Public Management als Konzept

Public Management als Konzept
der Modernisierung von Staat und Verwaltung  Studiengang BWL-Bachelor, 4. Trimester  Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Leistungsnachweis und Hinweise:
Klausur: 60 Minuten im Anschluss an das HT 2015 Grundlage: Alle Vorlesungsinhalte einschließlich ggf. vorgegebener Pflichtlektüre und zusätzlich ausgegebenen Informationen Literaturhinweise finden Sie zu Beginn jedes Kapitels in den Vorlesungsunterlagen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Gliederungsübersicht
1. Public Management – Führung und Steuerung von und in öffentlichen Organisationen 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement 1.2. Öffentliche Aufgaben und politisch-administratives System 2. Funktionsmodell von Staat und Verwaltung 2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder 2.2. Modell des Gewährleistungsstaates 3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.1. New Public Management als Reformparadigma 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement 3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung, Budgetierung und Controlling 3.4. System des öffentlichen Dienstes und Ansätze eines öffentlichen Personalmanagements Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext 5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM

1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement
Public Management – Führung und Steuerung von und in öffentlichen Organisationen 1.1. Bürokratiemodell – Klassisches Verwaltungsmanagement Literaturhinweise: MAX WEBER: Wirtschaft und Gesellschaft, Grundriss der verstehenden Soziologie. Studienausgabe Erster Halbband. Köln, Berlin 1964, S RENATE MAYNTZ: Max Webers Idealtypus der Bürokratie und die Organisationssoziologie, in: Dies. (Hrsg.): Bürokratische Organisationen, 2. Aufl., Köln 1971, S Bundeshaushalt: Finanzvolumen –> insbesondere Schulden & BMVg Vgl. zu privaten Unternehmen: 1. Leistungsbreite/Diversivität 2. rechtlicher Rahmen: privatrechtlich und öffentlich-rechtlich 3. Stakeholder 4. Zielsetzung 5. insbesondere in den letzten Jahren: starke strukturelle Veränderungen / Ausgliederungen, Auslagerungen aus der Kernverwaltung, zunehmend Kooperation mit Privaten, Outsourcing etc.: Führung und Steuerung hat sich verändert => muss das Verwaltungsmanagement angepasst werden? Frage: wie sieht das klassische aus? 2. Prüfen, ob noch adäquat Unabhängig vom Managementansatz: Handlungsmaßstäbe (auch um die Besonderheit/Spezifika herauszustellen) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Elementares Wissen: Definition öffentliche Verwaltungen Einzelne Organisationseinheit, die auf der Grundlage staatlicher Zielvorgaben vorwiegend kollektiven Fremdbedarf (z.B. innere, äußere Sicherheit, soziale Wohlfahrt) deckt. Erstellung von Kollektivgütern Staatsanteil 100% Ziel: Kollektive Wohlstandsmaximierung Beispiele: Finanzamt, Bundeskriminalamt Diskussion Verständnis „öffentliche Verwaltung“: kann rein organisatorisch, rein materiell oder als Kombination der beiden Dimensionen gesehen werden Verwaltungsorganisation Sie setzt sich aus einer Vielzahl unterschiedlichster Verwaltungseinheiten auf verschiedensten Verwaltungsebenen zusammen. Bsp.: Bundeskanzleramt; Bundesagentur für Arbeit; Bayerisches Umweltministerium; Landeskriminalamt Materiell: die Verwaltungstätigkeit. Bsp.: Baubehörde erlässt eine Abrissverfügung; Polizist fesselt einen Randalicrer; Beamter B ordnet Akten Die Inhalte der Begriffe Verwaltung im organisatorischen uod im materiellen Sinne bilden zwei sich überschneidende Kreise. Zum einen ist nicht jede verwaltende Tätigkeit der Verwaltung im organisatorischen Sinne zuzurechnen. Bsp.: Parlaments- und Justizverwaltung; im weiteren Sinn auch das Handeln Privater anstelle der Verwaltung im Rahmen zulässiger "Geschäftsfiihrung ohne Auftrag" Zum anderen ist nicht jedes der Verwaltung im organisatorischen Sinn zurechenbare Verhalten Verwaltung im materiellen Sinne. Dies macht der Begriff der "Verwaltung im formellen Sinne" deutlich, wovon auch die Tätigkeit von Verwaltungsbehörden bezeichnet wird, die in materieller Hinsicht nicht verwaltender Art ist. Bsp.: Amtsleiter liest während Dienstzeit einen Roman; politische Rede eines Ministerpräsidenten; Erlass von Rechtsverordnungen durch Verwaltung als Rechtsetzung; alkoholisierter Bürgermeister schießt aus dem Rathaus eine Rakete auf einen Passanten, die diesen verletzt Verwaltungstätigkeit ist nicht etwa auf die Verwaltung im organisatorischen Sinne beschränkt, sondern wird in geringem Maße auch von der Legislative uod vor allem von der Judikative vorgenommen. Bsp.: parlamentarische Haushaltsangelegenheiteu und Planungsaufgaben; Justizverwaltungsakte und Fiihrung von Grundbüchern und Handelsregistern durch Amtsgerichte Ziel: Gemeinwohlförderung. In der Regel ist dieses Gemeinwohlziel in den Rechtsgrundlagen öffentlich-rechtlicher Organisationen benannt. Bsp.: § I der Satzung einer Stiftung des öffentlichen Rechts benennt den Zweck, unverschuldet in Not geratenen Künstlern zn helfen; § 1 der Satzong des städtischen Eigenbetriebes Heimatmuseum beschreibt die kulturellen Aufgaben der Einrichtung. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 5

Bürokratie ist nach dem Begriffsverständnis Max Webers ein Idealtypus öffentlicher Verwaltung der rationalen und legalen Herrschaft. Demokratie erfordert Bürokratie Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 6

Organisatorisches Konzept zur Gewährleistung der Leistungsfähigkeit und Berechenbarkeit: Ämterprinzip (Organisation in vom jeweiligen Amtsinhaber abstrakten Ämtern) Kompetenzprinzip (Arbeitsverteilung nach fixierter Kompetenzordnung) Hierarchieprinzip (Amts- und Autoritätshierarchie mit festem Instanzenzug) Dienst- und Fachaufsicht (Kontrolle) Aktenmäßigkeit (Aktenführung, i.d.R. Schriftlichkeit) Zahlungsorientiertes kamerales Rechnungswesen Personales Konzept: Hauptberuflichkeit der Bediensteten ausreichende Alimentation der Staatsdiener Eignungsprinzip (Besetzung der Ämter aufgrund fachlicher Qualifikation mit professionell ausgebildetem Personal) geregelter beruflicher Werdegang in Laufbahnen als Anreiz Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 7 7

Thesen zur Diskussion (nach Weber): Da "bürokratische Verwaltung überall die … formal-technisch rationalste ist, so ist sie für die Bedürfnisse der Massenverwaltung …heute schlechthin unentrinnbar" (sog. Unentrinnbarkeitsthese). ,,Eine Verwaltung ist entweder bürokratisch oder dilettantisch“! Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 8 8

Handlungsmaßstäbe in öffentlichen Verwaltungen Sachgerechtigkeit Rechtmäßigkeit Unparteilichkeit Rationalität Erfolgsmaßstäbe (Effektivität, Effizienz, Transparenz) Anpassungs- und Innovationsfähigkeit Diese Handlungsmaßstäbe sind in ihrer Gesamtheit als Leitbilder in der Entfaltung des Verwaltungshandelns zu beachten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 9

Handlungsmaßstäbe in öffentlichen Verwaltungen Sachgerechtigkeit Rechtmäßigkeit Unparteilichkeit Rationalität Erfolgsmaßstäbe (Effektivität, Effizienz, Transparenz) Anpassungs- und Innovationsfähigkeit Wie schätzen Sie die Anwendbarkeit der Managementinstrumente ein, die in der Privatwirtschaft eingesetzt werden? Erkenntnis: Verwaltungsmanagement ist nicht identisch mit dem privater Unternehmen / Folglich ist auch keine 1:1-Übertragung der in den Lehrveranstaltungen gelernten Instrumente möglich, sie müssen auf Übertragbarkeit hinsichtlich ihrer Steuerungswirkungen geprüft, ggf. angepasst werden (BMVg: anforderungs- und ebenengerechtes Controlling/Management), Beispiel: Dezemberfieber Die beiden letzten haben zunehmend an Relevanz gewonnen /identische Worte, Begrifflichkeiten in den Leitdokumenten zur Verwaltungsmodernisierung, Koalitionsvertrag 2009, Regierungsprogramm „Transparente und vernetzte Verwaltung“, Strukturkommission Bundeswehr/Neuausrichtung der Bundeswehr. Diese Handlungsmaßstäbe sind in ihrer Gesamtheit als Leitbilder in der Entfaltung des Verwaltungshandelns zu beachten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 10

Den klassischen Funktionen der bürokratischen Organisation stehen Dysfunktionen gegenüber: Merkmale Funktion für den Staat Funktion für den Bürger Dysfunktion für den Staat Dysfunktion für den Bürger Arbeits- teilung Spezialisierung, Kompetenz- garantie Zuständigkeits- garantie Selektive Perzeption, negative Koordination Zuständigkeitslabyrinth Regel- bindung Steuerungs- entlastung Berechenbarkeit Kontrollüber- lastung Verrechtlichung, Verfahrenskomplexität, Unpersönlichkeit Hierarchie Steuerung und Kontrolle Verantwortlich- keit Motivationsver- lust, Konflikt- verdichtung Einschränkung dezentraler Flexibilität Professio- nalität Fachkompetenz Betriebsblindheit „Expertokratie“, Technokratie Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 11

Stereotypes Bild der öffentlichen Verwaltung: Gegen Veränderungen weitgehend resistentes System Quelle: Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 12

Stereotypes Bild der öffentlichen Verwaltung: Gegen Veränderungen weitgehend resistentes System Quelle: Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 13

Heutiges Verständnis von Bürokratie „Bürokratie … ist ein geeignetes Organisationsmittel für Verwaltungsaufgaben, die sich erfolgreich in die schematischen Abläufe eines durch Vorschriften und Regeln geprägten Apparates fügen.“ (PRÄTORIUS 1986: 29) Entscheidend sind die Aufgaben: Routineaufgaben  Konditionalprogramme  bürokratische Organisation innovative Aufgaben  Zweckprogramme  unbürokratische Organisation Folgerung: Leitbilder/Managementänstze sind situativ einzusetzen, Aufgaben (und die Kontexte/institutionellen Arrangements) sind entscheidend => welche Aufgaben nimmt die öV wahr, ist sie gewährleistend verantwortlich? => 1.2. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 14

1.2. Öffentliche Aufgaben und politisch-administratives System (PAS)
Public Management – Führung und Steuerung von und in öffentlichen Organisationen 1.2. Öffentliche Aufgaben und politisch-administratives System (PAS) Literaturhinweise: WERNER JANN: Verwaltung im politischen Prozess, in: Verwaltungsrundschau, 1984, Heft 2, S RENATE MAYNTZ: Soziologie der öffentlichen Verwaltung (Abschnitt „Die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“), 4. Auflage, Heidelberg 1997, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

1.2. Öffentliche Aufgaben und PAS
„Der Haushalt ist der Nerv des Staates, daher muss er den profanen Augen der Untertanen entzogen werden.“ (KARDINAL RICHELIEU, 1585 – 1642 Minister von Ludwig XIII) „Der Haushaltsplan enthält das finanzwirksame politische Programm, auf dessen Grundlage die Exekutive handeln darf. Man spricht deshalb vom „Regierungsprogramm in Zahlen.“ (HELLER, 2010, S. 221) „Im modernen Verwaltungsmanagement ist der Haushalt das zentrale Instrument. Von keinem anderen Instrument gehen solch starke Auswirkungen auf die Entscheidungen und das Verhalten sowohl der Politiker als auch der Führungskräfte und Beschäftigten in der Verwaltung aus.“ (BALS, 2008) An bestimmten Steuerungsinstrumenten hat sich über Jahrhunderte nichts geändert, sie besitzen (auch weiterhin!) maßgebliche Relevanz, ob nun traditionelle, moderne, neue Steuerung… Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 16

Als Juliusturm wurden die in der Bundesrepublik Deutschland in den Jahren 1953 bis 1957 thesaurierten Überschüsse des Bundeshaushaltes bezeichnet. Eine volle Staatskasse wird oft als „Juliusturm“ bezeichnet. Diese Redewendung bezieht sich auf einen ca. 32 Meter hohen Wehrturm der Zitadelle Spandau Im 19. Jahrhundert wurde der Juliusturm in ganz Deutschland zu einem Begriff. Nach dem Deutsch-Französischen Krieg (1870/1871) hatte das geschlagene Frankreich eine Kriegsentschädigung von fünf Milliarden Francs (etwa das Dreifache des in Deutschland damals vorhandenen Bargelds) an Deutschland zu zahlen. Ein Teil dieses Reichskriegsschatzes, 120 Millionen Mark in gemünztem Gold, war bis 1914 im Juliusturm eingelagert. So wurde das Bauwerk für Finanzpolitiker bis heute zum Synonym für einen Überschuss der Staatskassen. Seit 1945 ist es nur einem einzigen Finanzminister gelungen, einen „Juliusturm“ zusammenzusparen: Unter der Regierung Adenauer schaffte es Fritz Schäffer, acht Milliarden Mark (nach heutigem Wert rund 35 Milliarden Euro) auf die „hohe Kante“ zu legen. Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Entwicklung der Schulden des Bundes* Nächste Folie Quelle: BMF Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 18

