PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17
Die Rechtsetzung in der EU Die Kompetenzen der EU Grundlagen → Art. 5 I EUV, vgl. auch Art. 288 I AEUV → Grds. sind die Mitgliedstaaten zuständig → EU benötigt ausdrückliche Kompetenz für Tätigkeit → Begrenzte Organkompetenz (Art. 13 II EUV) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Römische Verträge vermieden den Begriff Gesetz/Gesetzgebung Direktwahl des EP setzte Begriff „Gesetz“ auf die Agenda – das Gesetz ist die wesentliche Handlungsform von Parlamenten Einheitliche Europäische Akte (1987) erfindet Verfahren der Zusammenarbeit; stärkt Beteiligung des EP an der Rechtsetzung (s. EuGH Rs. C-300/89, Titandioxid - Demokratieprinzip) Vertrag von Maastricht (1993) erfindet das Mitentscheidungsverfahren, wird nach und nach in Anwendungsbereich ausgedehnt PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Europäischer Konvent (2002) schlägt Einführung eines „Europäischen Gesetzes“ und „Europäischen Rahmengesetzes“ vor Nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags (2005) „semantische Abrüstung“ (Verzicht auf „Gesetz“ als klassische Form staatlichen Handelns) Lissabonner Vertrag: es gibt „Gesetzgebungsakte“ (legislative acts), aber diese Rechtsakte werden nicht als „Gesetze“ (laws) bezeichnet, sondern tragen in ihrem Titel nur den Namen der Handlungsform (z.B. „Verordnung“) (Verwirrende) Folge: es gibt Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse, die Gesetzgebungsakte sind; andere Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse sind keine Gesetzgebungsakte (non-legislative acts) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Legaldefinition des Begriffs in Art. 289 III AEUV Alle Akte im sog. ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV (Art. 289 I AEUV) Alle Akte, deren Rechtsgrundlage von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren spricht (Art. 289 II AEUV) Wenn die Rechtsgrundlage schweigt, dann ist ein auf sie gestützter Rechtsakt kein „Gesetzgebungsakt“ (Umkehrschluss aus Art. 289 III AEUV) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Rechtsfolgen der Zuordnung zur Kategorie „Gesetzgebungsakte“ (1) Unterrichtung der nationalen Parlamente; „Frühwarnmechanismus“ des Subsidiaritätsprotokolls = Dialog mit den nationalen Parlamenten Rat tagt als Gesetzgeber öffentlich, Art. 16 VIII EUV Kommission muss Anhörung durchführen (siehe Art. 2 Satz 1 Subsidiaritätsprotokoll) Erhöhte Transparenz/öffentliche Kontrolle PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Rechtsfolgen der Zuordnung (2): Bedeutung für den Rechtsschutz Erleichterte Individualanfechtung nur für Rechtsakte „mit Verordnungscharakter“, Art. 263 IV AEUV, 3. Alt. Laut EuGH gleichbedeutend mit „Akte ohne Gesetzescharakter“ Konsequenz: Für Gesetzgebungsakte bleibt es bei den strengeren Zulässigkeitsvoraussetzungen gem. Art. 263 IV AEUV, 1. und 2. Alt. Näheres in der → Sitzung zur Rechtsprechung PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Rechtsfolgen der Zuordnung (3): Bestimmte Wirkungen sind reserviert für Gesetzgebungsakte, z.B. eine Ermächtigung der KOM zum Erlass eines delegierten Rechtsakts i.S.v. Art. 290 AEUV (→ heutige Sitzung) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

aa) Typologie Titel I AEUV: „Arten und Bereich der Zuständigkeiten der EU“ Typologie und Kompetenzkatalog eingeführt durch Lissabonner Vertrag 2007/2009 Vorher EuGH-Rechtsprechung zu „ausschließlichen Kompetenzen“ Art. 2 bis 6 AEUV (lesen!) Bundesstaatliche Vorbilder (vgl. Art. 70 ff. GG) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

