Nationale Pflegepolitik im Widerstreit Perspektiven zwischen demographischen Imperativen und transnationalen Entwicklungen Beitrag für die Tagung Pflege.

Präsentation zum Thema: "Nationale Pflegepolitik im Widerstreit Perspektiven zwischen demographischen Imperativen und transnationalen Entwicklungen Beitrag für die Tagung Pflege."—  Präsentation transkript:

1 Nationale Pflegepolitik im Widerstreit Perspektiven zwischen demographischen Imperativen und transnationalen Entwicklungen Beitrag für die Tagung Pflege in Not 26. bis 27. April 2006 in Tutzing Dr. Hans-Joachim von Kondratowitz Deutsches Zentrum für Altersfragen Berlin Kontakt: kondrato@dza.de

2 Seite 2 Zielstellung der Präsentation Durch die Präsentation soll: - zuerst belegt werden, daß im internationalen Rahmen der Entwurf und die konzeptionelle Entwicklung von Pflege- politiken durch eine charakteristische Widersprüchlichkeit gekennzeichnet ist, die sich auch in Deutschland zeigt - gezeigt werden, daß heute eine steigende Bedeutung, ja ein Druck existiert, Faktoren sozialer Diversität in der Pflege praxis durch neue Mikropolitiken im Diensteangebot zu berücksichtigen - demonstriert werden, daß wir aber zumindest im ambu- lanten Bereich noch keine gangbare Perspektive entwickelt haben, faktisch entstandene Versuche eines Diversitäts- Managements im Pflege-Alltag problemadäquat zu be- handeln. Als Beispiel soll dafür die „illegale Pflege“ dienen.

3 Seite 3 1.Widersprüchliche Anforderungen in der wohlfahrtsstaatlichen Pflegepolitik 2.Knappe Bestandsaufnahme der Parameter für die Bundesrepublik 3. Diversität als zentraler/pflegekultureller Wert 4. Diversitäten unterschiedlicher Reichweite 5. Diversität im Alterserleben – einige Ergebnisse der Zeitbudget-Studie 5.a. Diskontinuierlichwerden von Gewohnheiten? 5.b. Milieudifferenzen als Faktor 5.c. Europaweit wirksame Prozesse Gliederung

4 Seite 4 Gliederung 6. Transnationale Migration und Prekarisierung von Arbeitsverhältnissen 7.Irregulare Pflegearbeit im europäischen Kontext: Beispiel Deutschland

5 Seite 5 1. Widersprüchliche Anforderungen in der wohlfahrtsstaatlichen Pflegepolitik - Demographischer Wandel, die sog. ‚Alterung’ der Gesellschaft, führt zu einem erweiterten Bedarf an Altenpflege, wobei es im einzelnen kontrovers ist, in welcher Weise sich dieser Bedarf versorgungs- politisch für die Anbieter und Nutzer zukünftig ausdrücken wird. - Infolge von sozialstrukturellem und kulturellem Wandel, der sich mit den Schlagworten - Individualisierung, - Ausweitung der Erwerbsbeteiligung von Frauen, - Erhöhung der Ansprüche an die Pflegequalität, - Demokratisierung umreißen lässt, wandeln sich die Anforderungen an die Pflege.

6 Seite 6 – Es steigt die Nachfrage nach häuslicher Pflege anstelle von Pflege in Heimen, die Qualitätsan-forderungen sind gestiegen, ebenso wie die Mitspracherechte und die Partizipations-anforderungen von den zu Pflegenden und deren Angehörigen und sie begleitenden sozialen Netzwerken. - Darüber hinaus sind auch neue Ansprüche an die Diversität von Pflege-Dienstleistungen entstanden, z.B. auf der Basis von Ethnizität und Geschlecht, aber auch neuen lebensstilbezogenen Kriterien. Widersprüchliche Anforderungen in der wohlfahrtsstaatlichen Pflegepolitik

7 Seite 7 Demgegenüber steht ein Wandel in den gesellschaftlichen Anforderungen an die Sozialpolitik, der durch - Tendenzen zur Delegitimierung staatlicher Ausgaben für soziale Dienstleistungen, - eine Erhöhung des Kostendrucks, - Forderungen nach Ökonomisierung und nach einer - verstärkten Orientierung des Erbringens sozialer Dienstleistungen am Prinzip der Effizienz gekennzeichnet ist. In diesem Rahmen haben sich auch die Pflegepolitiken widersprüchlich entwickelt. Widersprüchliche Anforderungen in der wohlfahrtsstaatlichen Pflegepolitik