Als staatliche Extrahaushalte, alte Bezeichnung Sondervermögen des Bundes, bezeichnet man alle öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) 1995 dem Sektor Staat zuzurechnen sind.Sondervermögen sind: Bundeseisenbahnvermögen (seit 1. Januar 1994) Deutscher Binnenschifffahrtsfonds (seit 1999) Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen (seit 1998) Erblastentilgungsfonds (seit 1. Januar 1995) ERP-Sondervermögen (seit 1953) Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (seit 2008) Investitions- und Tilgungsfonds (seit 2009) Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau ( ) Versorgungsrücklage des Bundes (seit 1982; VersRücklG Abschnitt 1) Versorgungsfonds der Bundesagentur für Arbeit Versorgungsfonds des Bundes (VersRücklG Abschnitt 2) Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere (Schlusszahlungsfinanzierungsgesetz, seit 2009) Energie- und Klimafonds (seit 1. Januar 2011) Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute (seit 31. Dezember 2010) Sondervermögen des Bundes dienen zur Finanzierung besonderer Aufgaben - etwa zur Mittelstands- oder Familienförderung, zur Finanzierung von Altlasten oder wie zuletzt zur Banken-Rettung und Finanzierung von Konjunkturpaketen gegen die Krise. Über solche Finanztöpfe hält der Bund auch Beteiligungen. Dazu zählen zwei Arten: Sondervermögen, die über den Bundeshaushalt finanziert werden wie das von Schwarz-Rot geschaffene Sondervermögen zum Ausbau der Kinderbetreuungsplätze. Zudem gibt es Sondervermögen, die sich das Geld am Kapitalmarkt außerhalb des Bundesetats beschaffen, wie der Sonderfonds SoFFin zur Bankenrettung oder der mit dem zweiten Konjunkturpaket aufgelegte Investitions- und Tilgungsfonds. Sondervermögen werden buchhalterisch von den Bundesschulden getrennt. Heißt im Klartext: Schattenhaushalte tauchen in der Neuverschuldung, die für die jüngst verabschiedete Schuldenbremse relevant sind, nicht auf. Ab 2011 tritt die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse in Kraft. Sie sieht vor, dass der Bund ab 2016 in normalen Zeiten pro Jahr nur noch neue Kredite im Umfang von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes aufnehmen darf. Das wären derzeit knapp neun Milliarden Euro. Um die Zielmarke zu erreichen, muss die Regierung ab 2011 die Neuverschuldung kontinuierlich abbauen. Bis dahin gilt allerdings eine Übergangsfrist. Bis einschließlich 2010 darf die Bundesregierung noch Sondervermögen bedienen. Ab 2011 ist das nicht mehr möglich. Die bis dahin eingeführten Schattenhaushalte werden dann aber auch über das Jahr 2011 hinaus weitergeführt. Die Haftung bleibt beim Bund. Genauso wie die Zinsen und die Tilgung. Die parlamentarische Kontrolle der Sondervermögen obliegt dem Bundestag. Auch wenn sie nicht Bestandteil der normalen Haushaltsdebatte sind, hat der Bundestag Entscheidungskompetenz – wie immer, wenn es um Belastungen des Bundeshaushalts geht. Ex-Finanzminister Theo Waigel (CSU) hatte wegen der Kosten der deutschen Einheit Schattenhaushalte eingeführt. Hauptargument war, dass wichtige Aufgaben eine sichere Finanzierung erforderten und nicht durch eine wechselnde parlamentarische Mehrheit gefährdet werden sollten. Quelle: BMF Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 19

Bundeshaushalt 2015 (Sollwerte in Tausend Euro) Gesamtausgaben davon (prozentuale Anteile ausgewählter Einzelposten) BM für Arbeit und Soziales 41,66% BM für Verteidigung ,93% Bundesschuld ,07% BM für Verkehr und digitale Infrastruktur 7,72% Allgemeine Finanzverwaltung ,56% BM für Bildung und Forschung 5,06% BM für Gesundheit ,00% BM für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2,82% BM für Wirtschaft und Energie ,45% BM für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2,17% BM des Innern ,08% BM für Finanzen ,85% BM für Ernährung und Landwirtschaft 1,77% Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 20 Quelle: Abruf:

Bundeshaushalt 2015 (Sollwerte in Tausend Euro) Gesamteinnahmen davon (prozentuale Anteile ausgewählter Einzelposten) Allgemeine Finanzverwaltung ,81% BM für Verkehr und digitale Infrastruktur ,93% BM für Arbeit und Soziales ,63% Bundesschuld ,37% BM für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 0,19% BM für Wirtschaft und Energie ,15% BM des Innern ,15% BM für Finanzen ,11% BM für Verteidigung ,10% BM für Gesundheit ,04% BM für Ernährung und Landwirtschaft 0,03% BM für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 0,02% Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 21 Quelle: Abruf:

Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung Im demokratischen Staat weist das Parlament (und der Verfassungsgeber) der Verwaltung bestimmte Aufgaben zu. Das Parlament regelt die wahrzunehmenden Aufgaben jedoch nicht vollumfänglich, sondern lässt Regierung und Verwaltung erhebliche Freiräume im Hinblick auf die Konkretisierung dieser Aufgaben und die Bestimmung weiterer Verwaltungsaufgaben. Bsp.: In vielen Gesetzen wird den zuständigen Ministerien aufgetragen, "das Nähere" durch Rechtsverordnung zu regeln (vgl. etwa Art. 80 GG). Gemeinden wird das Recht gewährleistet, ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln (vgl. Art. 28 II GG). D.h. aber auch, dass von der Verwaltung/den Beschäftigten erwartet wird, sich schnell auf neue Prozesse einzustellen, mit weniger Ressourcen dieselben, veränderten oder erweiterten Aufgaben zu erfüllen; bei Auslagerungen ggf. vom Produzenten zum Regulierer/Manager/Kontrolleur zu werden. Unbedingt kommunale Aufgaben (Artikel 28 GG) behandeln: Pflichtaufgaben, freiwillige Aufgaben + §65 BHO (1) Der Bund soll sich, außer in den Fällen des Absatzes 5, an der Gründung eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts oder an einem bestehenden Unternehmen in einer solchen Rechtsform nur beteiligen, wenn 1. ein wichtiges Interesse des Bundes vorliegt und sich der vom Bund angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen läßt, Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 22

Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsaufgaben sind 1.) Öffentliche Aufgaben: Aufgaben müssen als staatliches Handeln in öffentlichen Angelegenheiten legitimiert sein Aber: Nicht alle öffentlichen Aufgaben müssen zwangsläufig von der Verwaltung übernommen werden 2.) Staatsaufgaben: Verwaltung hat die allgemeine Aufgabe, öffentliche Zwecke und Ziele, die der Staat erfüllen muss oder es jedenfalls darf, bestmöglich zu verwirklichen Daraus leiten sich dann erst konkrete Aufgaben ab: Verwaltungsaufgaben Quelle: BAER (2012) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 23

Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsaufgaben (im weitesten Sinne) sind in Anlehnung an die klassischen Staatsaufgaben: Gewährleistung äußerer Sicherheit (Unterhaltung einer Armee, Pflege auswärtiger Beziehungen) Gewährleistung innerer Sicherheit und Ordnung (Staatsschutz, Rechtsgüterschutz/Gefahrenabwehr etc.) Staatsfinanzierung (Abgabenerhebung, Haushaltswirtschaft etc.) Ergänzend treten zahlreiche weitere Aufgabenfelder hinzu: Sozialstaatliche Aufgaben (Sozialversicherung, Sozialhilfe, Daseinsvorsorge etc.) Wirtschaftslenkung, -förderung und –aufsicht Umweltschutz und Planung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 24

Politisch-administratives System (PAS; syn.: Regierungs- und Verwaltungssystem): Begriffliche Zusammenfassung der Führungs-, Entscheidungs- und Verantwortungsfunktionen der gewählten politischen Handlungsträger (der Regierung i. e. S.) und der Umsetzungs- und Durchführungsfunktionen der Verwaltung, Behörden etc. PAS Öffentliche Verwaltung Regierung Judikative Parteien Gesetzgebung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 25

Politikbegriff: Politik ist die Verfolgung von Interessen im Hinblick auf die Gestaltung des Gemeinwesens. Politikdimensionen: Inhalt (policy): Ziele und Programme der politischen Akteure Prozesse (politics): Politikdurchsetzung Institutionen (polity): Handlungsrahmen (Institutionen, Strukturen, Formen, Recht), innerhalb derer sich die Politikdurchsetzung bewegt. Dabei rückt jede Dimension eine bestimmte Sicht auf das Politische in den Vordergrund, aber: nur alle drei Dimensionen gemeinsam ergeben ein Gesamtbild von Politik. Politikfelder: Einzelne in sich abgeschlossene Politikbereiche. Typisierungsmöglichkeiten: Gegenstand, Adressaten, Politikebene, betroffene Institutionen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 26

Einfaches Modell des politisch-administrativen Prozesses Anforderung Entscheidung P A S Unterstützung Aktivität Inputs Conversion Outputs Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Quelle: JANN, 1984, S. 37 27

Phasen des Policy Making Politisch-administrative Einflussfaktoren und Restriktionen, die Politics und Polity Dimensionen der Politik, oder auch z.B. Charakteristika des Personals, der Organisation, der Verfahrensweisen Wirkung Politik-Wirkung Politik-Erzeugung Politik-Formulier-ung Politik-Durchführ-ung Inter- vention Reaktion d. Adressaten Wir- kung Reaktion d. Systems Pro- gramme Auswirkung Externe Einflussfaktoren und Restriktionen, z.B. Charakteristika des Problems, des Adressaten, des Systems, der Kultur usw. (Quelle: JANN, 1984, S. 38) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Konkretisierung der Phasen des Policy Making Politikformulierung Programme, z.B. Gesetze, Verordnungen ,Regierungserklärungen, Pläne Politikdurchführung Intervention, z.B. Bereitstellung von Ressourcen, Verteilung von Mitteln, Anwendung von Normen, Einzelfallentscheidungen Reaktion der Adressaten Wirkung, z.B. Verhaltensänderung, Widerstand, Anpassungsstrategien Reaktion des Systems Auswirkungen, z.B. Lösung des Problems, Nebenwirkungen, nicht intendierte Ergebnisse Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 (Quelle: JANN, 1984, S. 41) 29

Unmittelbare und mittelbare Verwaltung Körperschaften Anstalten Stiftungen Gebietskörperschaften Mitgliedschaft: alle Einwohner Personen-körperschaften Mitgliedschaft von persönlichen Voraussetzungen abhängig Beispiele: Rechtsanwalts-kammer, AOK Einrichtungen mit Benutzern Beispiele: öffentliche Badeanstalt, Bundesanstalt für Arbeit, NDR Vermögens-masse mit Nutznießern Beispiele: Stiftung Preußischer Kulturbesitz Staaten: Bund, Länder Kommunen: Gemeinden, Gemeinde- verbände Der "Verwaltungsträger" ist ein Zentralbegriff der Verwaltungsorganisation. Alle Einheiten der öffentlichen Verwaltung sind in rechtlicher Hinsicht bestimmten Verwaltungsträgem zugeordnet. So nennt man herkömmlich alle rechtsfähigen Träger staatlicher Verwaltung "Verwaltungsträger". Sie sind im Bereich öffentlich-rechtlicher Organisation… Körperschaften des öffentlichen Rechts sind durch Hoheitsakt errichtete öffentlichrechtlich verfasste (nach herrschender Meinung) rechtsfähige Organisationseinheiten, die eine mitgliedschaftliche Struktur besitzen. Man kann folgende Arten unterscheiden: Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kreise, Gemeinden e!c.) werden dadurch charakterisiert, dass die Mitgliedschaft an den Wohnsitz in dem Gebiet anknüpft. Bop.: Der Gemeindeeinwohner ist nach näherer Maßgabe der Gemeindeordnung ,,Bürger (,,Mitglied") der Gebietskörperschaft Gemeinde. Der deutsche Staatsbürger ist aufgrund seiner politischen Teilhaberechte ,,Mitglied" des Staates Bundesrepublik Deutschland. Bei Personalkörperschaften knüpft die Mitgliedschaft an eine bestimmte Eigenschaft der Person an. Bop.: niedergelassener Arzt als Pflichtmitglied der Ärztekammer; Rechtsanwalt als Pflichtmitglied der Anwaltskammer Verbandskörperschaften sind eine Zusammenfassung juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Bsp.: Zweckverband Bei ReaIkörperschaften (Jagdgenossenschaft; Deichgenossenschaft; Wasser- und Bodenverband) knüpft die Zuständigkeit an das Eigentum an bestimmten Grundstücken (bzw. an besondere grundstücksbezogene Nutzungarechte) im Verbandsgebiet an. Bsp.: Pflichtmitglieder der Jagdgenossenschaft sind die Eigentümer der Grundstöcke im gemeinschaftlichen Jagdbezirk Eine Anstalt des öffentlichen Rechts ist ein "Bestand von Mitteln, sächlichen wie persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind.„ Die Anstalt kann nicht-rechtsfähig oder rechtsfähig sein. Im Gegensatz der durch die Mitgliedschaft gekennzeichneten Körperschaft wird die Anstalt durch Benutzungsverhältnisse zwischen Anstaltsträger und Benutzer gekennzeichnet. Diese können öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet sein. Stiftungen des öffentlichen Rechts sind aufgrund staatlicher Verleihung mit Rechtsfähigkeit ausgestattete Vermögensmassen, die eine Aufgabe im öffentlichen Interesse wahrnehmen. Bsp.: Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Sicherung, Pflege von Kulturgut etc.); Kunststiftungeines Bundeslandes; Friedrich-Ebert-Stitlung (Förderung politischer Bildung) Man kann Stiftungen nach Bundes- und solche nach Landesrecht unterscheiden. Ihre Rechtsverhältnisse richten sich nach dem jeweils einschlägigen Stiftungsrecht des Bundes bzw. der Länder Unmittelbare Verwaltung Mittelbare Verwaltung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 30

Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen nach ausgewählten Rechtsformen und Teilsektoren des Staates 2011 Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen Bund Länder Kommunen Gesamt Privatrechtliche Form Aktiengesellschaft (AG) Gesellschaft mit beschr. Haftung (GmbH) KG, GmbH und Co. KG Sonstige Rechtsformen (z.B. eingetragener Verein, Genossenschaft) Öffentlich-rechtliche Form Rechtlich unselbstständig: Eigenbetrieb Rechtlich selbstständig: Zweckverband Rechtlich selbst.: Sonst. Körperschaften des öR Rechtlich selbst.: Anstalt des öR Rechtlich selbst.: Stiftung des öR Insgesamt 11 181 7 3 5 2 9 1 219 35 842 111 230 39 86 36 1.388 194 7.758 489 87 3.522 1.102 20 265 4 13.441 240 8.781 607 99 3.757 61 360 41 15.048 Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs): auch Nebenhaushalte genannt. Neben der Anstalt öffentlichen Rechts und der Körperschaft des öffentlichen Rechts bilden die Fonds die wichtigste Organisationsform juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Fonds dienen der Verwaltung von Geldmitteln oder anderen Vermögensmitteln (Katastrophenfonds, Entschädigungsfonds Ergänzend: Sozialversicherungen 1/34/1/30 1/-/11/1/0 Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 31 Quelle: STATISTISCHES BUNDESAMT, Wirtschaft und Statistik, Mai 2014

Ausgliederung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung aus der unmittelbaren und mittelbaren Verwaltung Kommunale Ebene: ca. 50% des Personals ist in ausgegliederten Organisationen beschäftigt (öffentliche Beteiligungen) ca. 55% des Investitionsvolumens der kommunalen Haushalte fließen in die ausgegliederten Organisationen die in den ausgegliederten Organisationen allokierten Schulden übersteigen oftmals die Schulden der Kernverwaltung Folien zur Verschuldung mit Kassenkrediten auflegen (VWL WT 2012-Ordner ausgedruckt) Viele neue Herausforderungen für die Verwaltungspraxis (auch BMVg: prozessualer und organisatorischer Umbau, Outsourcing, u.a. sieben große Beteiligungen) Wissenschaftliche Analyse, um Veränderung zu begleiten, Handlungsempfehlungen auszusprechen, insbes. empirische Studien, Prüfung der Übertragbarkeit von Steuerungsinstrumenten/-prinzipien, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 32

Sondervermögen/Schattenhaushalte Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 33 Quelle: Abruf:

Ausgliederung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung aus der unmittelbaren und mittelbaren Verwaltung Die öffentliche Verwaltung kooperiert vermehrt und in höchst vielfältigen Formen mit Privatrechtspersonen, z.B.: Verwaltungshelfer, Beliehene, Mit öffentlichen Aufgaben Betraute, Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag, Beteiligungen der öffentlichen Hand an privatwirtschaftlichen Unternehmen, Beteiligungen Privater an öffentlichen Unternehmen, Gründung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen, Kooperationsverträge zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen etwa in Gestalt von Bau-, Liefer- oder Konzessionsverträgen, Betriebsführungsmodelle und Betreibermodelle sowie Finanzierungsmodelle in vielfältigen Formen. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 34

Public-Private-Partnerships (PPP) Definitionsansätze: Koch/ Metzinger /Napp 2009 „Langfristige, zeitlich begrenzte, vertragliche Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die notwendigen Ressourcen (Know-how, Kapital und Personal) in ein gemeinsames Projekt eingebracht werden und die Risiken entsprechend den besonderen Fertigkeiten und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Partner verteilt werden.“ Mühlenkamp 2010 „Mindestens zwei miteinander verbundene Lebenszyklusphasen bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe müssen durch einen Privaten übernommen werden, d.h. der Private trägt die Gesamtverantwortung für mindestens zwei Lebenszyklusphasen.“ Hier Übung mit Beispielen einbauen: Nennung von Kooperationen und Beurteilung der Studenten, ob es sich um ein PPP handelt. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 35

Public-Private-Partnerships (PPP) 2. Anzahl PPP in Deutschland: Über 600 PPP-Projekte, 80% davon auf kommunaler Ebene Dominierende Aufgabenfeld: Öffentlicher Hochbau 3. Beispiel: Neues Archivcenter der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV) Verwaltung von insgesamt 8,3 Millionen Akten durch Mitarbeiter des Wirtschaftsunternehmens Iron Mountain ( 4. Aufgabe Recherchieren Sie gemeinsam mit Ihrem Sitznachbarn ein PPP-Projekt und erläutern Sie kurz, wie sie das Vorhaben als PPP identifiziert haben. Hier Übung mit Beispielen einbauen: Nennung von Kooperationen und Beurteilung der Studenten, ob es sich um ein PPP handelt. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 36

Analyseebenen bei der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Sektor Mikro Einzelne Organisationseinheiten (wie Abteilungen und Referate) bzw. ihre Mitglieder Meso Einzelne Institutionen wie Ministerien, Stadtverwaltungen, öffentliche Unternehmen/Beteiligungen, Anstalten, Stiftungen Makro Das Politisch-Administrative-System Lehrer/Schule/Bildungssystem Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 37

Analytische Sichtweisen bei wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Sektor Legitimation Schaffung von Akzeptanz bei Bürgern, Politik und Gesellschaft Legalität Übereinstimmung mit gegebenen Rechtsvorschriften Effektivität Erzielung der angestrebten Wirkungen bei den Adressaten bzw. beim gesellschaftlichen Umfeld Effizienz Angemessenes Verhältnis zwischen Verwaltungsleistung und Input Rechtmäßigkeit (= rechtliche Kontrolle/Rechtsstaatsprinzip, Art. 20, Abs. 3 GG), Entspricht dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der die Übereinstimmung des Verwaltungshandelns nicht nur mit dem „Gesetz“, sondern mit jeder höherrangigen Rechtsquelle fordert. Zweckmäßigkeit (= sachliche Richtigkeit) entspricht dem Gesichtspunkt der Effizienz/Optimierung der Zweck-Mittel-Relation Rechtmäßigkeit: Gesetzmäßigkeit, Willkürverbot, Gleichmäßigkeit, Einheitlichkeit der Verwaltung, Diskriminierungsverbot, Übermaßverbot, Ermessensausübung,Transparenz,Nachvollziehbarkeit Zweckmäßigkeit: Effektivität, Effizienz, Ratsamkeit, politische Opportunität, Bürgerorientierung, Ordnungsmäßigkeit, Sparsamkeit, Schutz des Vermögens Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 38

2. Funktionsmodell von Staat und Verwaltung
2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder Literaturhinweise: WERNER JANN, KAI WEGRICH: Governance und Verwaltungspolitik,S , in: ARTHUR BENZ (HRSG.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden 2004. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

2.1. Verwaltungspolitische Leitbilder
Definition Leitbild: Dominierende Annahmen, Argumente und Szenarien, mit denen aktuelle Reformen begründet oder abgelehnt werden (in Anlehnung an Jann, 2002) Verwaltungspolitische Leitbilder in Deutschland seit dem 2. Weltkrieg Demokratischer Rechtsstaat (ab Beginn 50er Jahre) Aktiver Staat / Wohlfahrtsstaat (ab Mitte 60er Jahre) Schlanker Staat (ab Ende 70er Jahre) Aktivierender Staat / Gewährleistungsstaat (ab Mitte 90er Jahre) Leitbild im allgemeinen: Ein Leitbild ist eine schriftliche Erklärung einer Organisation über ihr Selbstverständnis und ihre Grundprinzipien. Es formuliert einen Zielzustand (Realistisches Idealbild) Orientierung ist die zentrale Funktion eines Leitbildes nach innen, in die Organisation. Ein Leitbild soll für die Mitarbeiter und Mitglieder die Frage beantworten „Wofür stehen wir als Gemeinschaft?“, (Vision/ Urgrund), „Was wollen wir gemeinsam erreichen?“ (Mission/ Aufgabe(n)) und „Welche Werte und Prinzipien sollen unser Handeln leiten?“. Da diese Fragen immer attraktiv beantwortet werden, ist mit einem Leitbild die Hoffnung auf eine positive Motivation der Mitarbeiter verknüpft. Positive Öffentlichkeitsarbeit ist die Funktion eines Leitbildes nach außen. Es soll Kunden, Bürgern und Meinungsführern die Frage „Wofür steht diese Organisation?“, verknüpft mit einem positiven Imageeffekt, beantworten. Die Entwicklung von Leitbildern ist oft Ausgangspunkt oder Bestandteil von Veränderungsprozessen. Durch die Beschreibung eines positiven Leitbildes soll ein Fundament für positive Veränderung und Weiterentwicklung der Organisation geschaffen werden. Walt Disney: „To make people happy“ Das Leitbild kann sich zusammensetzen aus: Motto oder Slogan: Eine Aussage, die Kunden oder potenziellen Mitarbeitern die Leistungen oder das Selbstverständnis verdeutlicht. Mission und Vision: Eine Aussage, die an die Kunden und Mitarbeiter gerichtet ist, und die verdeutlicht, wofür das Unternehmen steht. Die Einzigartigkeit des Unternehmens steht im Vordergrund. Werte und Grundsätze: Sie sagen etwas über den Umgang der Mitarbeiter untereinander aus. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 40

Verwaltungspolitische Leitbilder Aufgabe: Lesen Sie den ausgeteilten Text und erarbeiten Sie die dort erläuterten Leitbilder hinsichtlich Inhalt und angestrebten Zielen. Stellen Sie Ihre Ergebnisse der Gruppe vor. Auszug aus: WERNER JANN, KAI WEGRICH: Governance und Verwaltungspolitik, S , in: ARTHUR BENZ (HRSG.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden 2004. Jeder Student kann aufgefordert werden, ein Leitbild an der Tafel kurz zu erläutern. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 41

Demokratischer Rechtsstaat Aktiver Staat / Wohlfahrtsstaat Schlanker Staat Gewährleistungs-staat / Aktivierender Staat Schlag-worte Rechtsstaat Demokratie Planung Innere Reformen Management Entbürokratisierung Governance Zivil-/Bürgergesellschaft Aufge-griffene Probleme DemokratieversagenObrigkeitsstaat Marktversagen Reaktive Politik Staats-/Bürokratie-versagen Überregelung Gemeinschafts-versagen Fragmentierung Ziele Höhere Problem-verarbeitungs-kapazität Effektivität Verwaltungsver-einfachung EntbürokratisierungDienstleistung Inklusion Beteiligung Gemeinwohl-verantwortung Theorien Parlamentarismus Pluralismus Bürokratietheorie Makroökonomie Policy Science Korporatismus Mikroökonomie Public Choice New Public Management Neo-Institutionalismus Kommunitarismus Sozialkapital Pluralismus: zentrales Leitbild moderner Demokratien, deren politische Ordnung und Legitimität ausdrücklich auf der Anerkennung und dem Respekt vor den vielfältigen individuellen Meinungen, Überzeugungen, Interessen, Zielen und Hoffnungen beruhen. Keine (politische, religiöse o. ä.) Instanz darf in der Lage sein, (allen) anderen ihre Überzeugung etc. aufzuzwingen, d. h. die prinzipielle Offenheit pluralistischer Demokratien zu gefährden. Grundlage des politischen und sozialen Zusammenlebens fortschrittlicher Gesellschaften ist daher das pluralistische Prinzip der Vielfalt (nicht das der undemokratischen Einfalt). Parlamentarismus bezeichnet eine Herrschaftsordnung, in deren Zentrum ein vom Volk gewähltes Parlament (Volksvertretung) steht, das über wesentliche Zuständigkeiten im politischen Entscheidungsprozess verfügt, insbesondere a) für die Gesetzgebung zuständig ist (gesetzgebende Gewalt), b) über Einnahmen und Ausgaben des Staates gesetzlich verfügt (Budgetrecht) und c) die Auswahl und Kontrolle der Regierung besorgt. Korporatismus: politisch-wissenschaftlicher Begriff, der bestimmte Formen der Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen an politischen Entscheidungsprozessen beschreibt. Zu unterscheiden sind: 1. der autoritäre oder staatliche K., der für die erzwungene Einbindung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Organisationen in hierarchische und autoritäre Entscheidungsverfahren kennzeichnend ist (wie z. B. während des Faschismus in I); 2. der gesellschaftliche oder liberale Neo-K., der auf freiwilliger Beteiligung gesellschaftlicher Organisationen (insbesondere der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände) beruht. Organisationstheorien: Unternehmenserfolg hängt von effizienter Führung, Steuerung und Koordination der Arbeitsprozesse ab Institutionalistische Ansätze: Organisationen gestalten ihre Struktur entsprechend den Anforderungen und Erwartungen in der Umwelt Kommunitarismus: sozial-philosophische Lehre, die sich gegen die Tendenz zum (Hyper-)Individualismus stellt, für eine Erneuerung gemeinsamer Werte eintritt und damit (wieder) ein Fundament für eine gerechte politische Ordnung schaffen will. Mit dem Postulat, dass dem gemeinsamen durch sozialen Austausch geschaffenen Guten höhere Priorität zukommt als dem (kurzfristigen) individuellen Interesse, fordert der K. eine Rückbesinnung auf urdemokratische (insbesondere auch uramerikanische) Werthaltungen. Sozialkapitaltheorie: Wert von Beziehungen und Beziehungsnetzwerken Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 42 Quelle: in Anlehnung an Jann/Wegrich (2004: 196)

