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Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 1 Regional Governance E in neues Steuerungskonzept in der Raumplanung? 11.12.2006 Harald Beutl.

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1 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 1 Regional Governance E in neues Steuerungskonzept in der Raumplanung? Harald Beutl

2 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 2 1. Raumplanung und Steuerung 2. Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4. Praktische Umsetzung von Regional Governance Inhalt

3 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 3 1.Steuerung und Raumplanung Bedeutung der Begriffe Planung – Steuerung Planung: gedankliche Vorwegnahme zukünftigen Handelns Steuerung: meint das Handeln zur Zielerreichung Raumplanung: Planung = Steuerung (zumindest normativ)  Raumplanung produziert verbindliche Ordnungsregeln – zur Beeinflussung des Handelns, um def. Ziele zu erreichen (vgl. ROG)  Adressat: Primär Fachbehörden, Gemeinden und Grundstückseigentümer (FÜRST, 2006)

4 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 4 1.Steuerung und Raumplanung Erhaltung von Handlungsspielräumen für zukünftige Generationen Beachtung von Interessen der jetzt Lebenden, die nur eingeschränkt Marktfähigkeit sind Umgang mit der Begrenztheit des Raumes bei unterschiedlichen Nutzungsansprüchen. Einsatz von Maßnahmen, die einer Sozialisierung der Kosten und Nachteilen entgegenwirken. Privates Handeln erzeugt externe Effekte, die nicht in den Marktpreisen abgebildet werden. Sicherung der Bereitstellung gesellschaftlicher Kollektivgüter (Infrastruktur, Naturraumpotenziale, und Freiraumfunktion) Sicherung der Nutzungsfähigkeit frühere Investitionen von der Gesellschaft (Siedlungs- und Infrastrukturen) DANIELZYK, 2005 Steuerungsziele

5 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 5 1.Steuerung und Raumplanung Steuerungsverständnis in der Raumplanung (I) Raumplanung ist eine Querschnittsmaterie mit normativ hohem Steuerungs- bzw. Wirkungsanspruch Beginn: „Gottvater Modelle“ (SIEBEL, 1989), die („Top – Down“) umzusetzen sind:  Rationaler Steuerungsanspruch (kausale Wirkungszusammenhänge)  Lineare Handlungs- und Denkweisen  Raumplaner als Techniker, die Ordnung in das „Chaos der Siedlungsentwicklung bringen“ („Drachen der Unvernunft“)  dazu notwendig: starker Staat und starken Instrumente (FÜRST, 2005)

6 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 6 1.Steuerung und Raumplanung Steuerungsverständnis in der Raumplanung (II) Veränderung des Steuerungsverständnisses: Steuerung nicht mehr als einseitige Beeinflussung von „oben“, sondern ein „Kooperationsprozess“  Raumplaner erkennen institutionelle Schwächen und passen sich an Realitäten an  Prinzipien: Prozess, Partizipation, Kommunikation, Kooperation, Information, Moderation, Management, Praxisbezogene Raumplanung sieht sich eher als Vermittler – als intermediäre Instanz zwischen ökonomischen, politischen und sozialen Steuerungssystemen/Interessen/Akteuren (SELLE, 1997) FÜRST, 2005

7 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 7 1.Steuerung und Raumplanung Regionales Raumordnungsprogramm Gemeinden - Örtliche Raumplanung (Grundstückseigentümer) Abteilung - Regionalplanung Landesregierung Regionales Raumordnungsprogramm NÖ Beispiel: lineares Steuerungsverständnis

8 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 8 1.Steuerung und Raumplanung Regionales Raumordnungsprogramm Gemeinden - Örtliche Raumplanung GemeinderatBürgermeister Grundstückseigentümer Privater HaushaltUnternehmenStaat Ortsplaner /Gemeinde - Extern Landschafts/Raumplaner - Extern Regionalmanagement Abteilung Raumordnung und Regionalpolitik Örtliche Raum- Planung Regional- Planung Abteilung Bau- und Raumordnungsrecht Sonstige betroffene Fach-Abteilungen - Legistischer Dienst  Hydrologie  Naturschutz  Wasserwirtschaft  Forst  Geologie Gruppe Raumordnung, Umwelt und Verkehr Landesstatistik/ SIS Sektorale Raum- Ordnung Geschäftsstelle EU - Regionalpolitik Abteilung Verkehr Landtagsclubs, Umweltbehörde, Wirtschaftskammer, Kammer für Arbeit und Angestellte Landes-Landwirtschaftskammer Kammer für Arbeiter und Angestellte in der Land- und Forstwirtschaft Ärztekammer Niederösterreich Gemeindevertreterverbände Kath. Kirche und Ev. Kirche Militärkommando Niederösterreich Kammer der Architekten und Ingenieurkonsulenten Arbeitsmarkservice Energieversorgungsunternehmen Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen Verband land- und forstw. Betriebe Landesregierung Landtags- Abgeordnete Fachabteilungen/Ministerien Bund Raumordnungsbeirat ÖROK zuständiger Landesrat BKA/ Ministerien EU Planungs-Gemeinschaft Ost (PGO) ECO+ zuständiges Büro Büro Landeshauptmann Bürgerinitiativen

