Regulierung von Massenkommunikation - Status und Reformbedarf - 1. Workshop der Bund-Länder-Arbeitsgruppe 25. Februar 2013

Überlegungen an der Schnittstelle von Telekommunikation und Rundfunk - unter besonderer Berücksichtigung der Plattformregulierung -

von Dr. Jörg Ukrow Stv. Direktor der Landesmedienanstalt Saarland

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Weshalb … Plattformregulierung? Technische Entwicklungen Ökonomische Interessen Europarechtliche Vorgaben Verfassungsrechtliche Erfordernisse

Technische Entwicklungen Digitalisierung Vervielfachung der Anzahl von Rundfunk- und Telemedienangeboten in digitaler Technik Konvergenz Aufhebung der Trennung zwischen Medieninhalten und ihrer Distribution Vertikale Integration Plattformanbieter als Torwächter zwischen Anbietern und Nutzern meinungsbildungsrelevanter Inhalte Plattformanbieter als Mitentscheider über Auffindbarkeit und Nutzungshäufigkeit meinungsbildungsrelevanter Inhalte

Infrastrukturbetreiber will nicht nur Investitionen in den Netzausbau tätigen können, sondern auch bei der Belegung der Übertragungskapazitäten (mit-) entscheiden können Beispiele: Veränderung der Kabelnetzbetreiber und Satellitenanbieter hin zu Anbietern fremder und eigener Inhalte, auf deren Zusammenstellung der Plattformanbieter aktiv Einfluss nehmen will Angebotebündelung bei der Einführung neuer digitaler Übertragungstechniken (DMB, DVB-H, ggf. auch DAB+ u. DVB- T2) Ökonomische Interessen

Europarechtliche Vorgaben und Rahmenbedingungen Art. 31 Universaldienst-Richtlinie Die Mitgliedstaaten können zur Übertragung bestimmter Rundfunkdienste den unter ihre Gerichtsbarkeit fallenden Unternehmen, die für die öffentliche Verbreitung von Hör- und Fernsehrundfunkdiensten genutzte elektronische Kommunikationsnetze betreiben, zumutbare Übertragungspflichten auferlegen, wenn eine erhebliche Zahl von Endnutzern diese Netze als Hauptmittel zum Empfang von Hörfunk- und Fernsehsendungen nutzen. Solche Verpflichtungen dürfen nur auferlegt werden, soweit sie zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind; sie müssen verhältnismäßig und transparent sein. Art. 11 Abs. GrCh EU: Schutz von Freiheit und Pluralität der Medien Anerkennung des Schutzes von Pluralismus als zwingender Grund des Allgemeininteresses, der Beschränkungen von Grundfreiheiten zu rechtfertigen vermag, durch den EuGH

Verfassungsrechtliche Erfordernisse (1) Positive Ordnung des Rundfunks Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet die Länder nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, eine positive Rundfunkordnung zu schaffen, die die Freiheit der Meinungsbildung fördert.

Verfassungsrechtliche Erfordernisse (2) Dynamischer Rundfunkbegriff Das Bundesverfassungsgericht geht vor dem Hintergrund der technischen Entwicklung, der Veränderung des medialen Konsumverhaltens und der zunehmenden Medienkonvergenz von einem dynamischen und entwicklungsoffenen Rundfunkbegriff aus. Diese Entwicklungsoffenheit besteht – nicht zuletzt auch mit Blick auf internetbasierte Medienangebote – fort.

Verfassungsrechtliche Erfordernisse (3a) Präventive Maßnahmen zur Sicherung von Meinungsvielfalt Auch wegen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung sind Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt geboten. Denn: Einmal eingetretene Fehlentwicklungen lassen sich - wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig machen lassen.

Verfassungsrechtliche Erfordernisse (3b) Vom BVerfG in seinem Rundfunkgebühren-Urteil vom als besondere aktuelle Risiken für Meinungsvielfalt identifiziert: Telekommunikationsunternehmen engagieren sich als Betreiber von Plattformen für Rundfunkprogramme. Prozess horizontaler und vertikaler Integration schreitet voran. Einsatz von Navigatoren und elektronischen Programmführern mit Möglichkeit der Beeinflussung der Auswahlentscheidung von Rezipienten

Weitere verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) Staatliche Pflicht zur Gewährleistung von Grundversorgung im Bereich der Telekommunikation (Art. 87 f Abs. 1 GG) Kompetenzordnung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff. GG) Grundsatz der Bundestreue dienende Funktion des TK-Rechts im Hinblick auf die positive Ordnung des Rundfunks durch die Länder

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? (1) Zum personellen Anwendungsbereich der Regulierung § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV: Anbieter einer Plattform ist, wer auf digitalen Übertragungskapazitäten oder digitalen Datenströmen Rundfunk und vergleichbare Telemedien (Telemedien, die an die Allgemeinheit gerichtet sind) auch von Dritten mit dem Ziel zusammenfasst, diese Angebote als Gesamtangebot zugänglich zu machen oder wer über die Auswahl für die Zusammenfassung entscheidet; Plattformanbieter ist nicht, wer Rundfunk oder vergleichbare Telemedien ausschließlich vermarktet.

Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? (2) Zum personellen Anwendungsbereich der Regulierung Von der Plattform-Regulierung nicht erfasst: Portale von Geräteherstellern App-Stores von Geräteherstellern und Plattformbetreibern Suchmaschinen

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Was wird in der Plattformregulierung reguliert? (1) Zum sachlichen Anwendungsbereich der Regulierung Grundsatz (§ 52 Abs. 1 Satz 1 RStV): alle Plattformen auf allen (digitalen) technischen Übertragungskapazitäten Aber: Differenzierung in der Regulierungstiefe je nach Regulierungsbedürfnis mit Blick auf Risiken für das Ziel der Sicherung von Meinungsvielfalt (§ 52 Abs. 1 Satz 2 RStV iVm § 1 Abs. 2 der Satzung über Zugangsfreiheit und zur Plattformregulierung der LMAen)

Was wird in der Plattformregulierung reguliert? (2) Bereichsausnahmen in der vertieften Regulierung für … Anbieter von Plattformen in offenen Netzen (Internet oder vergleichbare Netze), soweit sie dort über keine marktbeherrschende Stellung iS von § 19 GWB verfügen Erfasst sind Netze, die dadurch gekennzeichnet sind, dass keine Vorauswahl durch einen Plattformanbieter erfolgt, so dass Anbieter von Rundfunk und vergleichbaren Telemedien ihre Angebote unmittelbar bereit stellen können. Anbieter von Plattformen, die sich auf die unveränderte Weiterleitung eines Gesamtangebotes beschränken, das den Vorgaben des Plattform- Abschnitts des RStV entspricht insbesondere NE-4-Anbieter Anbieter kleinerer Plattformen in Netzen, deren Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung für den Empfängerkreis als gering einzustufen ist drahtgebundene Plattformen mit in der Regel weniger als angeschlossenen Wohneinheiten oder drahtlose Plattformen mit in der Regel weniger als Nutzern

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? (1) Mindeststandards für alle Plattformanbieter § 52a Abs. 1 RStV: inhaltliche Mindeststandards „Für die Angebote in Plattformen gilt die verfassungsmäßige Ordnung. Die Vorschriften der allgemeinen Gesetze und die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der persönlichen Ehre sind einzuhalten.“ Anknüpfungspunkt für Aufsichtsmaßnahmen von Landesmedienanstalten Erfasst sind alle mit der Verfassung in Einklang stehenden Rechtsnormen § 52a Abs. 2 RStV: gestufte Verantwortlichkeit der Plattformanbieter „Plattformanbieter sind für eigene Programme und Dienste verantwortlich. Bei Verfügungen der Aufsichtsbehörden gegen Programme und Dienste Dritter, die über die Plattform verbreitet werden, sind diese zur Umsetzung dieser Verfügung verpflichtet. Sind Maßnahmen gegenüber dem Verantwortlichen von Programmen und Diensten nach Satz 2 nicht durchführbar oder nicht Erfolg versprechend, können Maßnahmen zur Verhinderung des Zugangs von Programmen und Diensten auch gegen den Plattformanbieter gerichtet werden, sofern eine Verhinderung technisch möglich und zumutbar ist.“ Parallele zu gestufter Verantwortlichkeit bei Telemedienaufsicht Angelehnt an polizeirechtliche Verantwortlichkeit des Nicht-Störers § 52a Abs. 3 RStV: Mindeststandards zum Schutz des Inhalteanbieters „ Der Anbieter einer Plattform darf ohne Zustimmung des jeweiligen Rundfunkveranstalters dessen Programme und vergleichbare Telemedien inhaltlich und technisch nicht verändern sowie einzelne Rundfunkprogramme oder Inhalte nicht in Programmpakete aufnehmen oder in anderer Weise entgeltlich oder unentgeltlich vermarkten. Technische Veränderungen, die ausschließlich einer effizienten Kapazitätsnutzung dienen und die Einhaltung des vereinbarten Qualitätsstandards nicht beeinträchtigen, sind zulässig.“ Entbündelungsverbot – ergänzend zu urheber- und zivilrechtlichem Schutz