8 Seite 8 Akteursfelder im Bereich der Pflege-Dienstleistungen: Wohlfahrtsstaatliche Regulierung Governancestrukturen (intermediäre Kooperation) Anbieter/Träger (staatlich/kommunal, non-profit, kommerziell, Familie) Pflegekonstellationen/Nutzer Werte der Pflegekultur: Qualität Effizienz Partizipation Diversität Die kommenden Diskussion wählt den Blick auf die zunehmende Bedeutung von Diversität im Kontext ambulanter Versorgung

9 Seite 9 – Der Bevölkerungsanteil älterer und besonders sehr alter Menschen wird in den nächsten Jahrzehnten stark wachsen. – Die Gesundheit nachwachsender Kohorten alter Menschen wird besser sein, dennoch wird sich die Zahl pflegebedürftiger Menschen erhöhen. – Das familiale Unterstützungsnetz wird weiterhin wichtige Aufgaben übernehmen, aber insgesamt schwächer werden. – Wohnen im eigenen (Einpersonen-)Haushalt wird zentral bleiben, aber Ausstattung und Dienstleistungen werden sich ändern. – Das Einkommen und Vermögen vieler alter Menschen wird nach wie vor auskömmlich sein, aber die Ungleichheit wird zunehmen. – Alte Menschen werden in Zukunft verstärkt ihre Rechte als Verbraucher einfordern. Wie entwickelt sich die Lebenssituation alter Menschen im Zuge des demographischen Wandels? 2. Bestandsaufnahme Bundesrepublik

10 Seite 10 1.Es wird eine größere Nachfrage bei gleichzeitig begrenzten Ressourcen geben (wachsende Zahl von pflegebedürftigen Menschen, Betreuung von dementiell veränderten Menschen). 2.Es wird Auseinandersetzungen um Ressourcen geben – zwischen Leistungserbringern und -trägern, aber auch auf gesellschaftlicher Ebene 3.Die Rekrutierung und Bindung von fachlich geschultem und geeignetem Personal wird für erfolgreiche Einrichtungen eine zentrale Aufgabe sein. 4.Orientierung am Menschen und stärkere Differenzierung werden bedeutsamer (Nachfrageorientierung statt Angebotsorientierung). 5.Qualität und Transparenz (über Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität) werden in Zukunft stärker eingefordert werden. Welche Herausforderungen ergeben sich aus dem demographischen Wandel für die Altenhilfe?

11 Seite 11 – Rechte hilfe- und pflegedürftiger Menschen verständlich und praxisnah formulieren („Charta“) – Information und Beratung verbessern, bestehende Beratungsstellen vernetzen, moderne Medien einsetzen – Beteiligung pflegebedürftiger Menschen im Rahmen ambulanter und stationärer Versorgung verbessern – Wohnungsbestand den Bedürfnissen älter werdender, alter und pflegebedürftiger Menschen anpassen – Unterstützungsangebote pflegender Angehöriger verbessern – Qualität und Transparenz der Versorgung durch Expertenstandards verbessern RTPfl : Stellung pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen stärken

12 Seite 12 – Angebotsspektrum in der ambulanten Pflege weiter entwickeln – Stationäre Pflegeeinrichtungen bewohnerorientiert gestalten – Schnittstellenprobleme abbauen, Vernetzung von Angeboten und Diensten verbessern – Care und Case Management einführen – Bürgerschaftliches Engagement in die Arbeit von Einrichtungen integrieren RTPfl : Versorgungsangebot an den Bedürfnissen Betroffener ausrichten