9 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 9 Raumplanung ist zwar als technisches (lineares) Steuersystem konzipiert – ist aber politische Steuerung und damit Gesellschaftspolitik (COOLS, GNEST, DIETRICH, 2002) Politische Dimension (Legitimation und Macht, Wählerwille, Wahlerfolge) Steuerung durch Information und Überzeugung Fachplanerische Dimension (Expertenwissen) 1.Steuerung und Raumplanung

10 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 10 1.Steuerung und Raumplanung Neue Steuerungsdiskussion in der Regionalentwicklung und auch in der Raumplanung - mit dem Begriff „Regional Governance“ Basierend auf dem Wissen der Komplexität sozioökonomischer Prozesse und „mangelnder“ Wirkungs- und Umsetzungskraft raumplanerischer Ideen und Instrumente Ziel ist die Erklärung und Beeinflussung von Entscheidungsprozessen (Planungsprozessen)

11 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB Raumplanung und Steuerung 2. Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4. Operationalisierung von Regional Governance Inhalt

12 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 12 2.Leitbegriff Governance Keine einheitliche Lehrbuchdefinition Übersetzungen von „Governance“: Steuern, Koordinieren, Regelung, Regieren (BENZ, 2004) Modewort komplexer Begriff der Sozialwissenschaft interdisziplinärer Verbundbegriff

13 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 13 2.Leitbegriff Governance Ausgangsbasis: Zunehmende Differenzierung und Zunahme der Komplexität der Gesellschaft Zunahme der Zahl der Akteure und Themen sozialer Prozesse Prozesse Bedarf an  Lösung kollektiver Probleme  Neue Steuerungs- und Koordinationsformen

14 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 14 2.Leitbegriff Governance Historische Entwicklung des Diskurs: Wirtschaftswissenschaften (Institutionenökonomik)  Governance bezeichnet institutionelle Regelungen (Leitung und Verwaltung), die der Reduktion von Transaktionskosten dienen (WILLIAMSON, 1985). Sukzessive Verbreitung in den Sozialwissenschaften (BENZ, 2005)  Organisationsforscher: Steuerungs- und Leitungsstrukturen in Unternehmen  Soziologen: selbst regelndes System von Interaktionen jenseits von Markt und Staat  Politikwissenschaftler: - Regieren jenseits des Nationalstaates - politische Steuerung in komplexen institutionellen Arrangements - Steuerung in nicht-hierarchischen, netzwerkartigen Arrangements

15 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 15 2.Leitbegriff Governance Von Steuerung zu Governance (Politikwissenschaft, MANTZ, 2005) Systemtheoretische Steuerung  Möglichkeit staatlicher Steuerung wird wegen Selbstreferenzialität von Subsystemen in Abrede gestellt Akteurszentrierte Steuerung  Neo-korporatistsiche und netzwerktheoretische Konzept  Akteure sind die zentralen Figuren  Staat „Netzwerkknüpfer“ Governance  Grenzen zwischen Steuerungsobjekt und -subjekt verschwimmen (Bsp.: Transnationalisierung)  Von der Akteurszentrierung zu Institutionalisierung  Regelungsstrukturen sind elementar (MAYNTZ 2005)

16 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 16 Konstante Begriffskerne von Governance (Politikwissenschaft, BENZ, 2004) Management von Interdependenzen Steuerung und Koordination mittels institutionalisierter Regelsystemen (Markt, Hierarchie, Mehrheitsregeln, Verhandlungsregeln) Interaktionsmuster kollektiven Handelns (Netzwerke, Koalitionen, Vertragsbeziehungen, wechselseitige Anpassung im Wettbewerb, Hierarchie) Prozesse des Steuerns überschreiten Organisationsgrenzen 2.Leitbegriff Governance