aa) Typologie Ausschließliche Zuständigkeiten, Art. 2 I, 3 AEUV Geteilte Zuständigkeiten, Art. 2 II, 4 AEUV Ergänzende Zuständigkeiten, Art. 5, 6 AEUV Regelfall: Geteilte Zuständigkeit, Art. 4 I AEUV Inhalt und Umfang der Kompetenz bestimmen sich nicht nach dem Katalog, sondern nach der Auslegung der spezifischen Rechtsgrundlage, Art. 2 VI AEUV PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

bb) Klausurrelevanz: Rechtmäßigkeit eines Sekundärrechtsaktes I. Zuständigkeit/Wahl der richtigen Rechtsgrundlage II. Formelle Rechtmäßigkeit 1) Rechtsetzungsverfahren a) Ordnungsgemäßes Verfahren nach Maßgabe der Rechtsgrundlage b) nur bei Gesetzgebungsakten: Information der nationalen Parlamente gem. Subsidiaritätsprotokoll c) Beachtung der Vorgaben der Geschäftsordnung des Erlassorgans sowie allgemeiner Verfahrensgrundsätze gem. Art. 41 GR-Charta 2) Form a) Wahl der Handlungsform nach Maßgabe der Rechtsgrundlage oder Art. 296 I AEUV b) Ordnungsgemäße Begründung gem. Art. 296 II AEUV c) Unterzeichnung und Veröffentlichung gem. Art. 297 AEUV III. Materielle Rechtmäßigkeit 1) Materielle Tatbestände und Schranken nach Maßgabe der Rechtsgrundlage 2) Allgemeine Kompetenzausübungsschranken gem. Art. 5 III, IV EUV 3) Sonstiger Verstoß gg. Primärrecht (Grundrechte; allg. Rechtsgrundsätze) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

cc) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Ausgangspunkt: Die Europäischen Gemeinschaften als Internationale Organisationen (IO) im Sinne des Völkerrechts Aus Sicht des GG: EU-Verträge sind völkerrechtliche Verträge i.S.d. Art. 59 GG Besonderheit: Übertragung von Hoheitsgewalt nach Art. 23 I GG (→ Prinzip der offenen Staatlichkeit des Grundgesetzes) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Aus Sicht des Grundgesetzes: „Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik bei der Entwicklung der Europäischen Union mit … Der Bund kann hierzu … Hoheitsrechte übertragen.“ (Art. 23 I GG) Aus Sicht der EU-Verträge: „Durch diesen Vertrag gründen die HOHEN VERTRAGSPARTEIEN untereinander eine Europäische Union …, der die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele übertragen.“ (Art. 1 I EUV) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Prinzip der begrenzten Einzel-ermächtigung, Art. 5 II 1 EUV „Die Union [wird] nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben.“ PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Ursprünge des Prinzips: Prinzip hat völkerrechtliche Wurzeln: Es gilt grundsätzlich in abgeschwächter Form für alle Internationale Organisationen Prinzip ist eine typische Regelung in föderalen Systemen, vgl. Art. 30, 70 I GG Prinzip war in den Römischen Verträgen von 1957/58 nur eine implizite Regel, deren Geltung aber unbestritten war Prinzip wurde ausdrücklich normiert durch den Vertrag von Maastricht 1992/93 PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Wesentliche Gehalte des Prinzips: Alle Kompetenzen der EU beruhen auf Übertragung und wurzeln in den Verträgen (engl. principle of conferral / attribution of powers) Keine Kompetenz-Kompetenz der EU Originäre Kompetenz liegt bei den MS (vgl. Art. 4 I, 5 II 2 EUV) EU-Organe benötigen für ihr Handeln eine Rechtsgrundlage, anderenfalls ist es rechtswidrig (und kann vor dem EuGH angegriffen werden, vgl. Art. 263 II AEUV: „Unzuständigkeit“ als Klagegrund) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

dd) Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip Art. 5 II: Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Art. 5 III: Subsidiaritätsprinzip Art. 5 IV: Verhältnismäßigkeitsprinzip Wichtig: Abs. 3 und 4 sind Kompetenzausübungsregeln, setzten also das Bestehen einer Kompetenz voraus (vgl. Art. 5 I EUV) Folge: die tatbestandlichen Voraussetzungen der einschlägigen Rechtsgrundlage (= kompetenz-begründende Norm) sind vorrangig zu prüfen PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