13 Seite 13 3. a. Diversität als zentraler Wert a. Gesellschaftstheoretische Begründung: zunehmende Bedeutung von Lebensformen und privaten Arrangements über den Lebenslauf, die durch die gleichzeitige bzw. sich überlagernde Präsenz von unterschiedlichen sozialen Merkmalen charakterisiert sind b. „Differenz“ ist zentrale theoretische Kategorie für eine an der Praxis orientierte Strategie eines Managements von Diversität. c.Diversität ist als Konzept ambivalent: es kann - beschreibend (welche Dimension konstituiert Diversität und welche nicht) - präskriptiv (welche Unterschiedlichkeit muss/ darf akzeptiert werden; wann sind Interventi- onen erlaubt) - erklärend (produzieren allgemeine und/oder spezifische Prozesse Unterschiedlichkeit)

14 Seite 14 3.b. Diversität als pflegekultureller Wert - Berücksichtigung der Existenz und des Zusammen- wirkens unterschiedlicher sozialer Merkmale beim Entwurf, der Planung und der Durchsetzung von konkreten Interventionen im Pflegeprozess - Sensibilität auf und Respondenz gegenüber unter- schiedlichen nutzerdefinierte(n) Wahrnehmungen, Präferenzen und Werten - Orientierung an Kriterien des Ausschöpfens von subjektiver „Lebensqualität“ - Beispiel „Häuslichkeit“

15 Seite 15 4. Diversitäten unterschiedlicher Reichweite Diversitäten langfristiger Reichweite - existente soziale Ungleichheiten (Schicht, Bildung, Arbeit, Mobilität, Gesundheit) - gesellschaftlich dominante Altersvor- stellungen, Altersbilder und Stereotype - unterschiedliche Konjunkturen der Altersthematisierung - Ermöglichung bzw. Verunmöglichung von Bedürfnissen und Präferenzen

16 Seite 16 „Neue“ Diversitäten - Lebensstile - Geschlechtszugehörigkeit - Soziale Gruppenzugehörigkeit - Regionale Orientierungen - Ethnischer Hintergrund - Religion und ethisch/weltanschauliche Präferenzen Diskussion: Diversität als „Leveller“ oder Diversität als „doppelte Gefahr“ 4. Diversitäten unterschiedlicher Reichweite

17 Seite 17 Ausländische Bevölkerung im Alter von 65 und mehr Jahren Erwartete Zunahme der Anzahl älterer Ausländer und ihres Anteils in der Altenpopulation - Faktor Ethnie -

18 Seite 18 Altenquotient in den Bundesländern* 1998 und 2050 - Faktor Region - Quelle: Roloff 2000, S.12,189; *) ohne Schleswig-Holstein; Berlin-Werte: 1998 nur West-Berlin

19 Seite 19 5. Diversität im Alterserleben – einige Ergebnisse der Zeitbudget-Studie Die Ergebnisse der Zeitbudget-Studie des Statistischen Bundesamts hinsichtlich der Verteilungsmuster informeller Hilfen von Personen 60+ stützen in der Tendenz die Ergebnisse des Alterssurveys in beiden Wellen. Deutlich wird auch wieder,daß eine relative Kon- zentration auf die eigene Wohnung als Zentrum der Aktivitäten und des Engagements zu bobachten ist. Diese Spezifizierung des unmittelbaren Umfelds steigert die Rezeptivität für die bedürfnisadäquate Entsprechung dieses Umfeldes und damit auch die Bedeutung der eigenen Unterschiedlichkeiten.

20 Seite 20 Datenbasis: Zeitbudgeterhebung 2001/2002 des Statistischen Bundesamts - Personenfragebogen - Tagebuch 3.2. Informelle Hilfen Älterer (60+) 3.3. Zeitverwendung außerhalb der Wohnung 3.4. „Stayer-at-home“ Alltägliche Zeitverwendung im Alter

21 Seite 21 – Die älteren Menschen insgesamt leisten mehr informelle Hilfe für andere Haushalte als die Erwachsenen im jüngeren und mittleren Alter - Die informelle Hilfe Älterer konzentriert sich weitgehend auf die Kinder und Enkelkinder sowie Nachbarn und Freunde. – Hauptformen der Hilfeleistung Älterer sind die finanzielle Unterstützung, die Hilfe bei der Kinderbetreuung und der Haushaltsführung sowie die Unterstützung durch Gespräche und Ratschläge. Zusammenfassung der Ergebnisse

22 Seite 22 – Das Spektrum der geleisteten Hilfe an die erwachsenen Kinder ist breit; bei der Hilfe für die Enkelkinder überwiegt die Unterstützung bei der Kinderbetreuung. – Es gibt deutliche geschlechtsspezifische Unterschiede in den gegebenen Hilfearten Älterer. – Das festzustellende Ausmaß der informellen Hilfeleistung hängt nicht unwesentlich von der Erhebungsmethode ab.