Demokratischer Rechtsstaat Aktiver Staat / Wohlfahrtsstaat Schlanker Staat Gewährleistungs-staat / Aktivierender Staat Lösungen Verwaltungsrecht Politische Beamte Globalsteuerung Regierungs- und Verwaltungsreform Programmbudgets Rechtsvereinfachung Aufgabenkritik Output-Steuerung Outsourcing Privatisierung Verantwortungsteilung Regulierung Partizipation Politik und Verwal-tung Legislative Pro- grammsteuerung Exekutive Führerschaft Funktionale Verschränkung PAS Trennung von Was“ und „Wie“ Kontraktsteuerung Gekoppelte Systeme Staatliche Steuerung Hierarchie Regeln Recht Infrastruktur Information Verhandlung Wettbewerb Anreize Geld Kombination von Markt, Hierarchie und Gemeinschaft Vertrauen Funktionale Verschränkung, im Sinne „Checks and Balances“: danach soll die institutionelle Trennung und funktionale Verschränkung von Politik und Verwaltung (von Verfassungsorganen) den Zwang zum Zusammenwirken erhöhen und zugleich einem Machtmissbrauch vorbeugen. Von Gewaltenverschränkung spricht man, wenn in einem Staat die drei Gewalten (Regierung, Gesetzgebung und Rechtsprechung) zwar durch getrennte Organe ausgeübt werden (= Gewaltenteilung), es aber gegenseitige Einflussnahme und Überschneidungen zwischen den Gewalten gibt. Dabei unterscheidet man zwischen funktionalen und organisatorischen Gewaltenverschränkungen. Von funktionaler Gewaltenverschränkung spricht man dabei, wenn eine Gewalt Funktionen der anderen übernehmen kann. Gekoppelte Systeme: Lose gekoppelte Systeme umfassen Wertschöpfungspartnerschaften von mehr als zwei Teilnehmern, wobei nicht bestimmt wird, ob es sich dabei um Individuen oder Institutionen handelt. / Die Partner stehen in nachhaltiger arbeitsteiliger (sequentieller oder reziproker) Interaktion oder greifen auf gemeinschaftlich genutzte (gepoolte) Ressourcen zu (Thompson 1967), um ein gemeinsames Ziel zu erreichen. Dieses Ziel wäre für jeden der Partner überhaupt nicht oder nicht so schnell oder nicht so wirtschaftlich erreichbar, wenn er es individuell verfolgte. Die Art der Interaktion beeinflusst Konflikttypen und ihre Regelung / Es fehlt dem System eine übergeordnete, konfliktregulierende Instanz, so dass es lediglich durch ein Schnittstellenmanagement (nicht-hierarchisch) koordiniert werden kann (Brockhoff/Hauschildt 1993, S. 399). / Die Interaktionsbeziehungen basieren auf "unvollständigen" Verträgen, die vielfach auf explizite Regelungen von Leistung und Gegenleistung verzichten und in hohem Maße auf Vertrauen und Commitment der Partner gegründet sind (i.S. "relationaler Verträge", MacNeil 1978, S. 854 ff.). 43 Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Quelle: in Anlehnung an Jann/Wegrich (2004: 196)

Politische Aufgabenplanung und Sparpolitik Inkrementalistische Sparpolitik Politische Aufgabenplanung Strategische Sparpolitik Sparpolitik Aufgabenkritik Zweckkritik Sparpolitik nach Prioritäten Vollzugskritik „Rasenmäher-methode“ Verwaltungsreform Entbürokratisierung Rechtsbereinigung Rasenmäher: leicht umsetzbar, Informations- und Konsensfindungskosten gering, Besonders effiziente Verwaltungen werden bestraft, weil sie zu früh angefangen haben zu sparen (keine „Fettpolster“ mehr) /Fachbereiche, in denen viele Leistungen gesetzlich normiert und damit kaum disponibel sind, werden benachteiligt. DISKUSSION: Vorteile und Nachteile einer strategischen und inkrementalistischen Sparpolitik – Umsetzung, Aufwand, Gerechtigkeit Verwaltungs- rationalisierung Verwaltungsvereinfachung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 44

Modell des Schlanken Staates: Drei Richtungen der Entstaatlichung 1.) Aufgabenwachstum vermeiden: Keine Übernahme neuer öffentlicher Aufgaben 2.) Aufgabenkritik: Kontinuierliche Überprüfung des öffentlichen Aufgabenbestandes, ggf. Aussonderung von Aufgaben 3.) Privatisierung: Auslagerung von bisher öffentlichen Aufgaben in den privaten Bereich Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 45

zu 2.) Aufgabenkritik in der Bundesrepublik Deutschland Exkurs Kommunale Gemeinschaftstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt): Entwicklungszentrum für kommunales Management, getragen von Städten, Gemeinden, Kreisen Finanzierung über Mitgliedsbeiträge, dadurch unabhängig von Staat und politischen Organisationen Aufgabenfelder: Führung, Steuerung und Organisation der Kommunalverwaltung Themenfelder (auszugsweise): Innovative Nachhaltige Zukunftsfähige Vernetzte Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt): von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragenes Entwicklungszentrum des kommunalen Managements. Sie wurde 1949 in Köln gegründet. Kommune Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 46

zu 2.) Aufgabenkritik in der Bundesrepublik Deutschland KGSt: Einmalige oder wiederkehrende Überprüfung der normierten Verwaltungszwecke (Zweckkritik) und/oder der festgelegten Vollzugsmaßnahmen (Vollzugskritik) Kernmodell: „unverzichtbare Mindestbedingungen“ Zweckkritik: Sollen bestimmte Aufgaben überhaupt noch wahrgenommen werden? Doing the right things? Vollzugskritik: Können notwendige Aufgaben wirtschaftlicher und wirksamer erfüllt werden? Doing the things right? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 47

zu 3.) Privatisierung Definition: Verringerung des Leistungsangebots öffentlicher Verwaltungen und Unternehmen + Übertragung öffentlicher Aufgaben oder öffentlichen Besitzes auf Private Ziele: finanzpolitisch -> Verringerung Staatsanteil betriebswirtschaftlich -> Ökonomischeres Handeln Kritik: Kontrolldefizit des Staates Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 48

zu 3.) Privatisierung Prämisse: klare Trennungslinie zwischen öffentlichen und privaten Aufgaben Privatisierungsarten formelle Privatisierung oder Organisationsprivatisierung: Umwandlung der bislang öffentlich-rechtlichen in eine private Rechtsform einer weiter in staatlichem Eigentum bleibenden Organisation funktionale Privatisierung: Zeitweise vertragliche Übertragung der Durchführung einer öffentlichen Leistung auf einen privaten Dienstleister; die Gewährleistungsverantwortung verbleibt beim öffentlichen Auftraggeber (Contracting-Out oder Auslagerung) materielle Privatisierung: Endgültige und vollständige Übertragung einer Aufgabe einschließlich der damit verbundenen Gewährleistung an Private Vermögens-Privatisierung: Veräußerung von Gegenständen im öffentlichen Eigentum ohne eindeutige öffentliche Zwecksetzung (Verkauf von „Tafelsilber“) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 49

zu 3.) Privatisierung: Fallbeispiele Privatisierung öffentlicher Aufgaben als Sparmodell in der Hamburger Verwaltung: April 2013 Projekt „Bezirksverwaltung 2020“: Diskutiert wird, welche Aufgaben der Verwaltung von privaten Unternehmen übernommen werden können Darunter: Einsparungen im Haushalt via Schließung von Kundenzentren, 10 von 20 Standorten könnten geschlossen werden März 2014 Entscheidung 2014: „Schließung von Kundenzentren ist vom Tisch“ Begründung: Bürgernahe Bezirksverwaltung, erhöhte Effizienz der Kundenzentren durch Online-Terminmanagement Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 50

Privatisierung: Fallbeispiele Privatisierung von griechischen Flughäfen August 2014: Fraport übernimmt 14 griechische Regionalflughafen, unter Anderem auch auf Kos, Kreta und Korfu Betreiberlizenz bis 2055, Preis: 1,234 Mrd. Euro Verkauf der Flughäfen war Bedingung für das dritte Kreditprogramm für Griechenland Nach Regierungswechsel Anfang 2015: Kritik an Privatisierung, Forderungen nach Änderungen an den Verträgen geäußert -> Verkauf stand auf der Kippe Fraport gewinnt 20 Mio. Passagiere durch Betreiberlizenz Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 51

Privatisierung: Fallbeispiele Privatisierung der Royal Mail Verkauf von Aktien an private und institutionelle Investoren zur Sicherung und Ausbau des stabilen Postbetriebs Staatsanteil: 30,0% Seit 19 Jahren erfolglose Versuche einer Post-Privatisierung Privatisierung gelungen Ausgabepreis Aktien: 330 Pence, 1. Handelstag: 456 Pence Stand : 466,97 Pence (6,38 Euro) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 52

Privatisierung: Fallbeispiele Prüfbehörde „National Audit Office“: Regierung hätte bei Verkauf mehr Wert für die Steuerzahler herausholen können Durch „Verscherbelung“ der Post-Aktien hat Regierung ca. 1,25 Mrd. Euro Steuergelder verschenkt Bei Auswahl der Aktionäre keine Vorsorge bzw. Nachhaltigkeit: Großteil bei Hedge Fonds Juni 2015 Regierung will auch seine letzten Anteile an der Royal Mail (30,0%) verkaufen Ziel: Schuldenabbau Verkauf kann bis zu 2 Mrd. Euro Einnahmen erzielen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 53

Privatisierung: Fallbeispiele Aufgabe 1: Ordnen Sie die aktuellen Beispiele der jeweiligen Privatisierungsart (Folie 49) zu. Aufgabe 2: Sammeln Sie drei weitere Privatisierungsfälle. Bitte decken Sie mit ihren Beispielen drei unterschiedliche Privatisierungsarten ab. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 54

2. Funktionsmodell von Staat und Verwaltung
2.2. Modell des Gewährleistungsstaates Literaturhinweise: CHRISTOPH REICHARD: Das Konzept des Gewährleistungsstaates, in GÖW (Hrsg.): Neue Institutionenökonomik, Public Private Partnership, Gewährleistungsstaat. Berlin 2004, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

2.2. Modell des Gewährleistungsstaates
Vom Leistungsstaat zum Gewährleistungsstaat Staat wandelt sich vom Leistungsstaat zum Gewährleistungsstaat, indem er die Rolle des Garanten übernimmt, demokratische Bereitstellungsentscheidungen moderiert, eine private Finanzierung und/oder Aufgabenwahrnehmung anregt und absichert und nur im hoheitlichen Kernbereich den unmittelbaren Aufgabenvollzug übernimmt. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 56

Verantwortungsstufen im Modell des Gewährleistungsstaates Gewährleistungsverantwortung: Dauerhafte Sicherstellung der Leistungserbringung für Bürgerinnen und Bürger zu politisch gewollten Standards und Kosten Vollzugsverantwortung: Verantwortung für die „Produktion“ der gewährleisteten Aufgaben Finanzierungsverantwortung: Bereitstellung der für die Wahrnehmung der Aufgaben erforderlichen Finanzmittel Auffangverantwortung: Garantie, dass Aufgaben auch im Konkursfall des Leistungsanbieters angeboten werden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 57

Aufgabentypen Staatliche Kernaufgaben Staatliche Gewährleistungsaufgaben Private Kernaufgaben Klassische Aufgaben des Staates (z.B. innere Sicherheit, äußere Sicherheit und Ressourcensicherung) Hohe strategische Relevanz für das Überleben eines Gemeinwesens Sollen in Verantwortung des Staates verbleiben und werden deshalb von diesem selbst erfüllt, um das Risiko einer Nicht- oder Schlechterfüllung durch nichtstaatliche Akteure zu vermeiden Gewährleistete Verantwortung des Staates für bestimmte öffentliche Aufgaben (d.h. Leistungen im öffentlichen Interesse) Bedeutet nicht zwangsläufig Produktion oder Finanzierung dieser Aufgaben durch den Staat Produktion/Finanzierung kann auch durch private oder andere nichtstaatliche Akteure erfolgen Staat entlastet sich völlig und überträgt Verantwortung auf private Akteure Kompletter Transfer öffentlicher Aufgaben in den privaten Bereich (materielle Privatisierung) Ehemals öffentliche Aufgaben werden nun als private Dienstleistungen und Produkte behandelt Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 58