Wie wird reguliert? (2) Generelle Standards für meinungsbildungsaffine Plattformanbieter § 52 Abs. 2 RStV: Persönliche Zuverlässigkeit (analog zu Rundfunkveranstalter-Regulierung - § 20a Abs. 1 und 2 RStV Nicht von der Verweisung umfasst: Garantie der Staatsferne des Rundfunks - § 20a Abs. 3 RStV (Wertungswiderspruch ?!) § 52 Abs. 3 RStV: (bußgeldbewehrte) Anzeigepflicht für private Plattformanbieter gegenüber zuständiger Landesmedienanstalt Prüfung durch die ZAK; örtliche Zuständigkeit für Einschreiten bei fehlender Anzeige fraglich; vgl. § 36 Abs. 1, 2 Nr. 4 RStV

Belegung von Plattformen privater Anbieter (§ 52 b RStV) Must carry – can carry – free Technische Zugangsfreiheit für Anbieter von Rundfunk und vergleichbaren Telemedien Gewährleistungspflicht für solche Plattformanbieter, die Rundfunk und vergleichbare Telemedien verbreiten, dass die zur Verbreitung eingesetzte Technik ein vielfältiges Angebot ermöglicht (§ 52 c Abs. 1 Satz 1 RStV) Verbot von unbilliger Behinderung und von Diskriminierung durch technische Vorgaben (insbesondere Zugangsberechtigungssysteme, Schnittstellen für Anwendungsprogramme, Basisnavigatoren) bei der Verbreitung von Rundfunk- und vergleichbaren Telemedienangebote sowie von EPGs (§ 52 c Abs. 1 Satz 2 RStV) Verbot von unbilliger Behinderung und von Diskriminierung durch die Ausgestaltung der Entgelte und Tarife (§ 52 d Satz 1 RStV) Gebot einer Verbreitung besonders meinungsbildungsrelevanter Angebote zu angemessenen Bedingungen (§ 52 d Satz 2 RStV) Transparenzpflichten (§ 52 d Satz 3, § 52 e RStV) Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? (3) Regelungen zur Sicherung von Meinungsvielfalt

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Entwicklungstendenzen Auflösung klassischer Mangelsituationen im Prozess der Meinungsbildung Auflösung des klassischen Rundfunkbegriffs Auflösung einer umfassenden Regulierung für die Meinungsbildung relevanter Medienphänomene Auflösung einer materiell und prozedural kohärenten Regulierung von meinungsbildungsrelevanten Medienphänomenen Auflösung der klassischen Vorab-Kontrolle von meinungsbildungsrelevanten Medienphänomenen

Gliederung Weshalb bedurfte es der (Plattformregulierung als) Rundfunkregulierung jenseits des Rundfunks? Wer wird in der Plattformregulierung reguliert? Was wird in der Plattformregulierung reguliert? Wie wird in der Plattformregulierung reguliert? Welche Entwicklungstendenzen sind zu beobachten? Wo gibt es (deshalb) Änderungsbedarf?

Was ist unzureichend reguliert? Die europäische und globale Dimension: Plattformbetrieb (schon) im EU-Recht; inhaltliche Mindestanforderungen an massenkommunikativ bedeutsame Angebote im Welthandelsrecht Die Endgeräte-Dimension: Gerätehersteller als neue Gatekeeper im Prozess freier Meinungsbildung Die Netz-Dimension: Netzneutralität beim Transport von meinungsbildungsrelevanten Inhalten über nicht ausschließlich oder vorrangig dem Rundfunk gewidmete Netze; vorgelagerte Bestimmungsmacht über entsprechende Netze Die Orientierungsdimension: Auffindbarkeit meinungsbildungsrelevanter, namentlich vielfaltsfördernder Inhalte im Mediendschungel

Wie sollte zukünftig reguliert werden? Von der Medien- zur Kommunikationsregulierung Von der ex-ante-Regulierung zur ex-post-Regulierung Von der Vorsorge- zur Mißbrauchsregulierung Von der fernsehzentrierten Vielfaltsregulierung zur konvergenten Vielfaltsregulierung Von der Engpassregulierung zur Teilhabe- und Orientierungsregulierung Von der anbieterorientierten zur nutzerorientierten Regulierung Von segmentierter zu vernetzter Regulierung

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Dr. Jörg Ukrow