23 Seite 23 Wie viel Zeit verbringen Ältere außerhalb ihrer Wohnung?

24 Seite 24 Definition einer „Stayer-at-home“-Gruppe: Personen, die am Befragungstag das Haus nicht oder nur für max. 30 Minuten verlassen haben

25 Seite 25 Welche Faktoren beeinflussen die Mobilität von älteren Menschen? Anteil der "Stayer-at-home"" ( weniger als 30 min. außer Haus)

26 Seite 26 Werte in Klammern: Zellbesetzung unter 200

27 Seite 27 5. Diversität im Alterserleben 5.b. Milieudifferenzen als Grundlage für Präferenzentwicklung In diesen Differenzen überlagern sich die „alten“ und die „neuen“ Diversitäten: Schicht und Bildung mit sich entfaltenden Lebensstildifferenzierungen Dieser Hinweis greift im übrigen Ergebnisse der Forschung von Blinkert/Klie auf: pflegekulturelle Orientierungen (Heimpflege- Selberpflegen) verschiedener Milieus unterscheiden sich deutlich. Das liberal-bürgerliche Milieu äußerst die geringste Bereitschaft zum Selberpflegen; das traditionelle Unterschichts-Milieu zeigte demgegenüber die größte Bereitschaft dazu und am wenigsten Interesse an der Möglichkeit stationärer Pflege.

28 Seite 28 5. Diversität im Alterserleben 5.c. Europaweit wirksame Prozesse Belege aus dem Projekt OASIS, gefördert von Europäischen Kommission 2000- 2003

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31 Seite 31 Familiale Transfers und Dienste (75+) – Haushaltshilfen, Transport/Shopping, Pflege – Haushaltshilfen, Einkauf, Transport, Pflege; Hilfen von Kindern: 75%; von Enkeln 9%; falls Kinder/Enkel vorhanden: 82%/11%; Quelle: OASIS 2000, n=2035/2041.

32 Seite 32 OASIS – Versorgungsmix 75+ – Haushaltshilfe, Transport/Shopping, Pflege –

33 Seite 33 6. Transnationale Migration und Prekarisierung von Arbeitsverhältnissen Für eine international interessierte Pflegediskussion spielen heute zwei global wirksame Prozesse eine zentrale Rolle. a.International neues Gewicht der Haushaltsproduktion Unter der Überschrift der „neuen Dienstmädchenfrage“ (H.Lutz) sind die global beobachtbaren Wanderungsbewegungen vor allem von jungen Frauen aus Schwellenländern bzw. weniger entwickelten Ländern untersucht worden (global care chains). Dieser sich entwickelnde Forschungsbereich gibt wichtige Hinweise für eine Analyse irregulärer Beschäftigungsverhältnisse im europäischen Raum.

34 Seite 34 6. Transnationale Migration und Prekarisierung von Arbeitsverhältnissen b.Internationale Zunahme von prekären Arbeitsverhältnissen Im Rahmen der Globalisierung finden sich dramatische Tendenzen einer weiteren Differenzierung, Segmentierung und Spaltung der international verfügbaren Arbeitsmärkte. Ein wichtiges Resultat dieser Prozesse ist der Zuwachs an prekären Arbeitsverhältnissen, die zusätzlich auch nach der unterschiedlichen Verfügbarkeit weiblicher und männlicher Arbeitskraft geschichtet sind. Pflegearbeit ist hier Teil der minderbewerteten Haushalts- produktion und damit diesen Prekarisierungstendenzen voll ausgeliefert. Diese Prekarisierung setzt sich im Falle der Migration auch für höhere Qualifikationsniveaus im Gesundheits- und Pflegebereich durch.

35 Seite 35 Irreguläre Beschäftigungsverhältnisse in der Altenpflege I Unterschiedliche Strategien der Wohlfahrtsstaaten 1.Bundesrepublik: Bekämpfung als Schwarzarbeit 2.Österreich: unentschiedene Duldung 3.Italien: bewußte Duldung

36 Seite 36 Irreguläre Beschäftigungsverhältnisse in der Altenpflege II Die Mobilisierung der Argumentation mit der Schwarzarbeit ist heute besonders ein Areal der privaten Anbieter, aber auch der Wohlfahrtsverbände. Dabei ist es auch gelungen, Sozialpolitiker aus Landes- und Bundespolitik in den Widerstand einzubeziehen. Grundlage der Argumentation ist die zweifellos berechtigte Ver- gegenwärtigung offensichtlicher Nachteile solcher Arrangements: - für den Staat z.B. Einnahmenverluste in der Sozialversicherung - für die Anbieter: z.B. unfaire Konkurrenz, Betriebsschließungen - für die Nutzer: z.B. Unberechenbarkeit der Pflegequalität, Ausnutzbarkeit der Situation - für die Illegal Arbeitenden: totale Auslieferung an Haushalte, geringer Arbeitsschutz, soziale Gefährdung des Familien- zusammenhalts im Herkunftsland

37 Seite 37 Irreguläre Beschäftigungsverhältnisse in der Altenpflege III Organisation der Vermittlung der irregulären Arbeit über vermittelnde Instanzen - Agenturen, Vereine gegen Vermittlungsgebühr - Gesellschaftlich intermediäre Institutionen wie Kirchen, Klöster, Beratungsstellen mit Nachbarschaftskontakten - Hinweise aus dem formellen Beschäftigungsfeld

38 Seite 38 Irreguläre Beschäftigungsverhältnisse in der Altenpflege IV Perspektiven für Geber- und Empfängerländer für formelle und irreguläre Beschäftigungen: - makropolitische Bedingungen Aufenthaltsrecht, Diskurse über Migration, Integrations- politiken, ermöglichende Strategien, offene Rekrutierungs- politiken, Berufsperspektiven in den Geberländern - institutionalisierte Vermittlungs- und Aushandlungssysteme, systemische Produktionsbedingungen irregulärer Arbeit, Professionspolitiken, Vermittlungsorganisation und Vernetzungen der Organisationen - mikropolitische Konstellationen Aushandlungsdynamiken zwischen familialen Pflegepersonen und irregulärer Kraft, innerfamiliale Erwartungen und Rationalitäten, Qualitätsprobleme, Gefährdungsdimensionen, Zumutungen für Netzwerke im Geberland.

39 Seite 39 Irreguläre Beschäftigungsverhältnisse in der Altenpflege V These 1: nach allem, was wir wissen, ist die Wahl von sog. illegalen/irregulären Arbeitsverhältnissen in der Pflege nicht allein ihrer Kostengünstigkeit geschuldet, sondern es sind bestimmte Leistungsdimensionen, die die Pflegedienst nicht (oder niemals?)bieten können: - dauernde Verfügbarkeit, ständige Ansprechbarkeit, ggf. unmittelbare Kontaktmöglichkeit (z.B. durch Einzug in den Haushalt) - dadurch auch die Gelegenheit, auf unkonventionelle und überraschende Entwicklungen im Haushalt reagieren zu können, dabei basierend auf intimer Kenntnis der jeweiligen „Häuslichkeit“ - Möglichkeit emotionaler Bindungen und Entwicklung von Vertrauensdimensionen, die der Diversität und Vieldeutigkeit der konkreten Pflegesituation gerecht werden kann.

40 Seite 40 Irreguläre Beschäftigungsverhältnisse in der Altenpflege VI These 2: Die heutigen Interessenten an der Beseitigung der irregulären Pflegearbeit sind stark in der Betonung ihrer Nachteile. Aber merkwürdigerweise ist ihre Argumen- tation gegen diese Arbeit nur durch Verbots- und Kontrollandrohungen gelenkt. BpA und VdAB haben diesen Tatbestand überhaupt nicht als Anreiz auf- gefaßt, neue unkonventionelle Betreuungsformen zu entwickeln und zu erproben. Diese Reaktion unterschätzt die Richtung und Kraft des Votums von Haushalten für illegale Pflege: ich sehe es als ein Mißtrauensvotum gegen die Bedürfnisoffenheit der Dienste an, als ein „Auf- Nummer-Sicher Gehen“ (berechtigt oder nicht)