Verantwortungsteilung und Aufgabentypen Gewähr-leistungs-verantwortung Vollzugs-verantwortung Finanzierungs-verantwortung Auffang-verantwortung Staatliche Kernaufgaben Verantwortung beim Staat Staatliche Gewähr-leistungs-aufgaben Verantwortung beim Staat oder Privaten Private Kernaufgaben Verantwortung bei Privaten Verantwortung beim Staat im Falle subsidiärer Verantwortung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 59

Verantwortungsteilung und Aufgabentypen Gewähr-leistungs-verantwortung Vollzugs-verantwortung Finanzierungs-verantwortung Auffang-verantwortung Staatliche Kernaufgaben Verantwortung beim Staat Staatliche Gewähr-leistungs-aufgaben Verantwortung beim Staat oder Privaten Private Kernaufgaben Verantwortung bei Privaten Verantwortung beim Staat im Falle subsidiärer Verantwortung Beraten Sie sich mit Ihrem Sitznachbarn und geben Sie jeweils drei Beispiele für staatliche Kernaufgaben, staatliche Gewährleistungsaufgaben und private Kernaufgaben Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 60

Leistungsprogramm des Staates Bestimmungsfaktoren des Leistungsprogramms Leistungsbreite: „Produktprogramm“ Leistungstiefe: Umfang der vom Staat wahrgenommenen vor- und nachgelagerten Aktivitäten im Leistungserstellungsprozess Leistungstiefe zwischen „Make“ or „Buy“ ist vielfältig: eigene Fertigung Ausgliederung einzelner Leistungen Beteiligung am Leistungslieferanten Joint Venture Konzessionierung, Franchising Rahmenvertrag/Einzelvertrag mit/an Leistungslieferanten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 61

Kriterien für die Entscheidung über die „optimale“ Leistungstiefe Strategische Relevanz für die Verwaltung Spezifität vorhandener Ressourcen Wirtschaftlichkeit der Eigen- oder Fremderstellung Produktionskosten Transaktionskosten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 62

Aufgabe Öffentliche Aufgabe Nicht-Öffentliche Aufgabe Staatliche Kern- aufgabe Staatliche Gewährleistungsaufgabe Staatliche Ergänzungsaufgabe Private Kern- Strategische Relevanz Spezifität Wirtschaftlichkeit Zentralisierungsgrad Staatliche Gewährleistungs-, Finanz- und Vollzugsverantwortung Staatliche Gewährleistungsverantwortung mit oder ohne Finanzverantwortung, ohne Vollzugsverantwortung Dezentralisierungsgrad Tendenz zur Eigenerstellung Tendenz zur Fremderstellung Handelt es sich um öffentliche Aufgaben? Liegt ein öffentliches Interesse vor? Ist eine Überordnung des Staats gegenüber Privaten notwendig? hoch tief 63 Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Übung: Leistungsprogramm des Staates 1.) Welche Aufgaben/Dienstleistungen können bei einer „Make or Buy?“-Entscheidung vom Staat an Wirtschaftsunternehmen abgegeben werden? Beziehen Sie in Ihre Überlegungen auch die Möglichkeit der Abgabe einzelner Aktivitäten des Leistungserstellungsprozesses ein. 2.) Wie wird die Verringerung der Leistungstiefe betriebswirtschaftlich motiviert und begründet? 3.) Welche Kosten fallen in bedeutender Höhe beim Übergang der auszulagernden Aufgaben und Dienstleistungen auf externe Dienstleister an und können folglich einen maßgeblichen Einfluss auf die Outsourcing-Entscheidung haben? Zeit: 15 Minuten (Partnerarbeit) Zu 2.) Kosten- und Effizienzaspekte Die im Rahmen der ersten Outsourcing-Analyse festgelegten Ziele betreffen fast immer auch Kosten- bzw. Effizienzaspekte. In diesem Zusammenhang sollte die Frage gestellt werden, ob die Effizienz der Aufgabenerfüllung durch Outsourcing gesteigert werden kann. Hierfür müssen sowohl die monetären als auch nicht-monetären (qualitativen) Vorteile eines Outsourcing den hierfür anfallenden Kosten gegenübergestellt werden. Die Erfahrung zeigt, daß grundsätzlich solche Bereiche für Outsourcing geeignet sind, die derzeit in der öffentlichen Einrichtung mit geringer Qualität, aber gleichzeitig hohen Kosten abgewickelt werden. Die angestrebten Vorteile des Outsourcing umfassen regelmäßig wirtschaftliche Aspekte (wie die Einsparung von Hardware-, Software-, Personal- und Raumkosten oder die Vermeidung von materiellen Investitionen), organisatorische Aspekte (Lösung von Kompetenzproblemen zwischen einzelnen Einheiten, z.B. bei IuK, Beseitigung lästiger Funktionen, z.B. Buchhaltung), personelle Aspekte (unzureichende Qualifikation und Fähigkeiten bei den vorhandenen Mitarbeitern) und strategische Aspekte wie z.B. Reduzierung von Unsicherheiten, Verbesserung der Qualität der Leistungen durch Zugriff auf anerkannte Experten, Anpassung an schnelle Veränderungen (z.B. im Bereich der IuK), Reaktion auf stark schwankende Nachfrage. Zu 3.) Transaktionskosten, wie z.B. Informationskosten, Ausschreibungskosten, Vertragsgestaltungskosten, Personalkosten (z.B. Abfindungen, Übergangsgelder), Kosten der Überwachung der Vertragseinhaltung, Qualitätskontrolle, Transportkosten, Koordinationskosten, Kosten der Vertragsdurchsetzung Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Outsourcing öffentlicher Aufgaben und Leistungen vor allem im Bereich der Leistungsverwaltung, aber auch im administrativen Bereich möglich und vielfach auch sinnvoll ist. Hierbei müssen die Spezifika der öffentlichen Verwaltung berücksichtigt werden. Es sind fundierte, durch erfahrene Berater gesteuerte Outsourcing-Analysen sowie detaillierte vertragliche Regelungen mit dem Outsourcing-Partner notwendig, welche wiederum zu erhöhten Transaktionskosten führen können. Neben den Effizienz- und Kostengesichtspunkten ist für die öffentliche Verwaltung die Möglichkeit der Einflussnahme von entscheidender Bedeutung. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 64

Theoretische Hintergründe Konkrete organisatorische Umsetzung des Modells des Gewährleistungsstaates: Auftraggeber-/Auftragnehmermodell (engl. Bezeichnung: Contractor-Provider-Split) Theoretische Grundlage: Neue Institutionenökonomie Vertragspartnern werden folgende Verhaltensannahmen unterstellt: Begrenzte Rationalität: Aufgrund von begrenzter Wahrnehmung und Information wird ökonomischen Akteuren ein nicht vollständig rationales Handeln zugrundegelegt Opportunismus: Die ökonomischen Akteure verhalten sich ihren Interessen folgend und versuchen, auch durch List und Tücke, ihren Nutzen zu maximieren Risikoneutralität: Vereinfachende Annahme Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 65

Fokus der wirtschaftswissenschaftlichen Analyse: Auswirkung von Institutionen auf das menschliche Verhalten Theoriezweige: Property-Rights-Theorie (Theorie der Verfügungsrechte) Prinzipal-Agenten-Theorie Transaktionskostentheorie Quelle: in Anlehnung an Fischer, Marc et al.: Marketing und neuere ökonomische Theorie: Ansätze zu einer Systematisierung, in: Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis, 45. Jg., H. 4, 1993, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Theoriezweig 1: Property Rights Theorie Fokus der Betrachtung: Verhaltensbeziehungen zwischen Akteuren, die aus dem Vorhandensein von Ressourcen (Gütern) und deren Nutzung resultieren Verteilungsregelungen für die Handlungs-/Verfügungsrechte Einzelrechte: Recht, ein Gut zu nutzen (usus) Recht, dieses Gut hinsichtlich Form und Substanz zu verändern (abusus) Recht, sich entstandene Gewinne anzueignen bzw. die Pflicht, entstandene Verluste zu tragen (usus fructus) Recht, das Gut zu veräußern und den Erlös einzunehmen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 67

Theoriezweig 1: Property Rights Theorie hoch Grad der Vollständigkeit der Property-Rights-Zuordnung niedrig Konzentrierte Property-Rights-Struktur z.B. Einzelunternehmen Verdünnte z.B. Aktiengesellschaft z.B. Stiftung Stark verdünnte z.B. Großverein niedrig Anzahl der Property-Rights-Träger hoch Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 68

Theoriezweig 2: Prinzipal-Agenten-Theorie Fokus der Betrachtung: (unvollständige) Verträge Umgang mit den Informationsasymmetrien aus Sicht des jeweiligen Prinzipals zum einen vor und nach Vertragsabschluss zum anderen bzgl. Qualität, Handlungen und Intention des Agenten Bezug zum Public Management: Kontraktmanagement Umgang mit Zielvereinbarungen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 69

Theoriezweig 2: Prinzipal-Agenten-Theorie Informationsasymmetrie als Steuerungsrisiko Ex ante (vor Vertragsschluss): hidden characteristics Qualitätseigenschaften des Auftragnehmers sind unbekannt. hidden intention Zielsetzung des Auftragnehmers ist unbekannt. Ex post (nach Vertragsschluss): hidden action Konkrete Leistungen des Auftragsnehmers sind unbekannt oder nicht zu beobachten. hidden information Richtigkeit der Leistungserbringung kann nicht beurteilt werden. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 70

Theoriezweig 2: Prinzipal-Agenten-Theorie Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 71

Theoriezweig 3: Transaktionskostentheorie Fokus der Betrachtung: Der Vertrag als Organisationsform steht im Mittelpunkt des Forschungsinteresses. Erkenntnisinteresse: Warum werden bestimmte Transaktionen in bestimmten institutionellen Arrangements, also Organisationsformen des Tausches, mehr oder weniger effizient abgewickelt und organisiert? Grundannahme: Jegliches Handeln in einer Marktwirtschaft ist mit Kosten verbunden. In einem modellhaft angenommenen vollkommenen Markt gibt es definitionsgemäß keine Transaktionskosten. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 72

Theoriezweig 3: Transaktionskostentheorie Transaktionskostenarten Ex ante (vor Vertragsschluss): Anbahnung, z.B. Reise-, Kommunikations-, Beratungskosten Vereinbarung, z.B. Verhandlungskosten, Rechtsberatung Ex post (nach Vertragsschluss): Abwicklung, z.B. Steuerung des Tauschprozesses, Managementkosten für Führung und Koordination Kontrolle, z.B. Qualitäts- und Terminüberwachung Anpassung, z.B. Zusatzkosten auf Grund von Änderungen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 73

Anforderung an die Steuerung im Gewährleistungsmodell Formulierung von klaren Zielvorstellungen und Planungen Umsetzung in konkrete Aufträge und Ausschreibungen Auswahl des besten bzw. kostengünstigsten Anbieters und Vertragsabschluss mit diesem Strategische Vorgaben an den Leistungserbringer bzw. Auftragnehmer Schaffung hinreichender Freiräume für die Auftragnehmer für unternehmerischen Erfolg Kontrolle und Überwachung der Leistungserbringung Auffangverantwortung im Fall eingestellter Leistungserbringung durch den Anbieter Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 74

3.1. New Public Management als Reformparadigma
3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.1. New Public Management als Reformparadigma Literaturhinweise: CHRISTOPH REICHARD, MANFRED RÖBER: Konzept und Kritik des New Public Management, in: ECKHARD SCHRÖTER (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Opladen 2001, S PETER AUCOIN: Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums. In: Governance, 1990, pp MANFRED RÖBER: Competition – how far can you go? In: Public Management. An International Journal of Research and Theory, 2000, S KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER: New Public Management, 5. Aufl., Bern 2011, S

? ? ? ? ? ? ? Wiederholung: Was wird an der bürokratisch-zentralistischen Steuerung kritisiert? ? ? ? ? ? ? ? ? ? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 76

Kritik an der bürokratisch-zentralistischen Steuerung Steuerung über Inputs (Regeln und Ressourcen) Übersteuerung: Ständige Eingriffe ins Tagesgeschäft Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung Zu stark ausgeprägte Arbeitsteilung und Spezialisierung Orientierung an den internen Erfordernissen des Verwaltungsablaufs Orientierung an arbeitsplatzbezogener Ordnungsmäßigkeit „Künstliche“ Monopole => keine Wettbewerbselemente Präferenz für Eigenerstellung Kameralistische Haushaltsführung Juristische Personalverwaltung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 77

Gründe für eine ökonomisch orientierte Verwaltungsreform Finanzielle Probleme, Entlastung öffentlicher Finanzen Umfang und Wandel öffentlicher Aufgaben Demographische Veränderungen Veränderte Anforderungen der Bürger an die Qualität öffentlicher Leistungen Veraltete Aufbau- und Ablauforganisation Veränderte Anforderungen der Mitarbeiter an Inhalt und Form der Arbeitsstelle Zunehmender Vertrauensverlust der Bürger in Regierung und Verwaltung Da können Sie Ihre Ergebnisse aus der kleinen Gruppenarbeit zur Leistungstiefe z. T. wiederfinden. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 78