(1) Subsidiaritätsprinzip Ursprünglich nicht Teil der Gemeinschaftsrechtsordnung Heute in Art. 5 III EUV sowie das Subsidiaritäts-Protokoll Logik: EU hat Kompetenzen, die sie nicht (vollständig) nutzen darf Zwei kumulative materielle Voraussetzungen: Ziele sind auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreichbar und Ziele sind besser auf der Unionsebene erreichbar Keine Anwendung bei ausschließlichen Kompetenzen (→ Kompetenztypologie) EuGH: Weiter Ermessensspielraum des EU- Gesetzgebers PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Verfahren der Subsidiaritätskontrolle Ex-post-Kontrolle durch den EuGH: Subsidiarität ist Rechtmäßigkeitsmaßstab Ex-ante-Selbstkontrolle durch politische Organe: Subsidiaritätsdialog mit den nationalen Parlamenten Logik: Nationale Parlamente als Anwälte in eigener Sache Mittel: Frühzeitige Anhörung zu Vorhaben der EU-Gesetzgebung Festlegung von „Warnschwellen“ bei Subsidiaritätsbedenken einer Vielzahl von nationalen Parlamenten bzw. Parlamentskammern (daher auch „Frühwarnsystem“) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

(2) Verhältnismäßigkeitsprinzip Art. 5 IV EUV ist kompetenzbezogen, stellt also auf den Eingriff in die mitgliedstaatstaatliche Autonomie ab (daneben besteht ein individualbezogenes Verhältnismäßigkeitsprinzip als ungeschriebener Rechtsgrundsatz des Unionsrechts) Ist ein selbständiger Rechtmäßigkeitsmaßstab (≠ dt. VerfR: Schranken-Schranke eines Eingriffs in ein geschütztes Recht) Zweistufige Prüfung: Eignung und Erforderlichkeit (≠ dt. VerfR: gesonderte Angemessenheits-Prüfung) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

ee) „Implied Powers“-Lehre → Herkunft: Kommend aus dem US-amerikanischen Verfassungsrecht → Inhalt: EU nimmt Kompetenzen wahr, die ihr nicht ausdrücklich zugewiesen sind, die aber in engem Verhältnis zu Befugnissen stehen, die der EU übertragen wurden → Wahrnehmung von Außenkompetenzen in Bereichen, in denen die EU nach innen eine ausdrücklich übertragene Zuständigkeit besitzt (AETR-Rechtsprechung des EuGH) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Kompetenzabgrenzung EU – Mitgliedstaaten → Art. 2 AEUV aa) Ausschließliche Zuständigkeit der EU (Art. 3 AEUV) → Keine Rechtsetzungsbefugnis der Mitgliedstaaten → Zollunion → Wettbewerbsregeln für den Binnenmarkt → Gemeinsame Währungspolitik → Gemeinsame Fischereipolitik → Gemeinsame Handelspolitik PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Geteilte Zuständigkeit (Art. 4 AEUV) → Regelfall der Kompetenzverteilung → Mitgliedstaaten sind solange und soweit zuständig, wie EU noch nicht tätig ist → Binnenmarkt → Agrarpolitik → Verkehr → Umwelt → Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Rechtsetzungsverfahren → Kompetenznorm enthält Verfahren Verfahren der Mitentscheidung (Art. 294 AEUV) → Regelfall der Rechtsetzung, „ordentliches Verfahren“ → Rat und EP als Unionsgesetzgeber → Klagegegner bei Klagen gegen Rechtsakte Besondere Verfahren (Art. 289 II AEUV) → Beschluss des EP unter Beteiligung des Rates → Beschluss des Rates unter Beteiligung des EP c) Sonstige Rechtsetzung PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

