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TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt BM ‚Politische Systeme‘ Regierung und Verwaltung.

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1 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt BM ‚Politische Systeme‘ Regierung und Verwaltung

2 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Gliederung der Vorlesung I.Was ist Politik? II.Was ist ein ‚politisches System‘? III.Warum und wie vergleicht man politische Systeme? IV.Wie läßt sich politische Macht ausüben und bändigen? V.Welche Arten politischer Systeme gibt es? VI.Wie wandeln sich politische Systeme? VII.Welche Strukturen und Funktionen besitzen die zentralen Elemente moderner politischer Systeme?

3 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt zentrale Elemente moderner politischer Systeme  politische Kultur  politische Sozialisation  politische Eliten  Interessengruppen  Parteien  Wahlsysteme, Wahlkämpfe, Wahlverhalten  Parlament  Regierung und Verwaltung  Massenmedien  Föderalismus

4 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Gliederung des Gedankengangs Was ist ‚Regierung‘ und ‚Regieren‘ überhaupt? Regierungsstrukturen Aufgaben im Prozeß des Regierens Instrumente und Probleme des Regierens Prägefaktoren des Regierens Die Rolle der Verwaltung

5 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Das politische System Regierung Forderungen Massenmedien Gesellschaft Verwaltung Unterstützung zentrales politisches Entscheidungs- system Auswirkungen Rückkoppelung Legitimität Entscheidungen / Regeln

6 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Warum Regierung? In und zwischen Gruppen von Menschen gibt es immer wieder Aufgaben, die nur durch Herstellung allgemeiner Verbindlichkeit (Regeln, Entscheidungen) hier und jetzt erfüllt werden können. Begriff: Bestand an ‚öffentlichen Aufgaben‘ Beispiele: Vorsorge, Planung, Förderung, Überwachung, Krisenbewältigung, aktuelle Gefahrenabwehr usw. Irgendwer kann dafür zuständig sein, in einer solchen Lage die Initiative zu ergreifen – andernfalls eine solche Gruppe zerfällt. Begriff: ‚Prärogative‘ (von lat. ‚praerogatívus‘, d.h. der zuerst Abstimmende) Fazit: ‚Regierung‘ sind (bzw. üben aus) jene, die in einer Gruppe von Menschen das Recht bzw. die Pflicht haben, in einer gegebenen Lage, die ihnen richtig erscheinenden Maßnahmen zu ergreifen. Politik entsteht als praktizierte Regierung – deren Macht erst später gebändigt und kontrollierbar gemacht wird.

7 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Regierung ist... nicht einfach eine ‚Exekutive‘, welche die Vorgaben einer anderen Institution (etwa der ‚Legislative‘) einfach nur ‚ausführt‘, sondern in einer ausdifferenzierten Herrschaftsordnung jene Institution, welche die umfassende politische Führungsrolle ausübt, und welcher legitimerweise die Gesamtleitung aller staatlichen Tätigkeiten zukommt. auf globaler Ebene: Notwendigkeit des Regierens OHNE Herrschaftsordnung! Welche Hebel zur Problemlösung hat man eigentlich, wenn es KEINE staatlichen Tätigkeiten zu leiten gibt?

8 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt ‚nichtstaatliches‘ Regieren I perspektivenerweiternde Fragen: Wo / Wer ist ‚die Regierung‘ der EU? (Wie) Regiert sich die internationale Staatengemeinschaft? Was hat eine nationale Regierung – systematisch betrachtet – mit einem internationalen Regime gemeinsam?

9 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt ‚nichtstaatliches‘ Regieren II Regieren ist zunächst einmal ein Prozeß (informellen) politischen Führens. Im einfachsten Fall prägen ihn nur vereinbarte... Grundsätze über Ziele und nicht in Frage zu stellende Rahmenbedingungen Regeln, welche die Rechte und Pflichten der in diesem Prozeß zusammenwirkenden Akteure beschreiben Verfahren der Festlegung und Durchsetzung von Regeln sowie Entscheidungen, welche für die beteiligten Akteure allgemein verbindlich sind Erst im Lauf der Zeit bilden sich (vielleicht) Institutionen aus, die den Regierungsprozeß unabhängig von jenen konkreten Akteuren machen, die ihn einst starteten. ‚internationales Regime‘ ‚governance without government‘ Entstehung von Regierung als ‚Kabinett‘

10 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Aufgaben einer Regierung Steuerungsfunktion = Regierung als Ausübung allgemeiner politischer Führung  hier insbesondere: Pflicht zur Prärogative, d.h.: zum staatlichen Handeln, wann immer solches Handeln nötig ist Durchführungsfunktion = Anwendung und Durchsetzung jener allgemein verbindlichen Regelungen und Entscheidungen, die ein politisches System hervorgebracht hat  hier: Regierung als ‚ Verwaltungsführung ‘