Lösungsansatz: New Public Management Übertragung bekannter Managementkonzepte der Privatwirtschaft auf den öffentlichen Sektor Strategische Ziele: Stärkung der Marktorientierung in öffentlichen Verwaltungen Trennung von Politik und Verwaltung Hohe Kundenorientierung (Bürger wird als Kunde verstanden) Ziel- und ergebnisorientierte Steuerung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 79

Theoretische Wurzeln des New Public Management Public Choice und Neue Institutionenökonomie: Zurückdrängung des Staates zugunsten des privaten Sektors (in Verbindung mit antibürokratischen/marktorientierten Reformen für den verbleibenden Staat und mehr „Wahlmöglichkeiten“ für die Bürger) Zergliederung monolithischer bürokratischer Staatsorganisationen in kleinere dezentrale Einheiten Stärkung politischer Steuerung und Marktdruck Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 80

Theoretische Wurzeln des New Public Management Managementlehre: Einführung aus dem Privatsektor bekannter Ansätze und Modelle im öffentlichen Sektor zur Motivations-, Effektivitäts- und Effizienzsteigerung Weitere Stärkung der Freiräume von Bürokratie („freedom to manage“) durch Abbau von Handlungsrestriktionen oder Verstärkung von Anreizen Zentrale Themenbereiche: Analyse: z.B. zu (potentiellen) Anspruchsgruppen Planung: Ziele, Strategien, Maßnahmen, Budgetierung Durchführung: z.B. kundenorientiertes Arbeiten Kontrolle: z.B. Ziele erreicht? = Anwendung von Managementprinzipien auf spezifische Probleme Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 81

New Public Management und Traditionelle Bürokratiemodelle im direkten Vergleich Traditionelle Bürokratiemodelle New Public Management Arbeitsteilung Teamwork Amtshierarchie Flache Organisationsstrukturen Sachbearbeiterprinzip Projektmanagement Fachqualifikation Fachgeneralist Aktenmäßigkeit E-Government, E-Mobilität Regelsteuerung Zielvorgaben als Führungsinstrument Unpersönlichkeit Normative Führung Versorgungsprinzip Leistungslohn Antworten/Lösungsvorschläge zum Abbremsen der für das NPM herangezogenen Theorien nächste Folie (PAS-Veränderungen: Public Choice / Wettbewerb: Managerialismus) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 82 Quelle: In Anlehnung an SCHAUER 2008

Ebenen der Modernisierung Neues Rollenverständnis von Staat und Verwaltung Externe Strukturreform Binnenmodernisierung Binnenperspektive des NPM Trennung von Politik und Verwaltung Ergebnisorientierte Outputsteuerung Konzernähnliche Strukturen Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung Kontraktmanagement Außenperspektive des NPM Neuzuschnitt des Aufgabenbestandes bzw. des Leistungsprogramms Bestimmung der Leistungstiefe Wettbewerb und Marktmechanismen Bürger als Kunden Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 83

Grundelemente des Neuen Steuerungsmodells der KGSt Quelle: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement. Verwaltungsreform. URL: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 84

KGSt: Kommunales Steuerungsmodell Alle Kommunen mit dem Ziel, sich im Wettbewerb um Arbeitsplätze und Einwohner erfolgreich zu positionieren Zur Zielerreichung: Wandlung des Selbstbilds Neues Steuerungsmodell Quelle: Abruf: 85

Aufgabe Welche zentralen Prämissen des NPM-Paradigma finden Sie im neuen Steuerungsmodell der KGSt wieder? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 86

Einführung Wettbewerb im öffentlichen Sektor: Mit Einführung von Wettbewerbselementen verfolgte Intentionen: Verbindung der Kostensenkungsstrategie mit Steigerung von Effektivität und Effizienz Erhöhung der Wahlmöglichkeiten Voraussetzungen für einen derart funktionierenden Wettbewerb: Vergleichbarkeit von Kosten, Leistungsumfang und Qualität Ergebnisorientierte Steuerung und dezentrale Ressourcenverantwortung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 87

Wettbewerbsformen 1.) Externer Marktwettbewerb Wettbewerb zwischen privaten und/oder öffentlichen Institutionen Ausschreibung Contracting in / out 2.) Interner Marktwettbewerb /Quasi-Markt Leistungsvereinbarung Aufhebung von Pflichtbezügen Wettbewerb in oder zwischen Gemeinwesen 3.) Nicht-marktlicher Wettbewerb Interne Leistungsverrechnung Leistungsvergleich Preiswettbewerb 4.) Benchmarking Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 88

Exkurs: Hamburger Transparenzgesetz In Kraft getreten am 6. Oktober 2012 Ersatz für das bis dahin geltende Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz Bedeutsamen Paradigmenwechsel für die Verwaltung: HmbTG regelt nicht nur, dass Anträge auf Informationen gestellt werden können, vielmehr verpflichtet es die Verwaltung, eine Vielzahl von Dokumenten und Daten kostenfrei online zur Verfügung zu stellen. Hintergrund: Gesetzesentwurf der Volksinitiative „Transparenz schafft Vertrauen“ aus Oktober 2011; Kernforderung: Umfassende Veröffentlichungspflicht bisher verwaltungsinterner Informationen (vom Amtsgeheimnis zu größtmöglicher Offenheit) 06. Oktober 2014: Zweite Stufe des HmbTG ist in Kraft getreten: Veröffentlichung aller wichtigen Dokumente der Stadt, wie Verträge der Daseinsvorsorge über EUR, Gutachten, Subventions- und Zuwendungsvergaben etc. in einem über das Internet zugänglichen Informationsregister Hier: Datei Transparenzgesetz öffnen, einzelne Punkte anschauen, durchgehen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 89

Exkurs: Hamburger Transparenzgesetz Hamburger Transparenzregister: Bundesweit einmaliges Projekt, praktische Umsetzung des HmbTG Im neuen Transparenzregister ( lassen sich alle staatlichen Gutachten, Vermessungs- oder Luftmessdaten, Senatsentscheidungen, Subventionsempfänger und fast alle Verträge von der Hansestadt Hamburg mit Unternehmen einsehen. 33 Millionen DIN A4-Seiten stehen den Bürgern im Portal kostenlos zur Verfügung Nutzungsstatistik August 2015: Seitenansichten, häufigste Suchbegriffe: Röttiger Kaserne, Olympia, Dieter Lenzen, Geodaten, Schuldnerberatung, Olympische Spiele Mit den Studenten auf die Internetseite gehen, 1 Projekt raussuchen. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 90

3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement
3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung 3.2. Konzernorganisation, Dezentralisierung und Kontraktmanagement Literaturhinweise: KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER: New Public Management, 5. Aufl., Bern, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Einführung: Begriffliche Erläuterungen Dezentralisierung: Verteilung von Leistungsangeboten in der Fläche Zerlegung von Aufgaben Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf niedrigere Ebenen Zentralisierung: Konzentration von Leistungsangeboten in der Fläche Zusammenlegung von Aufgaben Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf höhere Ebenen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 92

Neuausrichtung der Verwaltung Verstärkte Dezentralisierung Größere Autonomie für dezentrale Einheiten „Unternehmung in der Unternehmung“ Flache Hierarchien Aufteilung in strategische und operative Funktionen von Politik und Verwaltung Final programmierte Entscheidungen der Politik Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 93

Merkmale einer Holding-Struktur im öffentlichen Sektor Strukturierung der Organisationseinheiten nach Produktgruppen Organisationseinheiten mit Ergebnisverantwortung Klassische Querschnittsfunktionen als Stabsstellen bzw. Serviceeinheiten Steuerung über Leistungsvereinbarungen und Globalbudgets Kontroll- und Informationssystem auf Basis von Leistungs- und Wirkungsindikatoren Flächendeckende Qualitätskontrolle Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 94

Organisatorische Charakteristika des Neuen Steuerungsmodells Kennzeichnung der Kommunalverwaltung Leistungs- und Verantwortungszentren, d.h. dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich Zentrale Steuerungs- und Controllingeinheiten Serviceeinheiten Abflachung von Hierarchien, Vergrößerung von Leitungsspannen Größere Fachbereiche Einrichtung von "one-stop-offices": Alltagsdienstleistungen unter einem Dach (Bürgerämter) Kontraktmanagement, d.h. Ziel-, Leistungs- und Servicevereinbarungen sowie Globalbudgets Controlling und Berichtswesen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 95

Fallbeispiel: Behördennummer 115 Idee: Einheitliche, einfache Rufnummer für alle Bürgerfragen an die deutsche Verwaltung Aufgabenstellung: leistungsorientiertes, kompetentes und zuverlässiges Arbeiten Hauptziele: Mehr Bürgernähe durch Bürokratieabbau, Dienstleistungsorientierung Ausbau: Bisher 460 Kommunen, die gesamte Bundesverwaltung, zahlreiche Landesbehörden (Aktuellste Freischaltung: Braunschweig am ) Serviceversprechen: Montag-Freitag 8-18 Uhr erreichbar 75% aller Anrufe werden in 30 Sekunden angenommen 65% der Fragen im Erstkontakt beantwortet bei Weiterleitung einer Anfrage: Antwort innerhalb 24 Stunden Vorweg: Besuch der Internetseite Clip einspielen wenn möglich Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 96

Traditionelle Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsführung allgemeine und politische Verantwortung Fachbereiche Soziales Bildung Bauwesen Gesundheit Querschnittsbereiche A: Organisation B: Personal C: Finanzen fachlich- technische Verantwortung Ressourcen- verantwortung Ergebnisverantwortung? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 97

Neue Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsführung Leitungsverantwortung (und politische Verantwortung) Querschnitts- bereiche A: Organisation B: Personal C: Finanzen Fachbereiche Soziales Bildung Bauwesen Gesundheit Fachlich-technische und Ressourcen-verantwortung (Ergebnis-verantwortung) Verantwortung für Steuerungs- und Service-funktionen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 98

Traditionelle Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Abruf: Verwaltungsgliederungsplan nach Empfehlung der KGSt von

Neue Verantwortungsteilung in der öffentlichen Verwaltung Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Zielvereinbarungen Definition: Einvernehmliche verbindliche Absprachen zwischen Zielgeber (vorgesetztes Organisationselement) und Zielnehmer (hierarchisches Verhältnis) Fixierung strategischer Ziele, von denen der nachhaltige Erfolg abhängig ist Wirkungsvolles Mittel zur Umsetzung des Steuerungsprinzips „Führung über Ziele“ (Management by Objectives) Inhalte: Ziele, Zielwerte Kennzahlen bzw. Indikatoren zur Messung der Zielerreichung zur Verfügung stehende Ressourcen Vereinbarungszeitraum Regelungen zur Zielnachhaltung (Beurteilung der Zielerreichung, …) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 101

Quelle: Abruf: Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

Strategisches und operatives Controlling 1.) Strategisches Controlling: Unterstützung des Prozesses der strategischen Planung und Steuerung: Politikformulierung Programmgestaltung Programmevaluation längerfristige Budgetierung 2.) Operatives Controlling: Im Rahmen der strategischen Vorgaben geht es vor allem um: Finanz-Controlling (Liquiditätssteuerung) Kosten-Controlling (Wirtschaftlichkeitssteuerung) Leistungs-Controlling (Produkt- und Qualitätssteuerung) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 103

Vorteile dezentraler Strukturen Abbau von Komplexität Schaffung von Transparenz Zurechenbarkeit von Leistungen und Kosten Kongruenz von Entscheidung und Verantwortung Möglichkeit zur Institutionalisierung wettbewerbsorientierter Funktionsmechanismen Gerade Vorteile Komplexität und Transparenz können schnell ins Gegenteil verkehrt werden: Theorie und Praxis! Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 104

3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung
3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung, Budgetierung und Controlling Literaturhinweise: HANSJÜRGEN BALS: Neue Haushaltssteuerung, in: BERNHARD BLANKE ET AL. (HRSG.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S BERND ADAMASCHEK: Kosten- und Leistungsrechnung für den öffentlichen Sektor, in: BERNHARD BLANKE ET AL. (HRSG.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S

3.3. Outputsteuerung über Produktdefinition, Kostenrechnung,…
Produktkatalog in der öffentlichen Verwaltung Der Produktkatalog ist eine Zusammenfassung aller Aufgaben und Dienstleistungen („Produkte“), die die Verwaltung für den Bürger und auch andere Verwaltungsstellen erbringt. Produkt-bereich Produktgruppe Produkt Leistung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 106

Leistungsdefinition und Produktbildungskriterien 1.) Leistung ist ein aus Sicht des Kunden in sich abgeschlossenes Arbeitsergebnis einer Organisationseinheit (Abteilungen, Referate, Ämter), das zur Erfüllung einer Aufgabe erzeugt wird, das außerhalb dieser Organisationseinheit von einem Kunden nachgefragt wird, und dies unabhängig davon, ob diese Nachfrage freiwillig oder auf Grund rechtlicher Vorgaben besteht. 2.) Kriterien für die Produktbildung Sinnzusammenhang Anforderungen der Kosten- und Leistungsrechnung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 107