17 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB Raumplanung und Steuerung 2. Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4. Praktische Umsetzung Regional Governance Inhalt

18 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 18 3.Regional Governance - Diskurs Regional Governance kann als „Bereichsperspektive“ des Governance - Ansatzes bezeichnet werden (BENZ, 2003) Der Begriff „regional“ verweist auf den räumlichen bzw. regionalen Bezug der Governance Diskussion (PÜTZ, 2004) VORAB  Keine Zauberformel moderner gesellschaftlicher Steuerung  Kein partizipativer Neuanfang auf regionaler Ebene  Kein bestimmtes Organisationsmodell  Kein bestimmtes Planungs- und Steuerungskonzept  Wissenschaft lernt von der Praxis und nicht umgekehrt (FÜRST, 2005, mündl.)  Reflexion der Praxis TROTZDEM  Neue Perspektiven um Effizienz, Flexibilität und Effektivität des Handelns zu erhöhen  Strukturen und Prozesse erkennen und letztlich dadurch beeinflussen

19 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 19 2.Regional Governance - Diskurs Hintergründe des RG – Ansatzes I. Regionen besitzen ein unausgeschöpftes Steuerungspotenzial (THIERSTEIN, 2002)  („schwacher Institutionenrahmen“, „Steuerungslücken“) II. Aufwertung regionaler Handlungsmöglichkeiten (FÜRST, 2001)  „Baustein“ der Globalisierung; Agglomerationsvorteile durch Vielfalt; Ressourcenkonzentration, Clustereffekte, Milieueffekte  Aufgaben einzelner Gemeinden können nicht mehr erfüllt werden (Abfallwirtschaft, etc.)  Großräumiger Handlungsraum privater Akteure (Pendlerverflechtungen etc.) III. Änderung des Staates und der staatlichen Steuerung (FÜRST, 2005)  Vom „Wohlfahrtsstaat“ zum „Gewährleistungsstaat“ (Rücknahme von Int.)  Von der „Top-down“ Steuerung zur „dezentralen Kontextsteuerung“ („down-up“ Steuerung, Bsp. EU-Strukturpolitik)  Aufwertung regionaler Selbststeuerung

20 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 20 3.Regional Governance - Diskurs Regional Governance IDEE (1) RG ist eine Form oder die Fähigkeit der Selbstorganisation  Strategische Gestaltung von regionalen Steuerungsprozessen (FÜRST, BENZ 2003 RG versucht Interdependenzen (Verflechtungen) zu managen über Recht, Finanzmittel, Markt, Vereinbarungen (BENZ 2005) RG interessiert Regelsysteme zu koordinieren  Koordination außerhalb und innerhalb von Institutionen (MAYNTZ, 2005; FÜRST 2004; BENZ 2005) RG wird durch Netzwerke konstituiert (Kommunikation und Verhandlungen) (POHN-WEIDINGER, 2003) RG bewegt sich im Spannungsfeld zwischen Netzwerkarbeit und Institutionalisierung  organisatorischer Kern, Führung (FÜRST 2001; BENZ 2004; PÜTZ 2004); RG versucht Interorganisationsbeziehungen zwischen unterschiedlichsten Ebenen und Sektoren zu koordinieren (EINIG, FÜRST, KNIELING, 2003)

21 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 21 RG beschreibt eine Kombination von verschiedenen Steuerungsmodi: Kooperation ( Verhandlung ), Wettbewerb und Anreize sowie Hierarchie als institutioneller Rahmen (PÜTZ 2004) RG koordiniert das netzwerkartige Zusammenspiel staatlicher und privatwirtschaftlicher Akteure (DANIELZYK, 2003; BENZ, FÜRST 2004; PÜTZ, 2004) Territorial, funktional, kompetitiv, kooperativ, hierarchisch solidarisch, ideell, lokalistisch, regional, national, international Systemgrenzen sind aber nicht vollständig determiniert Regionsbezug: RG umfasst unterschiedliche Maßstabsbezüge und Regionsbezüge (PÜTZ, 2004) RG entfaltet sich in Steuerungslücken, d.h. es entwickelt sich dort, wo herkömmliche Problembearbeitung nicht adäquat bewältigt wird (FÜRST, 2005) 3.Regional Governance - Diskurs Regional Governance Idee (2)

22 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 22 Grenzen von Regional Governance (FÜRST, 2001)  Selbstbindung der Mitwirkenden („exit-option“)  Konsensprinzip („kleinster gemeinsamer Nenner“, win-win Prinzip)  Elite – Bildung („Vorentscheidersysteme“)  Zeitbindung engagierter Akteure  Spannungsfelder funktional (Experten) und territorial (Politiker) denkenden Akteure 3.Regional Governance - Diskurs

