiz- und Belohnungsstrukturen  Das traditionelle Modell hält den Anforderungen an ein modernes Personalmanagement nicht statt. New Public Management-Ziel: Entwicklung von Personalverwaltung zu Personalmanagement Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

132 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 132 Personalmanagement und New Public Management  Personal= strategischer Erfolgsfaktor anstatt Kostenfaktor  Förderung entwicklungsbereiter Mitarbeiter (individuelle Entwicklungspfade)  Auch: Unterstützung der Mitarbeiter, die „einen guten Job“ machen wollen  Bedeutung von Personalentwicklungsmaßnahmen haben durch das NPM-Paradigma zugenommen  Personalmanagement als sozialverträgliche Abfederung von Rationalisierungsmaßnahmen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

133 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 133 Daten und Fakten zur Beschäftigung im öffentlichen Dienst  Zum Personal im öffentlichen Dienst zählen: Beamte, Richter, Soldaten und Arbeitnehmer  4,65 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Dienst, davon 1,49 Mio. in Teilzeit (Stand: Kalenderjahr 2014)  Zum Vergleich: 1997 waren noch 5,16 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Dienst, davon 1,08 in Teilzeit  Personalintensivste Bereiche: Bildungswesen, soziale Sicherung, innere und äußere Sicherheit, Gesundheitswesen Welche Hintergründe haben Ihrer Meinung nach die gesunkenen Beschäftigungszahlen im öffentlichen Dienst? Welche Konsequenzen könnte dies für die personalintensiven Bereiche haben? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

134 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 134 Materielle und immaterielle Anreize Aufgabe: Definieren Sie materielle und immaterielle Anreize und grenzen Sie diese voneinander ab. Geben Sie jeweils 1 Beispiel (Zeit: 10 Minuten) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

135 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 135 Materielle und immaterielle Anreize  Hauptbestandteile leistungsorientierter Verhaltenssteuerung (im TVöD)  Leistungszulagen, Leistungsprämien  Leistungsabhängige Bewegungen in den Entgeltstufen  Höhergruppierungen  Führung auf Probe und Führung auf Zeit  Verbindung von Zielvereinbarungen und Leistungsanreizen  Fokus auf materiellen Anreizen in Form von Leistungsentgelten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

136 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 136 Begrenztheit materieller Anreize Erfahrungen mit Leistungsentgelten –schwierige quantitative Leistungserfassung –Bedeutung eines transparenten und nachvollziehbaren Vergabesystem –keine dauerhaft positiven Motivationswirkungen –Gewinner und Verlierer (insbesondere bei budgetären Nullsummen- Spielen) –„Crowding-Out“-Effekte unzureichende Berücksichtigung anderer Motivationsfaktoren (vgl. OECD 2005) –Zufriedenheit mit Arbeitsinhalt –Flexibilität in der Arbeitsgestaltung –Karriereaussichten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

137 3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man. 137 Fallbeispiel: Stellenangebot JVA Neumünster Aufgabe: Beurteilen Sie die Attraktivität des Stellenangebotes bezüglich materieller und immaterieller Anreize sowie möglicher Aufstiegschancen: Sportlehrer/in für die Durchführung des Gefangenensportes: Hauptaufgabe: Planung, Organisation und Durchführung eines vielfältigen Sportangebotes, von Sportveranstaltungen, Turnieren und Wettkämpfen für die unterschiedlichen Gefangenengruppen Voraussetzungen: Sportlehrer (2. Staatsexamen), Innovations- und Organisationsfähigkeit, eigenständiges Handeln im Rahmen von Zielvorgaben, Verhandlungsgeschick, Konfliktfähigkeit, Durchsetzungsfähigkeit und Entschlusskraft. Arbeitszeiten: Nachmittag /frühe Abendstunden Besoldung: A 13 Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

138 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext Literaturhinweise: CHRISTOPHER POLLITT, GEERT BOUCKAERT: Public management reform : a comparative analysis, Oxford 2004, Kapitel 6. ECKHARD SCHRÖTER: Staats- und Verwaltungsreformen in Europa: Internationale Trends und nationale Profile. In: Ders. (HRSG.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung, Opladen 2001, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

139 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 139 NPM-unabhängige Veränderungen in der Politik Abnehmende Legitimität Zurückgehende Wählerbindung Wachsende Bedeutung internationaler Kooperation Steigender ökonomischer Druck  schwierige politisch-administrative Steuerung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

140 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 140 Verwaltungskulturen Anglo-Amerikanisches Modell (UK, NZ, AUS, US) Skandinavisches Modell (DK, N, SWE, Finnland) Romanisch-Napoleonisches Modell (F, I, ESP, BEL) Germanisches Modell (D, AUT) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