KGSt-Produktplan für Städte und Gemeinden -Produktbereiche und Produktgruppen- Steuerungs-unterstützung und Service Recht, Sicherheit und Ordnung Schule und Kultur Jugend, Soziales, Sport, Lastenausgleich Räuml. Nutzungen, Bau, Kommun. Immobilien, Umweltschutz, Wi-Förderungen Zentrale Steuerungs-unterstützung Recht Schule Soziales Räuml. Planung und Entwicklung Wasser Luft, Klima, Raum Sicherheit und Ordnung Kulturamt/Kultur-büro Jugend Flächen- und Grundstücksbe-zogene Daten Service Sport Bodenschutz, Altlasten Einwohnermelde-wesen, Personenstand Bibliothek Gesundheit Bauaufsicht Volkshochschule Abfallwirtschaft Lastenausgleich Denkmalschutz und -pflege Straßenverkehr Musikschule Wald- Forstwirtschaft Museum Wohnungs-wesen Freiraum, Landschafts-planung Brandschutz, Rettungsdienst, Bevölkerungsschutz Theater Verkehrsflächen Archiv Stadtentwässerung Lebensmittel- und Bedarfsgegenstände-überwachung, Veterinärwesen Gebäudewirt-schaft (Jugend-) Kunst- schule,Kulturpäd. Einrichtungen Bestattung, Friedhöfe Liegenschaften Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung Kulturzentrum, Veranstaltungshalle Umweltinfo, -koordination KGSt-Produktplan (KGSt-Bericht 5/97) 108

Bestandteile eines Produktblatts Verantwortlichkeit für die Produkterstellung Kurzbeschreibung des Produktes Gesetzliche „Auftragsgrundlage“ für die Produkterstellung Zielgruppe, das heißt Empfänger des Produktes Ziele Teil 1: gesetzlich vorgegebene Ziele Ziele Teil 2: darüber hinausgehende Ziele Bezugsgröße: Zähleinheit, mit der die Produkterbringung später gezählt und kostenmäßig budgetiert werden kann Finanzwirtschaftliche Daten für Budgetierung und Controlling (zu ermitteln durch Kosten- und Leistungsrechnung) Kennzahlen für operatives Controlling, insbesondere auch Qualitätsindikatoren Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 109

Festlegung von Qualitätsmerkmalen Generelle Fragen: 1.) Warum und mit welchem Qualitätsanspruch wird ein Produkt dem Bürger angeboten? 2.) Durch welche Messzahlen kann man die Einhaltung der Qualität überprüfen? Notwendig: Messgrößen (z.B. Wartezeit) und deren Ausprägung (z.B. max Minuten) Definition von Qualitätsindikatoren gibt die Möglichkeit, Vorgaben für Qualität zu machen und deren Einhaltung laufend zu überwachen. Qualitätsindikatoren nur dann sinnvoll, wenn die Qualität durch den Produktverantwortlichen beeinflussbar ist. Messzahlen: Beispiele anhand der Behördennummer 115 („Wie viele Sekunden ist der Kunde in der Warteschleife?“,…) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 110

Produktbildung im Spannungsfeld unterschiedlicher Anforderungen Kostenrechnung, Budgetierung Steuerung Produkte Organisations- unterschiede Akzeptanz Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 111

Weiterentwicklung des Produktkataloges in der Reformpraxis Klassifikation der Produkte: Interne und externe Produkte Produktbezogene Budgetierungen („Menge x Preis“) und Produkte, für die den Verwaltungen eine Pauschale zugewiesen wird Weiterentwicklung der Produkte: Anpassungen aufgrund Zeit- und Mengenstatistiken und der Bildung von Leistungs- und Verantwortungszentren Innovative Weiterentwicklung der Produkte in Bezug auf neue Organisationsstrukturen Neue Zusammenfassung von Produktgruppen, die sich weniger an (heutigen) Ämterstrukturen orientieren, sondern an Wirkungen Weitere Präzisierung von Qualitätsindikatoren Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 112

Kosten- und Leistungsrechnung Im Verwaltungsbetrieb existiert im Allgemeinen nur eine Kostenrechnung und keine Leistungsrechnung Hauptziele der Kostenrechnung im Verwaltungsbetrieb Preisbildung und -beurteilung (einschl. Gebührenkalkulation) Entscheidungsunterstützung (Wirtschaftlichkeitsplanung und -kontrolle) Datenlieferung für Budgetierung Kurzfristige Erfolgsermittlung Datenlieferung für Bestandsbewertungen im Rahmen der Bilanzerstellung Erster Punkt: Leistung/Gegenleistung – Steuern, Zuwendungen, Transferbeiträge! Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 113

Erkenntnisinteresse im Rahmen der Kostenrechnung Kosten von Teilbereichen, Kosten einzelner Kostenarten, Kosten von Leistungen/Produkten (auch im Hinblick auf Preisbildung oder Gebührenkalkulation) Kosten von Produktprogrammen im Hinblick auf die Annahme zusätzlicher Aufträge (Kapazitätsauslastung) Kosten von Maßnahmen bzw. Verfahren Kosten von Investitionen einschließlich Folgekosten Make or Buy-Entscheidung Entscheidung zwischen Kauf, Miete, Leasing Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 114

Leistungs- und Wirkungsrechnung Separat von der Kostenrechnung aufzustellende mehrdimensionale Kennzahlen- und Indikatorenrechnung Notwendige Voraussetzung: Aussagefähige Kennzahlen zur Leistungsmessung und -bewertung Wirkungsrechnung: Erweiterung des üblichen Rechnungswesens, um Aussagen über die Wirkungen der Leistungen (= Outcome) bzw. die Wirksamkeit (=Effektivität: Ausmaß der Erreichung der politischen Ziele, den Beitrag zum Gemeinwohl durch die Leistungen) tätigen zu können. Erweiterung des üblichen Rechnungswesens um Aussagen über die Wirkungen der Leistungen (= Outcome) bzw. die Wirksamkeit (Effektivität: Ausmaß der Erreichung der politischen Ziele, den Beitrag zum Gemeinwohl durch die Leistungen), z. B. über die Auswirkung von Vorsorgemaßnahmen auf die Gesundheit, von "Knöllchen" auf Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 115

Kosten-/Leistungsrechnung (Politische) Ziele (Leistungsauftrag) Kostenarten-rechnung Kostenträger-rechnung Personal Sachaufwand Investitionen (Steuern) Produkt Dienstleistung Verfügung Input Output Organisation Kostenstellenrechnung Verknüpfung von Zielen / Inputs / Outcomes / Impacts / Leistungsaufträge / Organisationseinheiten Wirkungsrechnung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 116

Budgetierung Eines der wichtigsten Instrumente dezentraler Steuerung von Organisationen Zuordnung von finanziellen Ressourcen zu Entscheidungseinheiten verbunden mit der Vorgabe von Mengen/Geldwerten, die in einer festgelegten Periode mit einem bestimmten Verbindlichkeitsgrad erreicht werden müssen Öffentliche Verwaltung: Haushalts- bzw. Finanzplanung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 117

Merkmale der Budgetierung Prozess der Aufstellung, Verabschiedung und Kontrolle von Budgets Da in Budgets festgelegte Zielgrößen in der Regel auch zur Beurteilung der Budgetverantwortlichen und der Planungsqualität eingesetzt werden, müssen diese Zusammenhänge bereits bei der Aufstellung und Verabschiedung des Budgets Berücksichtigung finden Budgets haben Vorgabecharakter; sie sind von einer Entscheidungseinheit in einer bestimmten Zeitperiode einzuhalten. Budgetvorgaben sind stets bereichs- oder projektbezogen, aber nie aktionsorientiert Kennzeichen der Budgetierung ist die Delegation von Entscheidungsspielräumen. Budgets helfen, Entscheidungsrechte zu definieren, weil es innerhalb bestimmter Grenzen der Kompetenz der Budgetverantwortlichen obliegt, wie ein Budget einzuhalten ist. Budgets sind planungsorientiert und basieren auf Zukunftswissen. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 118

Budgetierung Debatte im Reformdiskurs um die Ausgestaltung der Budgetierung: Festlegung eines globalisierten Haushaltsplans Finanzmittel-Rahmen („Deckel“) für Organisationseinheiten einer Verwaltung (Referate, Ämter, Abteilungen, Fachbereiche) Weitgehend selbstständiges Wirtschaften der Einheiten innerhalb des festgelegten Rahmens Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 119

Hauptziele der Budgetierung Stärkung der Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsspielräume der Fachbereiche; Steigerung der Motivation z.B. durch Stärkung der Verfügungsrechte (Property Rights) Förderung von Wirtschaftlichkeitsdenken und -verhalten beim Ressourceneinsatz Verkürzung und Beschleunigung der Entscheidungswege Spar- und Cutback-Instrument („Deckelung“ der Ausgaben) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 120

Grundlegende Ansätze der Budgetierung 1.) Input-Budget Ausgaben-Budget Zuschuss-Budget 2.) Output-Budget (Produktbudget): Organische Gliederung auf Basis einer Produktstruktur Veranschlagung von Finanzmitteln je Produktbereich bzw. Produktgruppe Ausweis von Leistungs- und Wirkungs-Kennzahlen Ausgabenbudget: erwartete Ausgaben werden addiert, Summe bildet den Betrag, der maximal ausgegeben werden darf, mittelverwaltende Stelle ist befugt, die durch den Haushaltstitel vorgegeben Maßnahmen nach eigener Entscheidung durchzuführen, ggf. dadurch nicht verbrauchte Mittel stehen dann für andere Maßnahmen zur Verfügung Zuschuss-Budget stellt eine Erweiterung vom Ausgabenbudget dar: hinzu kommt, dass auch die voraussichtlichen Einnahmen addiert und den Ausgaben zugeordnet werden. Die Differenz ergibt den Betrag des Zuschussbudgets. Entscheidener Unterschied zum Ausgabenbudget: Einheit wird auch für abweichende Einnahmen verantwortlich gemacht. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 121

Zusammenhang der Budgetierung mit anderen Bausteinen des NSM Ergänzung dezentraler Ressourcenverantwortung Budgetierung erfordert dezentrale Ergebnissteuerung Output-Budgetierung setzt funktionierende Kostenrechnung voraus Budgetierung setzt ein funktionierendes (Finanz-)Controlling und Berichtswesen voraus Wirksamere politische Steuerung durch Parlament bzw. Rat bei Budgetierung: Rahmenvorgaben statt Einzeleingriff Notwendige Voraussetzung: Adäquates Anreiz- und Sanktionssystem Der Haushalt („Regierungsprogramm in Zahlen“) ist das zentrale Steuerungsinstrument des Staates Zu Punkt 3: Produktkosten als Budgetansätze Zur Voraussetzung: insbesondere Einbehalt von Einsparungen, Sanktionen bei Überschreitungen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 122

Exkurs: Ergebnisorientierte Budgetierung (OECD) Bereitstellung von Daten des öffentlichen Sektors: Einerseits mehr Transparenz für Bürger, andererseits auch internes Evaluierungsinstrument Ziele: Ergebnisorientierte Budgetierung (Performance Budgeting): Verbesserte Ausgabenkontrolle und Kosteneffizienz, mehr Effizienz in der Leistung öffentlicher Verwaltungen, verbesserte Informationen bezüglich Ausgabenentscheidungen Methoden: Darstellung von Ergebnisinformationen im Budget: Ergebnisbezogene Daten werden mit Finanzzuweisungen aufgeführt, aber nicht zwingend für Ausgabenentscheidungen herangezogen Budgetierung unter Berücksichtigung von Ergebnisinformationen: Ressourcenallokation wird durch gesammelte Informationen direkt beeinflusst Direkte ergebnisorientierte Budgetierung: Mittelbereitstellung ist direkt an Outputs und Outcomes gekoppelt Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 Quellen: OECD 2008 und

Exkurs: Ergebnisorientierte Budgetierung (OECD) Folgen: Höhere Rechenschaftspflichten, aber auch mehr Flexibilität für Verantwortungsträger Vorteile: Klare Ergebnisfokussierung durch Ziel- und Prioritätensetzung Ergebnisse der OECD Survey on Performance and Budgeting 2011: Es herrscht kein Konsens bezüglich der optimalen Methode Fachministerien nutzen bei der Zuteilung ihrer Haushaltsmittel an Behörden häufig die ergebnisorientierte Budgetierung Große Unterschiede bezüglich der gewählten Ansätze erschweren die Vergleichbarkeit der Daten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 124 Quellen: OECD 2008 und 2014

3. New Public Management als Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung
3.4. System des öffentlichen Dienstes und Ansätze eines öffentlichen Personalmanagements Literaturhinweise: GOTTFRIED HERBIG: Personalwirtschaft, in: KLAUS KÖNIG, HEINRICH SIEDENTOPF (HRSG.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1997, S. 559 –576. LECHELER, HELMUT (1997): Die Gliederung des öffentlichen Dienstes, in: KLAUS KÖNIG, HEINRICH SIEDENTOPF (HRSG.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1997 S. 501 –515. KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER : New Public Management, 4. Aufl., Berne 2009, S

