Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und Reformen Prof. Andreas Ladner FHS St. Gallen 6./7. November 2014.

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1 Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und Reformen Prof. Andreas Ladner FHS St. Gallen 6./7. November 2014

2 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Ein Land...

3 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | und 2408 Gemeinden (Stand: 1.1.2013) Fahnenturm: Expo Lausanne 1964

4 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 |  Mit welchen Problemen sehen sich die Gemeinden heute konfrontiert?  Und wie sollen diese Probleme bewältigt werden?

5 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Inhaltsverzeichnis 1.Herausforderungen 2.Reformen

6 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Die Gemeinden unter Druck  Aufgaben sind vielfältiger und komplexer geworden  Finanzielle Situation hat sich in den 1990er Jahren in einzelnen Gemeinden verschlechtert, allerdings geht es in jüngster Zeit vielen Gemeinden wieder deutlich besser  Es wird immer schwieriger, geeignete Kandidatinnen und Kandidaten zu finden  Städte und kleinere Gemeinden haben unterschiedliche Probleme, müssen aber alle den „Service public“ erbringen  Bedeutung Gemeindegrenzen hat in Gesellschaft abgenommen

7 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Nettoverschuldung seit 2001seit 2005 20052009 stark zugenommen 4.14.5 zugenommen 25.622.3 gleich geblieben 22.520.2 abgenommen 3941 stark abgenommen 8.812.1 N= 20961365

8 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Steuerfuss 1994199820052009 gestiegen32.219.214.413.7 gleichgeblieben36.863.545.353.8 gesunken3117.340.346.2 N=2019243821611408

9 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Top Ten Leistungsgrenzen

10 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Leistungsgrenzenindex

11 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen

12 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Schwierigkeiten genügend Kandidaten für Exekutivämter zu finden

13 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Grosser Bedarf an politischem Personal  (ca.) 2500 Gemeinden  15‘000 Exekutivsitze +  17‘500 Legislativsitze +  viele Kommissionsmitglieder  = Total 140‘000 Personen

14 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse (1998)

15 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Inhaltsverzeichnis 1.Herausforderungen 2.Reformen

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18 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Reaktionen  Riesiges, positives Medienecho …  … aber auch eine kritische Reaktion (NZZ) – Reformitis!

19 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Verschiedene Reformbereiche NPM PP- Partnership, Outsourcing IKZ, Fusionen Aufgaben- teilung Finanz- und Lastenaus- gleich

20 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Seither:  Das Umfeld hat sich gewandelt.  Die Reformbereitschaft hat eher zugenommen.  Die Schwerpunkte werden aber etwas anders gesetzt.

21 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Reformbereich „Aufgabenteilung“  Schlüssel zu den Gemeindereformen  Subsidiarität, Gemeindeautonomie  Fiskalische Äquivalenz

22 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern:  Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton.  Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.

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24 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 |  Wie berechnet man die Lasten?  Wie berechnet man generell den Anspruch?

25 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Reformbereich „NPM“: Gemeindeprojekte (1998)  Ein Drittel der Gemeinden befasste sich mit dem NPM Gedankengut.  Ein Viertel der Gemeinden hatte bereits erste Schritte unternommen. Woher kommt NPM und was ist genau damit gemeint?

26 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Verwaltungs(un)kultur!  Rigides, anonym-autoritäres, innovationsfeindliches Klima  Opportunismus (und Schlaumeiertum)  Absicherungsmentalität  Misserfolgsverhinderer statt Erfolgssucher  Anspruchsmentalität  Materielle Kompensation für Frustration

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29 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Hauptmerkmale nach Buschor:  Kunden- und Bürgerinnenorientierung  Kostensenkungs- und Effizienzdruck  Wirkungs- statt Inputsteuerung  Leistungsaufträge, Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierung  Trennung von strategischen und operativen Kompetenzen  Trennung der Funktionen des Leistungsträgers und des Leistungsfinanzierers  Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen  Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung  Nichtmonetäre Leistungsanreize und Leistungslohn

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32 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Produkte als Grundlagen: Was ist ein Produkt?  Ein Produkt wird durch eine Verwaltungseinheit erstellt, verfeinert oder vermittelt.  Ein Produkt deckt die Bedürfnisse und den Bedarf von identifizierbaren KundInnen.  Ein Produkt wird an andere Verwaltungen, an BürgerInnen oder an Organisationen abgegeben.  Für ein Produkt lässt sich ein Preis berechnen; es dient in der betrieblichen Kostenrechnung als Kostenträger.

33 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Produkte als Grundlagen: Wozu dient eine Produktedefinition?  Sie fördert die Effizienz- und Kostenüberlegungen.  Sie stärkt die Orientierung an den Bedürfnissen der KundInnen.  Sie zwingt dazu, nach Möglichkeiten der Leistungs-, Wirkungs- und Nutzenmessung zu suchen.  Sie erhöht die Transparenz und Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungsprozesse.