a) Verfahren der Mitentscheidung (Art. 294 AEUV; i.F. MEV) Ordentliches Gesetzgebungsverfahren = sog. Mitentscheidungsverfahren, Art. 289, 294 AEUV Rat und EP als Co-Gesetzgeber – gemeinsame Annahme von Gesetzgebung, Art. 289 II AEUV Als ord. Gesetzgebungsverfahren ist das MEV das Standardmodell demokratischer Gesetzgebung der Union MEV verkörpert duale Struktur demokratischer Legitimation europäischer Hoheitsgewalt, s. Art. 10 EUV PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Das MEV begründet gemeinsame gesetzgeberische Verantwortung von EP und Rat: Ko-Gesetzgeberschaft Findet ihren Ausdruck in der Regelung für die Unterzeichnung (Art. 297 I Ua. 1 AEUV) und im Titel des Rechtsakts Nach der gemeinsamen Autorenschaft richtet sich die Passivlegitimation bei der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, d.h. bei Anfechtung eines Gesetzgebungsakts sind EP und Rat die richtigen Klagegegner. PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Überblick über die Verfahrensschritte des
ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens / Mitentscheidungsverfahrens 1. Vorschlag der Kommission (Art. 294 II AEUV) → An Rat und EP weitergeleitet → siehe aber Art. 225 AEUV und Art. 241 AEUV → Selbstbefassungsrecht des Gesetzgebers? Darf KOM zurückziehen? (Rs. C-409/13) → Diskussion 2. Erste Lesung → Stellungnahme EP an Rat (Art. 294 III AEUV) bei Übereinstimmung ist Rechtsakt erlassen (Art. 294 IV AEUV) Bei fehlender Übereinstimmung übermittelt der Rat dem EP seinen Standpunkt (Art. 294 V AEUV) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

3. Zweite Lesung aa) Annahme oder keine Äußerung des EP innerhalb von drei Monaten → Rechtsakt gilt als erlassen bb) Standpunkt abgelehnt → Rechtsakt gilt als nicht erlassen cc) Abänderungen des EP → Weiterleitung an Rat und Kommission → Rat billigt alle Abänderungen → Rechtsakt gilt als erlassen → Rat billigt nicht alle Abänderungen → Präsident des Rates beruft im Einvernehmen mit Präsident des EP Vermittlungsausschuss (Mitglieder des Rates oder deren Vertreter_Innen und ebenso viele Mitglieder des EP) ein. PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

4. Vermittlungsverfahren → Vermittlungsausschuss billigt gemeinsamen Entwurf → Rat und EP können innerhalb von sechs Wochen den Rechtsakt erlassen → Sonst: Rechtsakt gescheitert PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Probleme des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens
Praktisch: Das in Art. 289 AEUV vorgesehene Verfahren der Entwicklung von Gesetzgebung in der Abfolge organinterner Lesungen wird ersetzt durch sog. Triloge  Informelles Verhandeln durch Vertreter von KOM, EP, Rat Probleme: Transparenz; offene und öffentliche Willensbildung des Plenums des EP wird bedeutungslos – Gefährdung der demokratischen Legitimation europäischer Gesetzgebung! PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

b) Besondere Gesetzgebungsverfahren (= kein einheitliches Verfahren;  Rgl.!) Zumeist Vorschlag der KOM Häufig Einstimmigkeit im Rat Anhörung oder Zustimmung des EP Autorenschaft allein beim Rat (ganz ausnahmsweise: allein beim EP) Vereinfachte Möglichkeit des Übergangs von besonderem zu ordentlichem Gesetzgebungsverfahren nach Art. 48 VII EUV PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

