Die Notwendigkeit einer Haushaltsrechtsreform auf der Ebene der Länder und Gemeinden aus der Sicht des Rechnungshofes Gerhard Steger Ossiach, 4.6.2014

Anforderungen an moderne Haushaltspolitik Artikel 13, 51 B-VG: Nachhaltigkeit Wirkungsorientierung Transparenz Effizienz möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Welche Probleme bei Ländern und Gemeinden? Situation vergleichbar mit der des Bundes vor wenigen Jahren: Fehlende rechtlich VERBINDLICHE mittelfristige Budgetplanung und längerfristige Prognose Verknüpfung von Ressourcen- und Ergebnissteuerung im jeweiligen Haushalt mangelnde Transparenz durch Beschränkung auf Kameralistik und mangelnde Vergleichbarkeit der Haushalte untereinander Bestehende Vorschrift (Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung – VRV) ist für Lösung dieser Probleme nicht ausreichend Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 1 aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol (Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) Reformbedarf „Wichtige Begriffe des Rechnungswesens, wie etwa nicht fällige Verwaltungsschulden, Finanzschulden, Rücklagen sind in der VRV nicht definiert. Dies eröffnete Interpretationsmöglichkeiten für die Länder und führte in weiterer Folge dazu, dass die Rechnungsabschlüsse nicht ausreichend transparent und vergleichbar waren.“ Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 2 aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol (Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) Fehlende Verbindlichkeit einzelner Regelungen für die Länder „In mehreren Bestimmungen sind die Regelungen der VRV nur für die Gemeinden, nicht aber für die Länder verbindlich. Die VRV räumt den Ländern explizit Regelungsmöglichkeiten ein, von denen diese jedoch keinen bzw. unterschiedlichen Gebrauch machen („fehlende Selbstbindung der Länder“). Dies führte in der Verrechnung zu unterschiedlichen Vorgangsweisen.“ Beispielsweise: Führung eines außerordentlichen Haushalts, Abwicklung des Überschusses bzw. Abgangs der Vorjahre, Vermögens– und Schuldenrechnung, Erstellung eines Voranschlags- bzw. Rechnungsquerschnitts Demzufolge werden an die Gemeinden strengere Maßstäbe angelegt als an die wirtschaftlich bedeutenderen Länder (inkl. Wien) Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 3 aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol (Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) sowie weitere Analysen des RH Außerordentlicher Haushalt „Ein Beispiel für eine derart unverbindliche Regelung ist die Führung eines außerordentlichen Haushalts. Ein solcher ist zur Darstellung einmaliger Maßnahmen, wie etwa größere Investitionen, vorgesehen.“ 4 Länder führen einen außerordentlichen Haushalt, 5 Länder (inkl Wien) nicht. Die unterschiedliche Darstellung der einmaligen Maßnahmen (insb. Investitionen) erschwerte einen Vergleich der Haushalte der Länder. Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 4 aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol (Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) Ermittlung des Jahresergebnisses „Eine Definition für einen administrativen Budgetsaldo, wie z. B. der Nettofinanzierungsbedarf des Bundes fehlt in der VRV. Das administrative Jahresergebnis war in den (drei) Ländern zumeist mit Null angegeben (ausgeglichener Haushalt), obwohl tatsächlich Abgänge bestanden. Nach den Vorgaben der VRV ergibt sich ein ausgeglichener Haushalt, weil Schuldaufnahmen, die einen ausgabenseitigen Fehlbetrag ausgleichen, als Einnahmen zu verbuchen sind.“ keine ausreichende Transparenz, wie weit die Ausgaben aus eigener Kraft finanziert werden können bzw. für den Haushaltsausgleich eine Fremdfinanzierung erforderlich ist Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 5 aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol (Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) Bewertungsvorschriften „Die VRV enthält nur wenige Bestimmungen über Form und Gliederung der Vermögensrechnung der Länder; die Ausgestaltung bleibt gemäß § 16 Abs. 3 VRV grundsätzlich den Ländern überlassen.“ „Die Vermögensübersichten der Länder waren miteinander nicht vergleichbar, weil unterschiedliche Bewertungsgrundsätze zur Anwendung kamen.“ „Der Rechnungsabschluss von Tirol enthielt im Unterschied zu Kärnten und Niederösterreich keine bilanzielle Darstellung des Vermögens. Eine Bilanz ist derzeit in der VRV nicht vorgesehen.“ Anmerkung: Der RA von Tirol enthält ab dem Jahr 2012 eine Bilanz, Oberösterreich und Wien haben (noch) keine. Einheitliche und klare Regeln für die Aktivierung und Bewertung von Vermögensgegenständen erhöhen die Aussagekraft (über Wert und Veränderung des Vermögens) und ermöglichen eine Vergleichbarkeit. Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 6 aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol (Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) Begriff Finanzschulden in der VRV nicht definiert, daher unterschiedliche Arten von Verbindlichkeiten „Der RH konnte in den Rechnungsabschlüssen der drei überprüften Länder sechs unterschiedliche Arten von Verbindlichkeiten feststellen. Dies unterschiedlichen Arten von Verbindlichkeiten erschwerten eine Analyse der tatsächlichen Verschuldungssituation.“ Finanzschulden im engeren Sinn weitergegebene Darlehen sonstige Rückzahlungsverpflichtungen innere Anleihen ausgeborgte Fondsmittel sonstige Schulden Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Unterschiede im Rechnungswesen der Länder (und Gemeinden) 7 Unterschiedliche Arten von Verbindlichkeiten In den laufenden Prüfungen zu den Konsolidierungsmaßnahmen ermittelte der RH weitere Schuldenarten: nicht fällige Verwaltungsschulden, Sollstellungen, Gebührstellungen, Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen, Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten, Verbindlichkeiten gegenüber verbundenen Unternehmen, Verbindlichkeiten gegenüber Unternehmen mit Beteiligungsverhältnis, Verwahrgelder (Erläge, voranschlagsunwirksame Passiva, Einbehalte) Eine einheitliche Definition des Begriffes Finanzschulden ist entsprechend der Regelung im BHG 2013 erforderlich. Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