23 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 23 3.Regional Governance - Diskurs Aspekte von Regional Governance bzw. regionale Steuerung (I):  Funktional: Regional Governance basiert auf Problemen oder Themen der Regionalentwicklung  problem- und projektbezogen; monothematisch  Territorial: Regional Governance basiert auf einer abgegrenzten Region als Grundlage des Handelns  multithematisch

24 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 24 3.Regional Governance - Diskurs Aspekte von Regional Governance bzw. regionaler Steuerung (II): Normativ:  Im Sinne von „Good Governance“ (Demokratie, Transparenz, Effizienz, Effektivität) oder eines „aktivierenden Staates“  „Aussagen zur institutionellen Struktur, zur Kombination von Steuerungsinstrumenten und zum Prozessmanagement Analytisch: Beschreibung und Bewertung der Realität

25 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 25 3.Regional Governance - Diskurs PÜTZ, 2004

26 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB Raumplanung und Steuerung 2. Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4. Praktische Umsetzung Regional Governance Inhalt

27 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 27 4.Praktische Umsetzung von RG Die Regional Governance Idee ist keine geschlossene Theorie Theorien haben die Funktion, Sachverhalte zu beschreiben, zu erklären und vorherzusagen. Im Kern bestehen sozialwissenschaftliche Theorien aus einer Vernetzung von gut bewährten Hypothesen bzw. anerkannten empirischen Gesetzmäßigkeiten (SCHARPF, 2000). (Damit könnte man z.B. Regionalentwicklung vorhersagen und Erfolg programmieren.) Es gibt auch keine Raumplanungstheorie Regional Governance ist ein Ansatz („gibt Hinweise bei der Suche nach Erklärungen“). Theoretischer Hintergrund (I)

28 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 28 4.Praktische Umsetzung von RG Organisationswissenschaften, Netzwerktheorie, Gruppenverhalten, Politikwissenschaften, Kollektives Handeln, Regulationstheorie, Institutionenökonomik Akteurszentrierte Institutionalismus (MAYNTZ, SCHARPF, 1997 ), weil parallele Beachtung von Strukturen und Akteuren; Beschreibung der RG - Regimes Theoretischer Hintergrund (II)

29 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 29 Probleme Akteurs - Konstellationen Akteure Handlungsorientierungen Fähigkeiten Politische Entscheidungen Politik – Umwelt Institutioneller Kontext Interaktions-formen 4.Praktische Umsetzung RG Akteure (Fähigkeiten, Handlungsorientierung) Akteurskonstellation (Interesse, Machtverhältnisse, Rollenerwartungen) Institutioneller Kontext (Restriktionen, Optionen, Anreiz, allerdings: nicht vollständige Determinierung) Interaktionsformen (Koordination, Verhandlungen) Kognitive Deutungs- und Lernprozesse (Situationsdeutung, Optionenwahrnehmung) Konkrete Themen Parameter des akteurszentrierten Institutionalismus

30 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 30 4.Praktische Umsetzung RG Regional Governance – Ansatz zur Beschreibung, Erklärung von Steuerungs-, Planungs- und Entscheidungsprozessen (= analytische Verwendung) Qualitative Forschungsprozess: Prinzip „Verstehen und Erklären“:  Fallbeispielbezogen, prinzipiell induktiv, nicht repräsentativ  Untersuchungsmaterial: Text  Offene Interviews: Leitfragen, um Hintergrundinformationen über Prozesse und Entscheidungen zu gewinnen - Experten - Akteure  Dokumentenanalysen usw. (Quantitative Datenerhebung: Isolierung von „messbaren“ Variablen mit statistischer Auswertung, Stichproben, repräsentativ etc.) Methodik zur empirischen Erhebungen

31 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 31 4.Praktische Umsetzung von RG Problem: empirische Umsetzung und Analyse von RG wenig angewendet Problem: informelle Prozesse retrospektiv zu erforschen ist sehr aufwendig  Ziel ist die Erfassung der Realität (Art und Weise wie regionale Akteure zusammenarbeiten) Problem: diffuse Untersuchungskriterien und große Merkmals- Vielfalt, oft nur verbal argumentative Beurteilungen möglich, messbare Indikatoren fehlen Problem: subjektive Faktoren schwer erfassbar Probleme bei empirischen Erhebungen