c) Sonstige vertragsunmittelbare Rechtsetzung (keine „Gesetzgebung“ i.S.d. Art. 289 III AEUV) Rechtsetzungsbefugnisse der KOM und der EZB Beschlüsse des Europäischen Rates Beschlüsse des Rates in der GASP Weitere vertragsunmittelbare Rechtsetzung des Rates, für die die Klassifizierung als „Gesetzgebungsakte“ nicht gewollt war (Art. 103 AEUV; Art. 43 III v. Art. 43 II AEUV) Vermeidung der Transparenzgebote und Beteiligung der nationalen Parlamente im Fall von Gesetzgebung? PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Die Europäische Bürgerinitiative → Art. 11 IV EUV; Art. 24 AEUV → 1 Million Unionsbürger → Aus verschiedenen Mitgliedsstaaten → Aufforderung an Kommission, die dann Gesetzgebungsverfahren einleitet PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Rechtsetzung durch die Kommission Einführung KOM ist auch ein Rechtsetzungsorgan, vgl. Art. 17 I 5 AEUV („Exekutivfunktionen“) Kann alle Standard-Handlungsformen nutzen, vgl. Art. 288 I AEUV („die Organe“) Rechtsetzung der KOM ist niemals „Gesetzgebung“ im Sinne von Art. 289 AEUV Aber: Rechtsakte der KOM haben keine abgeschwächte Wirkung im Verhältnis zum mitgliedstaatlichen Recht (inklusive Vorrang!) PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Stufenbau des Unionsrechts Stufenbau der deutschen Rechtsordnung Art. 23 I GG i.V.m. Art. 79 III GG („Verfassungsidentität“) EU-Verträge EU-Gesetzgebungsakte Sonstige EU-Rechtsakte Grundgesetz Bundesgesetze Rechtsverordnungen, Art. 80 GG Sonstige Bundes-Exekutivnormen Landesverfassung Landesgesetze Landesrechtsverordnungen Sonstige Landes-Exekutivnormen PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Arten von Rechtsetzungsbefugnissen der KOM Vertragsunmittelbare Rechtsetzung ist sehr selten (z.B. Art. 45 III lit. d AEUV) Delegierte Rechtsetzung, Art. 290 AEUV Durchführungsrechtssetzung, Art. 291 AEUV Rechtsetzungsbefugnisse der KOM beruhen fast immer auf einer Ermächtigungsgrundlage in einem Sekundärrechtsakt (in einem „Basisrechtsakt“) Gründe für eine solche Delegation? PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

Grundproblem jeder Delegation von Befugnissen: Kontrolle des Delegatars durch den Delegent Verschärfung des Problems im Unionsrecht: Initiativmonopol der KOM Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV repräsentieren unterschiedliche Modelle, wie Kontrolle über die Rechtsetzung der KOM ausgeübt werden kann „Ungefilterte“ Kontrolle durch Vetorechte von EP und Rat, s. Art. 290 II lit. b AEUV Kontrolle durch Ausschüsse, die aus mitgliedstaatlichen Vertretern besetzt sind („Komitologie“), s. Art. 291 III AEUV PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

b) Erlass von Durchführungsbestimmungen auf Ermächtigung des Rates → „Tertiärrecht“ → Grundverordnung des Rates zur Steuerung → Entlastung des Rates ohne Kontrollverlust → „Komitologie- bzw. Modalitäten-Beschluss“ des Rates → Beratungsverfahren → Verwaltungsverfahren → Regelungsverfahren → Verfahren bei Schutzmaßnahmen PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

c) Übertragene Gesetzgebungsbefugnisse → Art. 290 AEUV → Durch Vertrag von Lissabon eingeführter neuer Normentyp → Rechtsakte ohne Gesetzescharakter zur Ergänzung oder Änderung von Vorschriften → Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung festgeschrieben PD Dr. Felix Hanschmann / Grundzüge des Europarechts / WS 2016/17

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