11 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt ‚Formen‘ von Regierung Regierung im formalen Sinn = eine Institution (oder ein ‚Organ‘), welche(s) ‚regiert‘  Monarch oder Staatspräsident mit Vertrauenspersonen  Kabinett, verantwortlich dem Staatsoberhaupt, dem Parlament oder beiden Regierung im materiellen Sinn = wer immer das Handeln der ‚Regierung im formalen‘ Sinn anleitet  z.B. Politbüro und ZK der kommunistischen Partei in den sozialistischen Staaten

12 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Grundstrukturen einer institutionell ausdifferenzierten Regierung entsteht als (kollegiales) Beratungsgremium eines Monarchen (in Republiken: eines Präsidenten), verbleibt entweder in dieser Rolle: z.B. Regierungssystem der USA, oder emanzipiert sich zu einer vom Staatsoberhaupt geschiedenen, eigenständigen Institution (‚Kabinett‘): z.B. parlamentarisches oder semipräsidentielles Regierungssystem. Im letzteren Fall mögliche Strukturprinzipien: Kollegialprinzip Ressortprinzip ‚Kanzlerprinzip‘ mit mehr oder minder großen Unstimmigkeiten kombinierbar

13 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Leitungsstruktur einer Regierung Staatskanzlei, Kanzleramt o.ä. Regierungs- chef Minister Ministerien Arbeitsebene Leitungsebene nachgeordnete Verwaltungsbehörden Kabinett

14 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Aufbau eines Ministeriums Minister Beamteter Staatssekretär Parlamentarischer Staatssekretär Abteilung I Abteilung II Abteilung III Referat I1 Referat I2 Referat I3 Referenten pers. Büro Ministerbüro rein (partei-) politischer Bereich politische Beamte normale Beamte ‚Arbeitsebene‘ ‚ Leitungsebene ‘ Regierung als Verwaltungsführung Regierung als politische Führung

15 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Aufgaben eines Ministers Kenntnis der Regelungsmaterien seines Hauses und ihrer realen Funktionszusammenhänge Überblick zu aktuellen Problemlagen und Reaktionsbereitschaft Führung der Mitarbeiter im Ministerium mit persönlicher Autorität unterstützungssicherndes Kontakthalten mit... anderen Ministern und Regierungschef fachlich und allgemein wichtigen Parlamentariern eigener Partei einschlägigen Interessenverbänden Medien und Öffentlichkeit Durchsetzung der seinem Ministerium anvertrauten Interessen gegenüber den anderen Ministerien, ohne es an Mannschaftsgeist fehlen zu lassen das alles unter den Augen der Opposition, innerparteilicher Konkurrenten sowie kritischer Massenmedien! Scheitern ist wahrscheinlicher als Erfolg!

16 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Aufgaben eines Regierungschefs nachhaltige Ausrichtung der Regierungstätigkeit auf selbst gesetzte, sich aus aktuellen Entwicklungen oder aus der Natur der Sache ergebende Ziele Koordination der gesamten Regierungstätigkeit rechtzeitiges Erkennen und Entschärfen von Sach-, Finanz- und Personalkonflikten zwischen den Ressorts in Demokratien überdies: Sicherstellung der politischen Unterstützung der Regierungsarbeit in... regierender Partei / Koalition Parlament Medien Bürgerschaft vielfältige, auch unauflösbare Widersprüche möglich!

17 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Ergebnis: schlechtes Regieren (‚bad governance‘) Problemwahrnehmung Vorabschätzung der Handlungsalternativen ProgrammbildungProgrammvollzug Wirtschaft Verkehr Bildung Ideologie Der Prozeß des Regierens Gesellschaft und ihre ‚Politikfelder‘ politisches Lernen besser: Lernen aus ‚Versuch und Irrtum‘ Wirkungskontrolle

18 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Instrumente des Regierens rechtliche Maßnahmen  Änderung von alten oder Erlaß von neuen Verwaltungsvorschriften, Rechtsverordnungen, Gesetzen, Verfassungsbestimmungen Förderprogramme Bereitstellung von Geldern erhältlich auf Antrag  ‚nur die Zielgruppe des Programms erfüllt die für die Antragstellung qualifizierenden Merkmale‘ zweckgebunden ausgereicht für jene Handlungen der Antragsteller, die durch das politisch gewollte Förderprogramm bewirkt werden sollen typische Probleme jener Instrumente rechtliche Maßnahmen: Unübersichtlichkeit, Widersprüchlichkeit, schwierige Anwendbarkeit der neuen oder veränderte Vorschriften Förderprogramme: Mitnahmeeffekte, Subventionsdoping, Unterschwelligkeit