3.4. System des öffentlichen Dienstes/Ansätze eines öff. Pers.man.
Dienstrechtlicher Bezugsrahmen Grundlage ist Art. 33 (4) und (5) GG: (4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. (5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 126

Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums Lebenslängliche hauptberufliche Anstellung Angemessene Alimentation Treue- und parteipolitische Neutralitätspflicht Laufbahnsystem Befähigungs- und Leistungsprinzip Streikverbot Besonderes Disziplinarrecht Hintergrund: Warum gibt es spezielle Grundsätze des Berufsbeamtentums, die den Beamten von einem Angestellten unterscheiden? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 127

Dienstverhältnisse Beamte Angestellte Einsatz bei hoheitlichen Aufgaben Einsatz bei allen übrigen Verwaltungsaufgaben Ernennung durch Verwaltungsakt Einstellung auf Grund eines Arbeitsvertrags Dienstregelung durch Gesetze Dienstregelung im Wesentlichen durch Tarifverträgen Besonderes Dienst- und Treueverhältnis Abgemilderte Dienst- und Treuepflichten Anstellung für eine Laufbahn auf Lebenszeit (nach Probezeit) Anstellung für eine Position (Unkündbarkeit nach 15 Jahren) Besoldung nach „Amt“ (Alimentation) Vergütung nach konkreten Tätigkeitsmerkmalen spezielle Versorgung im Krankheitsfall und bei Erreichen der Altersgrenze (Beihilfe, Pension) Allgemeine Sozialversicherung, Alterszusatzversorgung Besonderes (zusätzliches) Disziplinarrecht Kein besonderes Disziplinarrecht Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 128

Personalarbeit im Rahmen des Bürokratiemodells Personalarbeit im Rahmen von NPM Zentraler jährlicher Stellenplan Strategische Personalplanung mit dezentraler Ressourcenverantwortung Personalauswahl nach Fachkenntnissen Personalauswahl nach Fachkenntnissen und Schlüsselqualifikationen Leistungsbeurteilung der Beamten im Abstand von ca. 5 Jahren (Regelbeurteilung) Jährliche Zielvereinbarungsgespräche mit allen Mitarbeitern, Leistungsbeurteilung sowie Beratungs- und Fördergespräche Entgeltdifferenzierung nach sozialen Kriterien Entgeltdifferenzierung nach Bandbreiten und Leistung Gesetzlich bzw. tariflich fixierte Sozialleistungen Betrieblich gestaltete Cafeteria-Optionen Wechselseitige Fortbildungsverpflichtung bei Beamten Personalentwicklung für alle Beschäftigten Lebenslange Beschäftigung im Vollzeitarbeitsverhältnis Flexibler Personaleinsatz 129

Problemlagen und Herausforderungen im Personalmanagements des öffentlichen Dienstes Sparzwänge (Personal als „Kostenfaktor“) Demographische Entwicklung (Wettbewerb um Personal zwischen privatem und öffentlichem Sektor, aber auch innerhalb des öffentlichen Sektors) Aktivierung einer bestehenden, aber (auf Grund fehlender Leistungsanreize) nicht freigesetzten Leistungsbereitschaft Inflexibilität (auf Grund eines im Vergleich zur Privatwirtschaft starren Dienst- und Arbeitsrechts) Veränderte Rolle von Staat und Verwaltung (Gewährleistungsmodell): Personalmanagement als Instrumentarium zur Veränderung von Motivation und Qualifikation ist eingebettet in das Spannungsfeld zwischen dem Kulturwandel und dem Struktur- und Prozesswandel Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 130

Kritik am traditionellen Modell der Personalverwaltung im öffentlichen Dienst Fehlende Leistungsmotivation Fehlende Ausbildungs- und Entwicklungsmöglichkeiten Mangelhafte Anreiz- und Belohnungsstrukturen Das traditionelle Modell hält den Anforderungen an ein modernes Personalmanagement nicht statt. New Public Management-Ziel: Entwicklung von Personalverwaltung zu Personalmanagement Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 131

Personalmanagement und New Public Management Personal= strategischer Erfolgsfaktor anstatt Kostenfaktor Förderung entwicklungsbereiter Mitarbeiter (individuelle Entwicklungspfade) Auch: Unterstützung der Mitarbeiter, die „einen guten Job“ machen wollen Bedeutung von Personalentwicklungsmaßnahmen haben durch das NPM-Paradigma zugenommen Personalmanagement als sozialverträgliche Abfederung von Rationalisierungsmaßnahmen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 132

Daten und Fakten zur Beschäftigung im öffentlichen Dienst Zum Personal im öffentlichen Dienst zählen: Beamte, Richter, Soldaten und Arbeitnehmer 4,65 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Dienst, davon 1,49 Mio. in Teilzeit (Stand: Kalenderjahr 2014) Zum Vergleich: 1997 waren noch 5,16 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Dienst, davon 1,08 in Teilzeit Personalintensivste Bereiche: Bildungswesen, soziale Sicherung, innere und äußere Sicherheit, Gesundheitswesen Welche Hintergründe haben Ihrer Meinung nach die gesunkenen Beschäftigungszahlen im öffentlichen Dienst? Welche Konsequenzen könnte dies für die personalintensiven Bereiche haben? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 133

Materielle und immaterielle Anreize Aufgabe: Definieren Sie materielle und immaterielle Anreize und grenzen Sie diese voneinander ab. Geben Sie jeweils 1 Beispiel (Zeit: 10 Minuten) Text dazu kopieren und austeilen (Frey Osterloh) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 134

Materielle und immaterielle Anreize Hauptbestandteile leistungsorientierter Verhaltenssteuerung (im TVöD) Leistungszulagen, Leistungsprämien Leistungsabhängige Bewegungen in den Entgeltstufen Höhergruppierungen Führung auf Probe und Führung auf Zeit Verbindung von Zielvereinbarungen und Leistungsanreizen Fokus auf materiellen Anreizen in Form von Leistungsentgelten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 135

Begrenztheit materieller Anreize Erfahrungen mit Leistungsentgelten schwierige quantitative Leistungserfassung Bedeutung eines transparenten und nachvollziehbaren Vergabesystem keine dauerhaft positiven Motivationswirkungen Gewinner und Verlierer (insbesondere bei budgetären Nullsummen- Spielen) „Crowding-Out“-Effekte unzureichende Berücksichtigung anderer Motivationsfaktoren (vgl. OECD 2005) Zufriedenheit mit Arbeitsinhalt Flexibilität in der Arbeitsgestaltung Karriereaussichten Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 136

Fallbeispiel: Stellenangebot JVA Neumünster Aufgabe: Beurteilen Sie die Attraktivität des Stellenangebotes bezüglich materieller und immaterieller Anreize sowie möglicher Aufstiegschancen: Sportlehrer/in für die Durchführung des Gefangenensportes: Hauptaufgabe: Planung, Organisation und Durchführung eines vielfältigen Sportangebotes, von Sportveranstaltungen, Turnieren und Wettkämpfen für die unterschiedlichen Gefangenengruppen Voraussetzungen: Sportlehrer (2. Staatsexamen), Innovations- und Organisationsfähigkeit , eigenständiges Handeln im Rahmen von Zielvorgaben, Verhandlungsgeschick, Konfliktfähigkeit, Durchsetzungsfähigkeit und Entschlusskraft. Arbeitszeiten: Nachmittag /frühe Abendstunden Besoldung: A 13 Besoldungstabelle auflegen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 137

4. Staats- und Verwaltungsmodernisierung im politischen Kontext
Literaturhinweise: CHRISTOPHER POLLITT, GEERT BOUCKAERT: Public management reform : a comparative analysis, Oxford 2004, Kapitel 6. ECKHARD SCHRÖTER: Staats- und Verwaltungsreformen in Europa: Internationale Trends und nationale Profile. In: Ders. (HRSG.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung, Opladen 2001, S Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015

NPM-unabhängige Veränderungen in der Politik Abnehmende Legitimität Zurückgehende Wählerbindung Wachsende Bedeutung internationaler Kooperation Steigender ökonomischer Druck  schwierige politisch-administrative Steuerung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 139

Verwaltungskulturen Anglo-Amerikanisches Modell (UK, NZ, AUS, US) Skandinavisches Modell (DK, N, SWE, Finnland) Romanisch-Napoleonisches Modell (F, I, ESP, BEL) Germanisches Modell (D, AUT) Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 140

Länderbeispiele im Vergleich: Vereinigtes Königreich Motive: „minimal state“ Politisches Machtkalkül Schwerpunkte: Radikale Markt- und Wettbewerbsorientierung, spätere partizipative Elemente und „Devolution“ Abfolge: Privatisierung, Märkte für kommunale Dienste durch zentrale Politik, Umbau des Zentralstaats (Agencification), Kontraktmanagement und Auditing Reformprozess: Stark politisiert, „top down“, konfliktreich Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 141

Länderbeispiele im Vergleich: Schweden Motive: Erhalt des Wohlfahrtsstaates Schwerpunkte: Mischung von Quasi-Märkten, Teilhabechancen und Ergebnisorientierung Abfolge: Förderung lokaler Autonomie, Ergebnissteuerung in der Zentralverwaltung, Quasi-Märkte Reformprozess: kooperativ zwischen Zentral- und Kommunalverwaltung, Pilotprojekte, konsensorientiert Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 142

Länderbeispiele im Vergleich: Frankreich Motive: Reaktion auf Delegitimation staatlicher Eliten und ihres „Dirigisme“ (Wirtschaftslenkung) Schwerpunkte: Dezentralisierung (administrativ und politisch), neue Steuerungsinstrumente für dekonzentrierte Staatsverwaltung Abfolge: Kommunale und regionale Reformen, Wechsel nationalstaatlicher Privatisierungen und Verstaatlichungen, später Kontraktualisierung Reformprozess: Zentralisiert, von technokratischer Elite aus Staat und Verwaltung gesteuert Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 143

Länderbeispiele im Vergleich: Deutschland Motive: Sparzwang Systemerhalt Schwerpunkte: Systemimmanente Elemente, Regelorientierung Abfolge: Kommunale Binnenmodernisierung, nationalstaatliche Privatisierungen Reformprozess: „bottom up“, kaum Koordination zwischen den Ebenen, wesentlich aus der Verwaltung gesteuert Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 144

5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an New Public Management
Literaturhinweise: KUNO SCHEDLER, ISABELLA PROELLER: New Public Management, 4. Aufl., Berne 2004, Kapitel 13. JÖRG BOGUMIL, SABINE KUHLMANN: Zehn Jahre kommunale Verwaltungsmodernisierung- Ansätze einer Wirkungsanalyse, in: WERNER JANN (HRSG.): Status Report Verwaltungsreform- Eine Zwischenbilanz nach 10 Jahren, S

5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM
Vernachlässigung der Wertschöpfungsebene, da Reform nur auf Steuerungsebene abzielt. „Baukastenprinzip“: Anwendung nur einzelner Elemente eines Reformkonzepts v.a. auf kommunaler Ebene, da das gesamte Reformpaket zu komplex erscheint. Problem: Fehlende Wirkung Verlust an traditionellen Werten des öffentlichen Dienstes (z.B. Gemeinwohl, Loyalität). Verwaltungsreformen oft komplexer und langwieriger als erwartet. Folge: Zu schnell werden zu hohe Erwartungen an deren Auswirkungen gestellt. Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 146

Kritik am Konzept NPM Rein ökonomischer Blickwinkel: Fehlende Berücksichtigung der spezifischen Gegebenheiten im öffentlichen Dienst. NPM = kein definiertes Reformprogramm, fast jede Art von Reform kann hier eingefügt werden. Folge: Unklare Strukturen. Lösung: NPM müsste als Konzept auf eindeutige Definitionen zurückgeführt werden (Fakt: Bis heute keine eindeutige Definition vorhanden) Fokus auf Managementfragen, zu wenig Bezug zur Politik. Folge: Desinteresse der Politik bis hin zu Ablehnung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 147

Probleme bei praktischer Umsetzung Formen des ökonomischen Wettbewerbs sind nur in geringem Umfang implementiert worden Verlust des Steuerungsvermögens des Staates durch Dezentralisierung und Privatisierung der Leistungserstellung Existenz inkonsistenter Reformziele (z.B. Einerseits soll ein modernes Personalmanagement implementiert werden mit Motivationswirkung, andererseits: Auslagerungen und Privatisierungen führen zu Verringerung der Arbeitsplatzsicherheit) Mangelnde Unterstützung durch Verwaltungsführung Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 148

Probleme bei praktischer Umsetzung Schwierige Definition messbarer bzw. objektiv überprüfbarer Ziele in einem politisch-administrativen System: Ist eine managementrationale Steuerung überhaupt möglich? Eingeschränkte Bereitschaft von Verwaltung und Politik, für Ergebnisse zur Verantwortung gezogen zu werden, auf die man nur wenig Einfluss hat Widerstände innerhalb der Organisation „contracting-out“ -> „hollow state“: Staat und seine Institutionen werden so ausgehöhlt, dass sie nicht mehr in der Lage sind, neu auftretende Probleme angemessen zu lösen Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 149

Standortschließung? Bürgernähe?
5. Gefahren von Verwaltungsreformen und Kritik an NPM Fallbeispiel Kundenzentrum Hamburg-Walddörfer Standortschließung? Bürgernähe? Prof. Dr. C. Schaefer, HT 2015 150

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