EU-Vorgaben betr. Rechnungswesen und Haushaltskoordinierung EU-Fiskalrahmenrichtlinie (2011/85) Art. 3: Rechnungswesen in Mitgliedstaaten deckt SÄMTLICHE Teilsektoren des Staates UMFASSEND und KOHÄRENT ab Art. 5: Jeder Mitgliedstaat verfügt über numerische Haushaltsregeln, welche wirksam zur Einhaltung der EU-Verpflichtungen beitragen und mehrjährig ausgerichtet sind dies gilt nach Art. 12 für ALLE Teilsektoren des Staates Art. 13: umfassende Koordinierung aller Teilsektoren des Staates bei öffentlichen Finanzen Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

EPSAS: Gemeinsame europäische Standards in Planung Druck auf Harmonisierung des Rechnungswesens in den EU- Mitgliedstaaten wächst: European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) Derzeit International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) als existierender weltweiter Standard für öffentliches Rechnungswesen Prüfauftrag an Kommission in Art. 16 der EU-Fiskalrahmenrichtlinie, ob IPSAS für EU-Mitgliedstaaten geeignet wären März 2013: Kommission empfiehlt Erarbeitung von europäischen Standards (EPSAS) auf Basis IPSAS und unter Berücksichtigung europäischer Spezifika Nächste Schritte: Einigung über Eckpfeiler EPSAS (Prozess der Standardisierung, Formulierung der Standards). Österreich ist bei EPSAS-Erstellung ein best-practice-Beispiel Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Reformkurs in den Ländern Steiermark setzt Haushaltsreform mit 2015 um Kärnten, Burgenland und Salzburg arbeiten bereits aktiv an der Einführung der Haushaltsrechtsreform Dabei sind auch Gemeinden mit im Blick Neue VRV liegt im Entwurf vor und sollte möglichst rasch erlassen werden, um die Umsetzung der Haushaltsrechtsreform in Ländern und Gemeinden zu unterstützen. Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Reformeckpfeiler: Budgetplanung Mittelfristige Verbindlichkeit: Wesentlich für eine erfolgreiche gesamtstaatliche Koordinierung. Erhöhte Planungssicherheit für alle Beteiligten. Mittelfristiger Ausgabendeckel unterstützt Haushaltsdisziplin. Langfristige Perspektive: Ist die Mittelfristplanung im langfristig nachhaltigen Korridor? Infrastruktur-Investitionen beurteilen (z.B.: Auswirkungen Demografie? Synergien?) Budgetäre Auswirkungen neuer Themen beurteilen (z.B. Klimawandel) Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Reformeckpfeiler: Budgetgliederung Globalbudget/Detailbudgets: Übersichtlichkeit und Verständlichkeit des Budgets → Globalbudgets Zusammenführung bisheriger Doppel- und Mehrfachgleisigkeiten wird unterstützt (Leitsatz Steiermark: 1 Aufgabe = 1 Globalbudget = 1 Organisationseinheit = 1 politische Zuständigkeit) Detailinformation geht nicht verloren → Detailbudgets Klare Budgetgliederung erhöht Transparenz und erleichtert Budgetsteuerung Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Reformeckpfeiler: Doppik Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage auf Basis einheitlicher Standards Finanzierungsrechnung (Liquiditätssteuerung) Ergebnisrechnung (Ressourcensteuerung) Vermögensrechnung (Vermögenssteuerung) Vorteile: Vergleichbarkeit zwischen Haushalten Fiskalillusionen werden erschwert (z.B. Verkauf von Vermögen; Lieferung jetzt, Zahlung später; Investitionen), Ist das Land, die Gemeinde reicher oder ärmer als ein Jahr zuvor? Doppik leuchtet blinde Flecken der Kameralistik aus! Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Reformeckpfeiler: Wirkungsorientierung Budget ist Schuhlöffel, kein Schuh! Für Bevölkerung sind Ergebnisse entscheidend! Daher: Angestrebte Wirkungen und dazu dienende Maßnahmen gemeinsam mit Ressourcen steuern. Budget wird zum integrierten Steuerungsinstrument für Wirkungen und Ressourcen: Budget besteht aus beiden Komponenten Wirkungsorientierte Folgenabschätzung für legistische Akte und wesentliche Vorhaben Evaluierung Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Erfolgreiche Umsetzung der Haushaltsrechtsreform Stärkt die Transparenz öffentlicher Finanzen (Budgetgliederung, Doppik, Budgetplanung). Stärkt die gestaltende Komponente in Politik und Verwaltung (Wirkungsorientierung). Trägt durch höhere Transparenz und Ergebnisorientierung zur Stärkung der Demokratie bei. Festigt den internationalen Ruf Österreichs als innovationsorientiertes Land. Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014

Danke für die Aufmerksamkeit! Kontaktadresse: SC Dr. Gerhard Steger Rechnungshof Tel: +43 1 711 71-8373 steger@rechnungshof.gv.at www.rechnungshof.gv.at Gerhard Steger Ossiach, 4. Juni 2014 Gerhard Steger Doppische Haushaltssteuerung in Österreich Kiel, 18. Juni 2014