19 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt typische Probleme beim Regieren Mißverhältnis zwischen Bedarf und Verfügbarkeit öffentlicher Problemwahrnehmung: ‚Erst muß alles noch schlimmer werden, bevor man die Leute für eine Lösung hinter sich bekommt!‘ Mißverhältnis zwischen Langfristigkeit des Problems und Kurzfristigkeit der Lösungserwartung Mißverhältnis zwischen den erforderlichen und den verfügbaren Mitteln widersprüchliche Expertenmeinungen und deren taktische Nutzung ungeplante Folgen geplanter Handlungen  ideologisch-voluntaristische Wirklichkeitskonstruktion (‚Plastilin-Theorie‘) vs. Biotop-Theorie der PolitikPlastilinBiotop Mißverhältnis zwischen den Erfordernissen von Interessenausgleich und Mehrheitsbildung einerseits und zielführenden Handlungsmöglichkeiten andererseits Reibungsverluste zwischen politische Unterstützung sichernder symbolischer Politik und problemlösender instrumenteller Politik

20 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Prägefaktoren des Regierens I Politikverdrossenheit Unregierbarkeit Struktur und Regeln des politischen Systems Verfassungsstaat vs. Diktatur Rechtsstaatlichkeit vs. politisch funktionalisierbare ‚Gesetzlichkeit‘ technische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen (‚ökonomische Basis‘) Mangelgesellschaft vs. Überflußgesellschaft politischer Minimalismus vs. Politikillusion gesellschaftliche Staatsaufgabenvorstellungen Liberalismus vs. sozialstaatlicher ‚Verantwortungsimperialismus‘ Ordnungspolitik vs. Prozeßpolitik ‚Biotop-Theorie‘ der Politik vs. ‚Plastilin-Theorie‘ der PolitikBiotop-TheoriePlastilin-Theorie

21 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Prägefaktoren des Regierens II Takt und erwartete Ergebnisse von Wahlen Antizipation von Wählerreaktionen auf Regierungshandeln ‚Durchwursteln‘ bis zum nächsten wichtigen Wahltermin Vorliegen und Ausgestaltung bundesstaatlicher Strukturen Mischföderalismus und Politikverflechtungsfalle Politikblockaden im bundesstaatlichen Institutionensystem Gepflogenheiten massenmedialer Berichterstattung sowie Struktur und Eigendynamik öffentlicher Meinung Negativismus und personalisierende Skandalisierung Themenkarrieren und Rede- bzw. Schweigespiralen transnationale Verflechtung im Zeitalter der Globalisierung Ende nationalstaatlich wirksamer Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik Migration von Kapital und Menschen – je nach Rahmenbedingungen wünschenswerter Übergang zu ‚global governance‘ mittels ‚internationaler Regime‘

22 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt ‚Plastilin-Theorie‘ der Politik Der Gegenstand politischer Gestaltung ist die Operationswirklichkeit. z.B.: eine Volkswirtschaft Die Operationswirklichkeit ist formbar wie Plastilin. z.B.: Eine Volkswirtschaft läßt sich so zum Funktionieren bringen, wie man will Politiker sind jene Leute, welche das Plastilin der Operationswirklichkeit zu formen haben. z.B.: Die Politiker haben eine Volkswirtschaft so auszuformen, daß die Wirtschaftssubjekte nicht mehr auf eigenen Vorteil ausgehen. Wenn sich das Plastilin nicht so formen läßt, wie man das gerne hätte, dann liegt das daran, daß man sich nicht ausreichend angestrengt und noch nicht ‚den richtigen Dreh‘ gefunden hat. z.B.: Eine Volkswirtschaft läßt sich sehr wohl so ausgestalten, daß die Wirtschaftssubjekte nicht mehr auf eigenen Vorteil ausgehen. Wir wissen nur noch nicht, wie man das genau macht – und brauchen darum ein neues, energisch vorangetriebenes Gesellschafsexperiment!