32 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 32 4.Praktische Umsetzung von RG BEISPIEL Kleinregionale Rahmenkonzepte (KKRK) – räumliche Verteilung Chronologische Entwicklung des Instrumentariums: 2001Beschluss der Förder- ungsrichtlinien durch NÖ Landesregierung Erstellung des 1. KRRK (Land um Laa) Erstellung des 2. KRRK (Tullnerfeld West) Erstellung des 3. KRRK (Pielachtal) Erstellung des 4. KRRK (Raum Krems) Regionales Rahmen- programm Marchfeld KRRK = Maßnahme der Raumplanung

33 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 33 4.Praktische Umsetzung von RG

34 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 34 4.Praktische Umsetzung von RG

35 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 35 Kleinregionales Rahmenkonzept (KRRK) Tullnerfeld West 4.Praktische Umsetzung von RG Ziviltechniker Förder- und Koordinationsstelle des Landes Kleinregionale Rahmenkonzept Sachverständige für örtliche Raumplanung 10 Gemeinden ARGE Tullnerfeld West Gemeindräte der 10 GemeindenOrtsplaner Arbeitsgruppen zu verschiedenen Themen Sonstige Abteilungen des Landes Gemeindbürger, Unternehmer, Bürgerinitiativen etc. Landesrat für Raumplanung Regionalmanagement NÖ-Mitte

36 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 36 Freiwilliger Zusammenschluss von 10 Gemeinden zur raumplanerischen Strategieentwicklung  Unterstützung durch Fördermittel des Landes Problemdruck/Thema:  Bau der HL – Strecke zwischen Wien und St. Pölten  Verkehrsproblematik durch MIV (Einkaufzentrum Langenrohr)  Standortentwicklung durch gemeinsame Gewerbegebiete  Strategisches „Gegengewicht“ zu Tulln (Konflikt) Initiator und Promotor: Landtagsabgeordneter, Bürgermeister, und Kleinregionssprecher mit „solidarischer Grundhaltung“ 4.Praktische Umsetzung von RG Fakten (I)

37 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 37 4.Praktische Umsetzung von RG Gründung einer ARGE mit Mitgliedsbeiträgen als Budget Entscheidungen werden nach dem Konsensprinzip in Bürgermeisterrunden getroffen (Vorteil und Nachteil) Ausführung des Konzeptes durch Ziviltechniker (steigt nach Abgabe des Konzeptes aus) unter Beobachtung und Anleitung des Landes Ziel: Ergebnisse des Konzeptes soll auf die örtliche Raumplanung übertragen werden, das funktioniert nicht Fakten (II)

38 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 38 4.Praktische Umsetzung von RG Aber: Konzept bringt Diskussion, Informationsaustausch, Projektentwicklung (Gewerbegebietsausweisung = WIN-WIN Situation), Kommunikation Bürgerbeteiligung durch Arbeitsgruppen möglich, aber mit unterschiedlichen Erfolgen (Gesamtinteresse geht oft verloren)  Problem der Legitimation von Entscheidung KRRK als Strategie für weiter Umsetzungsprojekte (LEADER, etc.) Verstärkte Institutionalisierung vorgesehen:  Kleinregionsmanager (Jurist)  weiter Kooperationen (gemeinsamer Bauhof, Musikschule etc.) Fakten (III)

39 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 39 Kombination von staatlicher Lenkung und Selbstorganisation Kooperative Erstellung, Umsetzung durch politische Legitimation Unterschiedliche Akteure kooperieren in Sinne einer gemeinsamen Lösung, allerdings nur WIN-WIN - Situationen Umsetzungsorientiert, geht über reines Plan erstellen hinaus Kommunikation mit den Betroffenen 4.Praktische Umsetzung von RG Warum in Richtung Regional Governance?

40 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 40 DANKE

41 Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung IRUB 41 Veränderungsprozess in der Region Politische Parteien Auftraggeber Ministerien Medien Einzelpersönlichkeiten Öffentlichkeit, Bürger Initiativen Wirtschaftsverbände und Unternehmen Gemeinden Fachbehörden Kultur, Bildung Gesetze, Programme Bestehende Image der Region Stand der Ziel- und Projektarbeit/Vorleistungen Politische und diskursive Kultur Informations-, Wissens- und Ausbildungsstand der Akteure Wille zur Veränderung/Motivationslage Stand der Identifizierung der Akteure mit der Region Grabski-Kieron, 2002 Problemdruck Steuerungsanspruch der Raumplanung


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