141 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 141 Länderbeispiele im Vergleich: Vereinigtes Königreich Motive: „minimal state“ Politisches Machtkalkül Schwerpunkte: Radikale Markt- und Wettbewerbsorientierung, spätere partizipative Elemente und „Devolution“ Abfolge: Privatisierung, Märkte für kommunale Dienste durch zentrale Politik, Umbau des Zentralstaats (Agencification), Kontraktmanagement und Auditing Reformprozess:Stark politisiert, „top down“, konfliktreich Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

142 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 142 Länderbeispiele im Vergleich: Schweden Motive:Erhalt des Wohlfahrtsstaates Schwerpunkte: Mischung von Quasi-Märkten, Teilhabechancen und Ergebnisorientierung Abfolge: Förderung lokaler Autonomie, Ergebnissteuerung in der Zentralverwaltung, Quasi-Märkte Reformprozess: kooperativ zwischen Zentral- und Kommunalverwaltung, Pilotprojekte, konsensorientiert Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

143 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 143 Länderbeispiele im Vergleich: Frankreich Motive: Reaktion auf Delegitimation staatlicher Eliten und ihres „Dirigisme“ (Wirtschaftslenkung) Schwerpunkte: Dezentralisierung (administrativ und politisch), neue Steuerungsinstrumente für dekonzentrierte Staatsverwaltung Abfolge: Kommunale und regionale Reformen, Wechsel nationalstaatlicher Privatisierungen und Verstaatlichungen, später Kontraktualisierung Reformprozess: Zentralisiert, von technokratischer Elite aus Staat und Verwaltung gesteuert Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

144 4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 144 Länderbeispiele im Vergleich: Deutschland Motive: Sparzwang Systemerhalt Schwerpunkte:Systemimmanente Elemente, Regelorientierung Abfolge: Kommunale Binnenmodernisierung, nationalstaatliche Privatisierungen Reformprozess: „bottom up“, kaum Koordination zwischen den Ebenen, wesentlich aus der Verwaltung gesteuert Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

145 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an New Public Management Literaturhinweise: KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER: New Public Management, 4. Aufl., Berne 2004, Kapitel 13. JÖRG BOGUMIL, SABINE KUHLMANN: Zehn Jahre kommunale Verwaltungsmodernisierung- Ansätze einer Wirkungsanalyse, in: WERNER JANN (HRSG.): Status Report Verwaltungsreform- Eine Zwischenbilanz nach 10 Jahren, S

146 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM 146 Gefahren von Verwaltungsreformen  Vernachlässigung der Wertschöpfungsebene, da Reform nur auf Steuerungsebene abzielt.  „Baukastenprinzip“: Anwendung nur einzelner Elemente eines Reformkonzepts v.a. auf kommunaler Ebene, da das gesamte Reformpaket zu komplex erscheint. Problem: Fehlende Wirkung  Verlust an traditionellen Werten des öffentlichen Dienstes (z.B. Gemeinwohl, Loyalität).  Verwaltungsreformen oft komplexer und langwieriger als erwartet. Folge: Zu schnell werden zu hohe Erwartungen an deren Auswirkungen gestellt. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

147 147 Kritik am Konzept NPM  Rein ökonomischer Blickwinkel: Fehlende Berücksichtigung der spezifischen Gegebenheiten im öffentlichen Dienst.  NPM = kein definiertes Reformprogramm, fast jede Art von Reform kann hier eingefügt werden. Folge: Unklare Strukturen. Lösung: NPM müsste als Konzept auf eindeutige Definitionen zurückgeführt werden (Fakt: Bis heute keine eindeutige Definition vorhanden)  Fokus auf Managementfragen, zu wenig Bezug zur Politik. Folge: Desinteresse der Politik bis hin zu Ablehnung 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

148 148 Probleme bei praktischer Umsetzung  Formen des ökonomischen Wettbewerbs sind nur in geringem Umfang implementiert worden  Verlust des Steuerungsvermögens des Staates durch Dezentralisierung und Privatisierung der Leistungserstellung  Existenz inkonsistenter Reformziele (z.B. Einerseits soll ein modernes Personalmanagement implementiert werden mit Motivationswirkung, andererseits: Auslagerungen und Privatisierungen führen zu Verringerung der Arbeitsplatzsicherheit)  Mangelnde Unterstützung durch Verwaltungsführung 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

149 149 Probleme bei praktischer Umsetzung  Schwierige Definition messbarer bzw. objektiv überprüfbarer Ziele in einem politisch-administrativen System: Ist eine managementrationale Steuerung überhaupt möglich?  Eingeschränkte Bereitschaft von Verwaltung und Politik, für Ergebnisse zur Verantwortung gezogen zu werden, auf die man nur wenig Einfluss hat  Widerstände innerhalb der Organisation  „contracting-out“ -> „hollow state“: Staat und seine Institutionen werden so ausgehöhlt, dass sie nicht mehr in der Lage sind, neu auftretende Probleme angemessen zu lösen 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

150 150 Fallbeispiel Kundenzentrum Hamburg-Walddörfer 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM Bürgernähe? Standortschließung? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015


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