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35 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Bilanz NPM 2005  Nein: 91 %; definitiv eingeführt: 5 %; teilweise eingeführt: 3 %, gestoppt 2 %  Allerdings: Man findet viele Elemente des New Public Managements, aber nur wenig Gemeinden arbeiten mit Produktdefinitionen und Globalbudgets.

36 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | NPM without NPM (2009)

37 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Ziele und Auswirkungen im Vergleich

38 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Fazit NPM  Der Erfolg von NPM nicht an den hohen Ansprüchen messen. Diese waren notwendig, um das Ganze in Gang zu setzen.  Die konkrete Umsetzung unterscheidet sich von der reinen Lehre  Ein Kulturwandel hat bereits stattgefunden. NPM hat viel bewirkt und wegweisende Impulse gebracht.  Inkrementelle Veränderung, keine Revolution.

39 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Ziele und Auswirkungen

40 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Wer plant und steuert? Die traditionelle Vorstellung (Volk -> Parlament -> Exekutive -> Verwaltung) stimmt nur in Ausnahmen. In der Regel geht die Planung von Exekutive und Verwaltung aus.

41 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Reformgrundsätze (NSB):  Handlungsweise der Politik und der Verwaltung beruht auf den Grundlagen von Demokratie und Rechtsstaat  Die Politik ist in der Lage, gesellschaftliche Entwicklungen in der Stadt Bern aktiv zu gestalten  Ein modernes Staatsverständnis stellt Gewaltenteilung, Kooperation und Vertrauen zwischen den beteiligten Akteurinnen und Akteuren in den Vordergrund

42 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Steuerung auf den verschiedenen Ebenen Visionen Leitbilder Raum- und Versorgungspläne Steuer- und Verschuldungspläne Jahreskontrakte Produktegruppenbudgets Legislaturplan Integrierter Aufgaben- und Finanzplan

43 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Legislaturplan  Formulierung der politischen Absichtserklärungen  Setzen von politischen Schwerpunkten in ausgewählten Aufgabenbereichen  Formulierung der politischen Ziele in Form von Wirkungszielen  Konkretisierung der Massnahmen für die jeweiligen Produktegruppen  Tabellarische Übersicht über die finanziellen Konsequenzen  Gesetzgebungsfahrplan Brühlmeier et al. 2001: 115 f.

44 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Integrierter Aufgaben- und Finanzplan  Prognostizierte, noch nicht korrigierte Ist-Entwicklung der Aufgaben  Gewünschte, korrigierte Soll-Entwicklung der Aufgaben  Prognostizierte Ist-Entwicklung der Finanzen  Gewünschte, korrigierte Soll-Entwicklung der Finanzen  Notwendige Massnahmen zum Erreichen der Soll-Entwicklung  Substanzwert des Finanz- und Verwaltungsvermögens  Höhe der Steuersätze und daraus resultierende Verschuldung  Problemfelder und Handlungsspielräume Brühlmeier et al. 2001: 117

45 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Knacknüsse 1.Die Parlamente lassen sich nicht ausschliesslich auf die Wirkungsebene respektive auf normative Entscheidungen zurück binden. 2.Die Parlamente lassen sich nicht längerfristig binden.

46 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Verhältnis Regierung - Parlament  Die Regierung trägt die Hauptverantwortung für die politische Planung.  Das Parlament muss/kann einen Legislaturplan nicht bewilligen, es genügt wenn es davon Kenntnis nimmt  Das Parlament braucht aber Instrumente der direkten und indirekten Einflussnahme auf die politische Planung. Konkret: Planungsauftrag und Grundsatzbeschluss

47 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | NPM = Neoliberalimus? Antwort: Nein!

48 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Strukturdefizite der „traditionellen“ Staatskonzeptionen  Der Sozialstaat leidet unter Politikversagen und einer unkontrollierten Aufblähung des Staatsapparates.  Der Neo-Liberalismus leidet unter Marktversagen.

49 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Überwindung des ideologischen Antagonismus als Grundlage für NPM (Schedler/Proeller 2000:31) Neo-Liberalismus Sozialstaat  Gewährleistungsstaat  NPM (Der Dritte Weg!)

50 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Reformbereich „Zusammenarbeit und Fusionen“ Zusammenarbeit, Fusionen oder FOCJ?

51 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Zunahme der IKZ

52 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | IKZ nach Aufgabengebiet N= 2156 (2005)

53 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Probleme der Zusammenarbeit  Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf.  Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output- Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)

54 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Verbreitung Gemeindefusionen

55 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Diskussionen über Gemeindefusionen und Gemeindegrösse