23 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt ‚Biotop-Theorie‘ der Politik Der Gegenstand politischer Gestaltung ist die Operationswirklichkeit. z.B.: eine Volkswirtschaft Die Operationswirklichkeit ist wie ein Biotop. z.B.: Eine Volkswirtschaft ist wie ein Biotop. Sie hat eingespielte Regelkreisläufe, in die man sehr wohl eingreifen kann, doch dabei ganz unerwartete Nebenwirkungen erzeugen und möglicherweise das ganze Biotop ‚zum Umkippen‘ bringen mag. Politiker sind jene Leute, welche das Biotop der Operationswirklichkeit zu kultivieren haben, d.h.: Sie sollen es gemäß den Wertvorstellungen seiner menschlichen Mitbewohner modifizieren, doch nicht zerstören! z.B.: Sie haben eine Volkswirtschaft so auszuformen, daß die Wirtschaftssubjekte zwar wie immer auf eigenen Vorteil ausgehen, doch daraus für möglichst viele etwas möglichst Nützliches entsteht. Wenn sich das Biotop nicht so verändern läßt, wie man das gerne hätte, dann liegt das möglicherweise daran, daß das aufgrund der funktionslogischen Zusammenhänge im Biotop eben nicht geht. z.B.: Eine Volkswirtschaft läßt sich vielleicht gar nicht so ausgestalten, daß die nach einer bestimmten Zeit realisierten Vorteile der einzelnen Wirtschaftssubjekte sich gleich oder gerecht verteilen.

24 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Warum ist politische Führung so schwierig? kontroverse Lagebeurteilungen kontroverse Zielvorgaben (  Pluralismus) Notwendigkeit von Interessenausgleich und Mehrheitsbildung als Folge von Interessenausgleich: einander praktisch ausschließende Zielvorgaben (‚Butter UND Kanonen‘!) Reaktionsverzögerungen und komplexe, unerwartete und neues Handeln erfordernde Nebenwirkungen Handeln unter den Bedingungen der Mediendemokratie Handeln und dem Damokles-Schwert von Renominierung und Wiederwahl ‚Genies sind selten‘ – und nicht umsonst!nicht

25 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Gehälter von Managern FAZ Nr. 198, , S. 11

26 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Jahresgehälter ausgewählter politischer Amtsträger (Stand 2000, in DM) Amtsgehalt: Grundgehalt plus Dienstaufwands- entschädigung Einkommen aus Mandat: Diäten plus Aufwandspauschale Gesamt- einkommen in DM Bundeskanzler Bundesminister Ministerpräsident Sachsen Parlamentarischer Staatssekretär (Bund) Minister Sachsen Abteilungsleiter Bundesministerium (Ministerialdirektor) Zahlen sind nicht ganz exakt! Chef SIEMENS: Dollar im Jahr 2001 Von wem erwartet man eigentlich die Lösung ‚aller Probleme‘?

27 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt oft Auseinanderklaffen von n Anspruch und Wirklichkeit ! Verwaltung I Organisationsgefüge, welches... hierarchisch aufgebaut ist und von oben nach unten geführt wird durch möglichst klare Zuständigkeitsverteilung und eindeutige Unterstellungsverhältnisse lückenlose ‚Ketten der Verantwortlichkeit‘ vom Sachbearbeiter bis zum Minister schafft und die Aufgabe hat, allgemein verbindliche Regeln und Entscheidungen in die Praxis umzusetzen die Einhaltung und die Auswirkungen allgemein verbindlicher Regelungen und Entscheidungen in der Praxis zu überwachen die politische Führung auf Probleme aufmerksam zu machen und Vorschläge zur Problemlösung auszuarbeiten

28 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Verwaltung II Formen von Verwaltung Ordnungsverwaltung = verhaltensprägende Umsetzung bestehender Regeln (z.B. Polizei) Leistungsverwaltung = auf Antrag oder ‚von Staats wegen‘ werden Bürgern jene Leistungen zugeteilt, welche diesen aufgrund rechtlicher Regelungen zustehen (z.B. Arbeitsamt, Sozialamt) Selbstverständnis von Verwaltung zwischen... ‚Obrigkeit‘ ‚Dienstleistungsunternehmen‘

29 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Kontrolle der Verwaltung rechtsstaatlich: ‚Gesetzmäßigkeit der Verwaltung‘ Erfordernis einer Rechtsgrundlage aller Verwaltungsakte ‚pflichtgemäßes Ermessen‘ Übermaßverbot Verwaltungsgerichtsbarkeit politisch: Ministerverantwortlichkeit für den nachgeordneten Verwaltungsbereich (  Kontrolle, ‚Antizipationsschleife‘) Petitionswesen, Ombudsleute Rechnungshöfe Medien

30 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Damit sollte klar sein, was ‚Regieren ‘ ist und auf wie vielfältige Weise eine ‚Regierung‘ institutionell ausgestaltet werden kann wie eine komplex ausdifferenzierte Regierung aufgebaut ist und funktioniert wie die Einzelaufgaben des Regierens und die dabei zu bewältigenden Probleme aussehen welche Rolle die Verwaltung spielt welche Arten von Verwaltung zu unterscheiden sind wie Verwaltung kontrolliert werden kann weiter mit: ‚Massenmedien‘Massenmedien

31 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Einführungskurs ‚Politische Systeme‘ Noch Fragen? - Bitte!


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