56 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | TI: per 4. April 2004  die Gemeinden Castro, Corzoneso, Dongio, Largario, Leontica, Lottigna, Marolta, Ponto Valentino und Prugiasco wurden zur Gemeinde Acquarossa zusammengeschlossen.CastroCorzonesoDongioLargarioLeonticaLottignaMarolta Ponto ValentinoPrugiascoAcquarossa  die Gemeinden Bioggio, Bosco Luganese und Cimo wurden zur Gemeinde Bioggio zusammengeschlossen.BioggioBosco LuganeseCimo  die Gemeinden Casima, Castel San Pietro, Monte und das Dorf Campora der Gemeinde Caneggio wurden zur Gemeinde Castel San Pietro zusammengeschlossen.CasimaCastel San PietroMonteCaneggio  die Gemeinden Agra, Gentilino und Montagnola wurden zur Gemeinde Collina d’Oro zusammengeschlossen.AgraGentilinoMontagnolaCollina d’Oro  die Gemeinden Broglio, Brontallo, Fusio, Menzonio, Peccia und Prato-Sornico wurden zur Gemeinde Lavizzara zusammengeschlossen.BroglioBrontalloFusioMenzonioPecciaPrato-SornicoLavizzara  die Gemeinden Breganzona, Cureggia, Davesco-Soragno, Gandria, Lugano, Pambio-Noranco, Pazzallo, Pregassona und Viganello wurden zur Gemeinde Lugano zusammengeschlossen.BreganzonaCureggiaDavesco-SoragnoGandria LuganoPambio-NorancoPazzalloPregassonaViganelloLugano  die Gemeinden Aurigeno, Coglio, Giumaglio, Lodano, Maggia, Moghegno und Someo wurden zur Gemeinde Maggia zusammengeschlossen.AurigenoCoglioGiumaglioLodanoMaggiaMoghegnoSomeo  die Gemeinden Mendrisio und Salorino wurden zur Gemeinde Mendrisio zusammengeschlossen.MendrisioSalorino

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58 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | TA-online, 23.2.2009

59 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Einschätzung Exekutivmitglieder (N=7399)

60 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Fazit Fusionen  Fusionen sind ein grosses Thema geworden  Heute wird in grösseren Dimensionen gedacht

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62 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Der Kanton Glarus hat seine Probleme gelöst:  Die « byzantinische Vielfalt an Gemeinden » (NZZ, 8.5.2006) wird radikal verkleinert.  Die 70 noch bestehenden Orts-, Bürger-, Schul- und Fürsorgegemeinden (ca. 500 Ämter) wurden an der Landsgemeinde zuerst zu Einheitsgemeinden zusammengefasst.  Dann wurden die Gemeinden von 25 auf 3 reduziert!  Das Sozial- und Vormundwesen wurde kantonalisiert. => Einwohnerzahlen neu: 10’000 bis 16’000

63 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Es gibt keine optimale Gemeindegrösse  Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal.  Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.

64 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Entwicklung  Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL, SH, AG und GL (!)  Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner.  Die Zukunft liegt bei FOCJ oder Zweckgemeinden?

65 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 |

66 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | | Diapositive 66 | Einschätzung der Bedeutung der verschiedenen Staatsebenen auf das alltägliche Leben Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses „grande influence“

67 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Beispiel Dänemark  1950: fast 1400 Gemeinden. Durch freiwillige Zusammenschlüsse verringerte sich diese Anzahl bis 1970 auf 1089.   Bei der ersten großen kommunalen Gebietsreform am 1. April 1970 wurde die Anzahl der Gemeinden von 1089 auf 277 reduziert.  Bei der zweiten großen kommunalen Gebietsreform am 1. Januar 2007 wurde die Anzahl der Gemeinden auf 98 reduziert.

68 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Grösse der Gemeinden in Dänemark

69 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Aufgabenzuständigkeiten  Region (5): Krankenhäuser, öffentliche Krankenversicherung, Psychiatrie, Angebote für Schwerbehinderte, regionaler Entwicklungsrahmen für die Bereiche Natur, Umwelt, Unterricht und Kultur (für die praktische Lösung dieser Aufgaben sind die Kommunen zuständig). Kein selbständiges Steuerbestimmungsrecht.  Gemeinden: Mit der Vergrößerung der Kommunen wurde auch die Breite der kommunalen Aufgaben erweitert. Dadurch sollte den Kommunen ermöglicht werden, den öffentlichen Dienst weiter auszubauen und zu rationalisieren.

70 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | CH-Kantone: Einwohnerzahlen 1888 und 2007

71 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | CH-Kantone: Einwohnerzahlen 1888 und 2007

72 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Die sieben Grossregionen

73 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 |

74 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Agglomerationen

75 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Metropolitanregionen

76 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | ARE 2008: Raumkonzept Schweiz

77 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Multi-level Governance

78 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Schlussbemerkungen  Ganzheitliche Betrachtung: Man kann nicht gleichzeitig Gemeinden und Kantone stärken und mit Agglomerationen und Regionen noch neue Gebilde schaffen.  Neben der horizontalen Dimensionen wird auch die vertikale Dimension zunehmend ein Thema.  Zukünftige Lösungsansätze gehen eher von den Aufgaben und Herausforderungen aus. Form follows function!

79 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Gewisse Grundprinzipien müssen überdacht werden. Z.B.  Eine Gemeinde soll für alle lokalen Aufgaben aufkommen.  Alle Gemeinden sind staatsrechtlich einander gleichgestellt.  Es darf keine vierte Staatsebene geben.

80 | ©IDHEAP – Andreas.Ladner@idheap.unil.ch | | 02/04/2015 | Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit!