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TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt BM Politische Systeme Das Parlament und seine Funktionen.

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1 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt BM Politische Systeme Das Parlament und seine Funktionen

2 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Gliederung der Vorlesung I.Was ist Politik? II.Was ist ein politisches System? III.Warum und wie vergleicht man politische Systeme? IV.Wie läßt sich politische Macht ausüben und bändigen? V.Welche Arten politischer Systeme gibt es? VI.Wie wandeln sich politische Systeme? VII.Welche Strukturen und Funktionen besitzen die zentralen Elemente moderner politischer Systeme?

3 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt zentrale Elemente moderner politischer Systeme politische Kultur politische Sozialisation politische Eliten Interessengruppen Parteien Wahlsysteme, Wahlkämpfe, Wahlverhalten Parlament – heute: Parlamentsfunktionen Regierung und Verwaltung Massenmedien Föderalismus

4 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Gliederung des Gedankengangs Was ist Repräsentation? Wie funktioniert zumal demokratische Repräsentation? Wurzeln und funktionslogische Entwicklung des zeitgenössischen Parlamentarismus Schlüssel zum Verständnis moderner Parlamente Aufbau und interne Funktionsweisen von Parlamenten Das Parlament im politischen Prozeß: Parlaments- funktionen und die Logik ihrer Erfüllung

5 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Ein Parlament versteht (nur), wer folgendes begreift: (Machtvolle) Parlamente sind sehr arbeitsteilige Organisationen, in denen man sich aufeinander verlassen muß. Sacharbeit und Führungsarbeit im Parlament stehen unter scharfer Beobachtung und strenger Leistungskontrolle. Im Parlament geht es um Wichtiges: um Sieg oder Niederlage, um Aufstieg oder Abstieg, um Einflußgewinn oder Machtverlust. Parlamentarische Arbeit vollzieht sich unter dem Druck von Wahlterminen und gegebenenfalls von plebiszitären Elementen. Parlamentarische Arbeit hängt von vielen Rahmenbedingungen ab, die man vom Parlament aus nicht kontrollieren kann. Vor allem: Eigenlogik des Wirtschaftssystems, Funktionslogik des Mediensystems, Eigendynamik öffentlicher Meinung, Entwicklungen auf internationaler Ebene

6 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Parlamentsfunktionen Repräsentationsfunktion (4) Repräsentationsfunktion Vernetzungsfunktion Responsivitätsfunktion Darstellungsfunktion (Öffentlichkeitsfunktion) kommunikative Führungsfunktion Kontrollfunktion (2) Kontrollfunktion Gesetzgebungsfunktion (3) Gesetzgebungsfunktion Wahlfunktion (1) Wahlfunktion im parlamentarischen Regierungssystem zentral und systemprägend: Regierungsbildungsfunktion geschichtliche Entwicklung (1) – (4): strukturbildende Bedeutung Erläuterungen gehen zunächst meist vom Fall des deutschen parlamentarischen Regierungssystems aus und verallgemeinern überwiegend erst im zweiten Schritt

7 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Die Wahlfunktionen des Parlaments zentral im parlamentarischen Regierungssystem und umfassend prägend für diesen Systemtyp: die Wahl (bzw. die Bestätigung im Amt) des Regierungschefs weitere Wahlfunktionen am deutschen Beispiel: Bundestag wählt Hälfte der Verfassungsrichter, den Wehrbeauftragten usw. Wahlfunktionen im präsidentiellen Regierungssystem am amerikanischen Beispiel: Präsident kann Kabinettsmitglieder und Verfassungsrichter nur mit Zustimmung des Senats berufen

8 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Parlamentarische Regierungsbildung: ein nicht endender Prozeß vor dem Wahlkampf: Klärung grundsätzlicher Koalitionsmöglichkeiten im Wahlkampf: Koalitionsmöglichkeiten werden dem Wähler vor Augen geführt; für oder gegen sie wird geworben Palamentswahl: Bürger legen (ggf. unabsichtlich) fest, welche Regierungsmehrheiten überhaupt zustande kommen können nach der Wahl: Grundentscheidung ist nötig, welche Partei die Initiative zur Regierungsbildung übernehmen kann bzw. muß Koalitions- oder Tolerierungsverhandlungen, abgeschlossen ggfs. durch einen formalen Vertrag und dessen Billigung durch zentrale Parteigremien der künftigen Koalitions- oder TolerierungspartnerVertrag formale Prozesse der Regierungsbildung – je nach VerfassungslageVerfassungslage Sicherung des Zusammenhalts der Regierungsmehrheit durch formelle Koalitionsgremien oder sonstige informelle Gremien Folge: Mannschaftsbildung, Fraktionsdisziplin

9 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Typische Inhalte eines Koalitionsvertrags zentrale gemeinsame Gestaltungsabsichten, v.a. Gesetzesvorhaben, ggfs. mit Arbeits- und Zeitplan Nennung jener Themen, bei denen unvereinbare Positionen bestehen, samt Vereinbarung, sie bei der Zusammenarbeit weitestgehend auszuklammern Verfahrensregeln für die Sicherung der Zusammenarbeit und für die Beilegung von Streit (z.B. Vereinbarung über einen Koalitionsausschuß) wechselseitige Zusicherung, daß nicht mit wechselnden Mehrheiten abgestimmt wird Aufteilung der Ministerien und sonstigen Regierungsämter Aufteilung

10 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Grundmöglichkeiten formaler parlamentarischer Regierungsbildung Parlament wählt alle Regierungsmitglieder Parlament wählt Regierungschef, der die übrigen Regierungsmitglieder beruft bzw. ernennt Regierungschef wird vom Staatsoberhaupt berufen / ernannt und muß sich im Parlament dann einer Vertrauensabstimmung stellen Regierungschef wird vom Staatsoberhaupt berufen / ernannt, muß sich im Parlament aber keiner Vertrauensabstimmung stellen

11 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Grundsätze für die Zusammenstellung einer parlamentarischen Regierung Regierungschefs entstammen meist der größten Koalitionsfraktion. Ein Großteil der machtpolitisch wichtigsten Parlamentarier wird ins Kabinett aufgenommen (eingebunden).Parlamentarier Die Koalitionspartner sind in der Regel frei, die ihnen zufallenden Kabinettspositionen mit Ministern ihrer Wahl zu besetzen. Möglichst Berücksichtigung innerparteilich anerkannter Fachleute für die Aufgaben des jeweiligen Ministeriums. Wichtig: Politische Ausbalancierung des Kabinetts nach politischer Grundhaltung (links/rechts, Reformer/Konservativer usw.), nach innerparteilicher Gefolgschaft, regionaler Herkunft, Geschlecht, ggf. auch nach ethnischer Gruppe und Religion. Hilfreich zur Beilegung von Interessenkonflikten: Vergrößerung des Kabinetts um Parlamentarische Staatssekretäre o.ä.

12 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Inkompatibilität von Parlamentsmandat und Regierungsamt oft gefordert, um – wie im Alten Dualismus von konstitutioneller Monarchie und präsidentiellem Regierungssystem – eine wirkliche Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung herbeizuführengefordert dem parlamentarischen Regierungssytem, wie schon der Name sagt, ganz unangemessen schwächt den Minister gegenüber dem Regierungschef: keine eigenständige Machtbasis im Parlament! führt in der Regel zu Umgehungsstrategien (etwa: ein Ersatzbewerber übernimmt den frei gewordenen Parlamentssitz, tritt im Bedarfsfall zurück, und Nachwahlen bringen den ehemaligen Minister wieder ins Parlament). in einigen Staaten verlangt, in anderen hingegen unterbunden

13 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Ursprünge der Forderung nach Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Regierungsamt Entstehung der neuzeitlichen Gewaltenteilungsvorstellungen während des noch unabgeschlossenen Machtaufstiegs der Parlamente: Popularisierung von Montesquieus Lehre, das im England des 18. Jhdts. erreichte Gleichgewichtsverhältnis von Parlament und Regierung solle für jedes politische System vorbildlich sein: Exekutive gegen Legislative US-Regierungssystem, entstanden als republikanische Version der englischen Verfassung im späten 18. Jhdt., als Referenzmodell: vorbildliche Übereinstimmung von normativer Theorie und gelebter Praxis im Fall des präsidentiellen Regierungssystems Theorie und Prägewirkung des Deutschen Konstitutionalismus als monarchischer Form des präsidentiellen Regierungssystems: Pointe: Für Inkompatibilität waren die Monarchisten – um nämlich die Volksvertretungen von der realen Exekutivmacht fernzuhalten! Natürliche Plausibilität der liberalen Repräsentationsvorstellung: Der Regierung steht die Vertretung der Regierten gegenüber

14 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Verantwortlichkeit ist die Grundlage von politischer Kontrolle besteht aus folgenden Wirkungszusammenhängen: A muß B auf seine Fragen antworten; er ist ihm verantwortlich. B ist völlig frei, mit As Antworten und damit, was er dabei hört, zufrieden zu sein – oder mit den Antworten bzw. mit dem unzufrieden zu sein, was er von A hört. B kann als Reaktion auf As Antworten Dinge tun, die A wünscht oder fürchtet. Also wird A solche Reaktionen antizipieren und – wenn er schon Bs Fragen nicht ausweichen kann – solche Dinge möglichst unterlassen, über die zu berichten sich für A nachteilig auswirken kann (Antizipationsschleife, Vorauswirkung der Kontrolle)Antizipationsschleife Grundsatz: Verantwortlichkeit darf nicht versickern!

15 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Antizipationsschleifen-Politik Wenn... die Adressaten einer Handlung wissen, daß diese Handlung eintreten und sicher ganz bestimmte Folgen haben wird oder wenn... der Autor einer Handlung weiß, daß die Adressaten seiner Handlung (darum) ganz sicher auf eine bestimmte Weise reagieren werden dann reicht es für den Autor der Handlung meist aus, seine Handlung nur anzudeuten oder zu symbolisieren, aber nur solange wie...

16 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Beispiele für Antizipationsschleifen Folter: Vorzeigen der Folterwerkzeuge reicht meistens! MAD: Mutual Assured Destruction als zentrales sicherheitspolitisches Konzept im Kalten Krieg ABV: unübersehbare Präsenz von Polizisten im Wohnviertel und auf der Straße zur Prävention von Rechtsverstößen

17 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Die Antizipationsschleife will etwas Bestimmtes erreichen oder vermeiden überlegt sich, wie für ihn wichtige Andere auf welche eigene Handlung vermutlich reagieren dürften (geplante Aktion) wählt seine Handlung so, daß mit größtmöglicher Wahrscheinlichkeit - das zu Erreichende erreicht - das zu Vermeidende vermieden wird Erwartungssicherheit antizipierte Reaktion durchgeführte Aktion Reaktionsstabilität tatsächlich eingetretene Reaktion

18 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Grundzüge politischer Kontrolle Kontrollmöglichkeiten werden geschaffen durch... Organisation von Verantwortlichkeit Gewährleistung des Wirkens von Antizipationsschleifen (Schaffung von Reaktionsstabilität und Erwartungssicherheit) durch Einrichtung entsprechender institutioneller Mechanismeninstitutioneller Mechanismen Kontrolle funktioniert im wesentlichen... über Antizipationsschleifen, d.h. durch Vorauswirkung (also mittels Vorzeigen der Folterinstrumente und Wissen um deren Folgen, wenn...) auf der Grundlage berechenbarer Interessen durch informelle Prozesse, deren Verläßlichkeit durch formale Regeln und Positionen sichergestellt wird (institutionelle Mechanismen) unter demokratischen Bedingungen: durch Vorauswirkung der nächsten Wahl oder Abstimmung

19 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Wirkungen der Handlungskette Institutioneller Mechanismus Position Ressourcen Macht ausgelöste Handlungskette - beabsichtigte - unbeabsichtigte erzeugt durch Organisations- und Institutionenbildung formal oder informal Regeln persönlich definiert Grundlage: Erwartungssicherheit (Antizipationsschleifen) Interessenverwirklichung Zielverwirklichung Position Regeln Interessen Regeln Interessen ?

20 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Institutionelle Mechanismen sind verläßlich auslösbare und zielgerichtet einsetzbare Handlungsketten, die angeleitet von Interessen entlang von Regeln beruhend auf Positionen und den mit diesen verbundenen Ressourcen in und zwischen Sozialorganisationen zur Erreichung von Zielen genutzt werden können, sofern Interessen-, Struktur- und Verhaltensstabilität für Erwartungssicherheit und verläßlich wirkende Antizipationsschleifen sorgen.

21 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Grundformen parlamentarischer Regierungskontrolle AufsichtAufsicht über fremde Amtsführung Kontrolle durch MitregierenMitregieren rechtliche Kontrolle Leistungskontrolle Richtungskontrolle Opposition Regierungsmehrheit Medien / Öffentlichkeit (Regierungsmehrheit) Bürger Handeln der Regierung unmittelbar effizient öffentlich gut sichtbar effizient (nur) über Antizipation öffentlich (meist) schlecht sichtbar optische Täuschung Formen von Kontrolle:

22 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Aufsicht über fremde Amtsführung besteht darin, das Handeln eines anderen an selbstgewählten Maßstäben zu messen anhand dieser Maßstäbe gegebenenfalls (intern oder öffentlich) Kritik zu üben gegebenenfalls auf Korrekturen des kontrollierten Handelns zu drängen möglicherweise angemessene Bestrafungen für Fehlverhalten zu verlangen (Sanktionen) möglicherweise die Entfernung des Kontrollierten aus dem Amt zu verlangen oder zu bewirken.

23 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Kontrolle durch Mitregieren Funktionsweise: Wenn A die Unterstützung oder das Mitziehen von B braucht, wenn B aber solche Unterstützung oder Mitziehenauch verweigern kann, dann muß A um B werben und B kontrolliert somit (mehr oder minder weitgehend) A! Einrichtung geeigneter institutioneller Mechanismen

24 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Richtungskontrolle Die politische Gesamtlinie der Regierung wird kontrolliert. Verläuft unterschiedlich, je nach dem ob vorgenommen von... Regierungsmehrheit Opposition Öffentlichkeit

25 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Richtungskontrolle durch die Regierungsmehrheit Die regierungstragende Fraktionen bzw. die einzubeziehenden (Veto-) Gruppen überprüfen, ob der Kurs der Regierung auf dem jeweiligen Politikfeld so ist, wie man ihn für richtig oder wenigstens akzeptabel hält. Falls nicht: In der Fraktion wird signalisiert, daß sich die erwünschte Geschlossenheit nicht herstellen lassen oder die nötige Mehrheit nicht finden wird ( freies Mandat). Folge: Richtungsänderung der – auf Mehrheitsbeschlüsse angewiesenen – Regierungspolitik, oder: Regierungskrise (Rücktritte, Zerfall einer Koalition usw.)

26 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Richtungskontrolle durch Opposition und / oder Öffentlichkeit Kurs der Regierung wird verglichen mit... Absichtserklärungen und bekundeten Wertvorstellungen der Regierung eigenen Vorstellungen vom politisch Richtigen Ist besonders wirkungsvoll, wenn... die Regierung von ihren bekundeten Absichten und Wertvorstellungen abweicht, etwa weil... die Ziele unrealistisch waren unzureichende Mittel zur Verfügung gestellt wurden ohnehin die Mittel verfehlt waren

27 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Leistungskontrolle Die konkreten Auswirkungen der Regierungstätigkeit werden kontrolliert: Erreicht die Regierung ihre Ziele wirklich? Arbeitet der Regierungsapparat so zuverlässig und fehlerfrei, wie die Gesellschaft das erwartet? Gibt es unerwünschte, doch unbedachte, Nebenwirkungen der getroffenen Maßnahmen? Verläuft unterschiedlich, je nach dem ob vorgenommen von... Regierungsmehrheit Opposition Öffentlichkeit

28 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Leistungskontrolle durch die Regierungsmehrheit Modus: Intern werden die Schwierigkeiten, Probleme, Unzulänglichkeiten und Fehler der Regierungsarbeit erörtert mit dem Versuch, das alles zu verbessern. Zentrales Anliegen: Mißstände abstellen, bevor die Opposition sie an die Öffentlichkeit bringt. Stätten interner Leistungskontrolle: Arbeitsgruppen der Fraktionen, leitende Fraktions- und Parteigremien, Koalitionsausschuß usw. Nach außen: Zurückweisung der Kritik; Bestreiten oder Relativieren der Schwierigkeiten und Mißstände Verweis auf Sündenböcke – idealerweise die frühere, von der Opposition gestellte Regierung

29 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Leistungskontrolle durch die Opposition / Öffentlichkeit Modus: Möglichst viele (echte und vorgebliche) Schwierigkeiten, Probleme, Unzulänglichkeiten und Fehler der Regierung werden möglichst aufsehenerregend an die Öffentlichkeit gebracht. Doppeltes Anliegen: der Öffentlichkeit und Wählerschaft vor Augen führen, was alles die Regierung falsch macht – weswegen deren Abwahl ratsam wäre; die Regierung zum Unterlassen von für falsch gehaltener Politik zu drängen. Stätte externer Leistungskontrolle: Die Öffentlichkeit – erreicht über Massenmedien, Plenarreden, Wahlkreisarbeit

30 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt rechtliche Kontrolle Leitgedanke: Das Handeln der Regierung ist nicht einfach nur – nach eigener Ansicht – in der Sache falsch, sondern widerspricht auch den zu beachtenden Rechtsvorschriften. Stätten der Kontrolle: Verwaltungsgerichte, Verfassungsgericht Formen: altertümlich: Ministeranklage (impeachment) heute üblich: abstrakte Normenkontrolle Stimmt ein von der Regierungsmehrheit durchgesetztes Gesetz mit der Verfassung überein? Nutzung: für Opposition nicht selten: Fortsetzung des verlorenen parlamentarischen Kampfes in einer anderen Arena für Regierungsmehrheit mitunter: Abwälzung der Verantwortung für eine (unpopuläre) Entscheidung auf das Verfassungsgericht, indem man eine politische Frage in eine Rechtsfrage umwandelt.

31 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt konkrete parlamentarische Kontrollinstrumente 1.HaushaltsrechtHaushaltsrecht 2.Nutzung des innerparlamentarischen PressionspotentialsNutzung des innerparlamentarischen Pressionspotentials 3.Einforderung von Verantwortung durch Gang an die ÖffentlichkeitEinforderung von Verantwortung durch Gang an die Öffentlichkeit 4.rechtliche Kontrolle Wichtig: Die Rechte 3 und 4 müssen als Minderheitenrechte (Oppositionsrechte) ausgestaltet sein!

32 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Haushaltsrecht Ältestes parlamentarisches Kontrollmittel, aus dem alle Macht moderner Parlamente entstand. Funktionsweise: Regierung braucht für ihre Politik Geld. An dieses Geld kommt sie nicht ohne Zustimmung Parlaments in Gestalt von... Gesetzen über Steuern und Abgaben (Steuergesetze) jährlichen oder für mehrere Jahre geltenden Haushaltsgesetzen. Alles für ihre Arbeit nötige Geld muß die Regierung darum vom Parlament in Gestalt eines detaillierten Haushaltsplans erbitten, in dem sich somit ihre Politik in Zahlen ausdrückt. Folglich besitzt das Parlament einen starken Hebel, um die Regierung verantwortlich zu halten und zu kontrollieren.

33 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt innerparlamentarisches Pressions- potential: Voraussetzungen Institutioneller Mechanismus mit folgenden Komponenten: Regel: Es braucht in den Gremien des Parlaments (Arbeitsgruppe und Fraktion, Ausschuß und Plenum) für alle Wahlen und Abstimmungen eine Mehrheit. Position: Jeder Abgeordnete hat ein freies Mandat, das heißt: Seine Stimme kann ihm nicht abgezwungen werden – erst recht nicht bei geheimen Wahlen oder Abstimmungen!freies Mandat Interessen: Individuelle Abgeordnete wollen zumindest die Achtung ihrer Kollegen, in der Regel die Wiederwahl und oft innerfraktionellen Aufstieg. Gruppen von Abgeordneten (etwa: Fraktionen) wollen in der Konkurrenz mit anderen Gruppen lieber gewinnen als verlieren. Parteien – und Abgeordnete als Parteiführer – wollen die nächste Wahl lieber gewinnen als verlieren.

34 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Das freie Mandat... ermöglicht es dem Abgeordneten, gegenüber Bürgern, Parteien, Verbänden und auch Kollegen jederzeit nein zu sagen zwingt andere dazu, um seine Stimme zu werben gibt ihm dadurch persönliches Gewicht – insbesondere dann, wenn es bei knapper Mehrheit gerade auf seine Stimme ankommt stellt den Abgeordneten nicht von den Folgen seiner eigenverantwortlich unternommenen Handlungen frei wirkt sich in der Regel so aus, daß der Abgeordnete in seinem rechtlich gesicherten Freiraum genau das tut, was er – als Mitglied oder regionaler Führer seiner Partei – ohnehin tun will, erschließt ihm aber jederzeit Konfliktpotential.

35 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Mehrheitsanforderungen und Pressionspotential einfache Mehrheit der Abstimmenden (=Normalfall) privilegiert gut organisierte Gruppen erzeugt Mannschaftsgeist absolute Mehrheit der Abstimmungsberechtigten sehr wichtig im parl. Reg.System: Kanzlermehrheit! zwingt eine behauptete Mehrheit zum Offenbarungseid Zwei-Drittel-Mehrheit der Abstimmungsberechtigten (Drei-Viertel Mehrheit, Vier-Fünftel-Mehrheit...) privilegiert in wachsendem Maße Minderheiten und gibt ihnen leicht nutzbare Veto-Macht Einstimmigkeit (in abgeschwächter Form: geschlossenes Abstimmungsverhalten einer Fraktion oder Koalition) führt bis zur Herrschaft von Minderheiten über die Mehrheit

36 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Der Gang an die Öffentlichkeit Nirgendwo wird der Kern von Verantwortlichkeit deutlicher: Man braucht auf unangenehme Fragen gute Antworten – oder man verliert an Ansehen und Macht. Formen: Kleine Anfragen, sonstige mündliche und schriftliche Fragen an die Regierung Herbeiführung öffentlichkeitswirksamer Plenardebatten (Große Anfragen, Aktuelle Stunden) (skandalisierende Einsetzung von) Untersuchungsausschüssen Öffentlichkeitsarbeit von Abgeordneten, Fraktionen und Parteien: Pressekonferenzen, Presseerklärungen, Auftritte in den Massenmedien medial aufsehenerregende (symbolische) Aktionen

37 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Verantwortlichkeit ist die Grundlage von politischer Kontrolle besteht aus folgenden Wirkungszusammenhängen: A muß B auf seine Fragen antworten; er ist ihm verantwortlich. B ist völlig frei, mit As Antworten und damit, was er dabei hört, zufrieden zu sein – oder mit den Antworten bzw. mit dem unzufrieden zu sein, was er von A hört. B kann als Reaktion auf As Antworten Dinge tun, die A wünscht oder fürchtet. Also wird A solche Reaktionen antizipieren und – wenn er schon Bs Fragen nicht ausweichen kann – solche Dinge möglichst unterlassen, über die zu berichten sich für A nachteilig auswirken kann (Antizipationsschleife, Vorauswirkung der Kontrolle) Grundsatz: Verantwortlichkeit darf nicht versickern!

38 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt rechtliche Kontrolle Leitgedanke: Das Handeln der Regierung ist nicht einfach nur – nach eigener Ansicht – in der Sache falsch, sondern widerspricht auch den zu beachtenden Rechtsvorschriften. Stätten der Kontrolle: Verwaltungsgerichte, Verfassungsgericht Formen: altertümlich: Ministeranklage (impeachment) heute üblich: abstrakte Normenkontrolle (Stimmt ein von der Regierungsmehrheit durchgesetztes Gesetz mit der Verfassung überein?) Nutzung: für Opposition nicht selten: Fortsetzung des verlorenen parlamentarischen Kampfes in einer anderen Arena für Regierungsmehrheit mitunter: Abwälzung der Verantwortung für eine (unpopuläre) Entscheidung auf das Verfassungsgericht, indem man eine politische Frage in eine Rechtsfrage umwandelt.

39 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Die Gesetzgebung Die faktische Gesetzesinitiative liegt meist bei der Regierung, vor allem im parlamentarischen (!) Regierungssystem.liegt meist bei der Regierung Das Recht zur Gesetzesinitiative liegt stets auch, im präsidentiellen (!) Regierungssystem bisweilen sogar ausschließlich, beim Parlament.Parlament Gesetzgebung vollzieht sich in mehreren Phasen, unter denen die parlamentarische Phase keineswegs die einzige wichtige ist!Phasen

40 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Warum liegt die faktische Gesetzes- initiative meist bei der Regierung? Der Regierung obliegt stets die Gesamtleitung aller staatlichen Tätigkeiten, keineswegs nur die Ausführung der von einer anderen Institution beschlossenen Gesetze. Regierung Exekutive! Im parlamentarischen Regierungssystem besteht die Regierung aus den wichtigsten Führern der Parlamentsmehrheit. Darum geht die Gesetzesinitiative nur formal von der Regierung aus, praktisch aber von der parlamentarischen Regierungsmehrheit. Die Regierung arbeitet mit ihrer fachkundigen Ministerialbürokratie das bei der parlamentarischen Regierungsbildung im Koalitionsvertrag festgelegte Gesetzgebungsprogramm ab.

41 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt In welchen Fällen gehen Gesetze auch im parlamentarischen Regierungssystem formal vom Parlament aus? Einzelne Abgeordnete oder Gruppen von Abgeordneten wollen sich profilieren. seltenes, meist aussichtsloses symbolisches Handeln eine Oppositionsfraktion will sich profilieren.Oppositionsfraktion regierungstragende und oppositionelle Fraktionen bringen einen gemeinsamen Gesetzentwurf ein (Gruppenantrag). gemeinsamen Gesetzentwurf Teile von regierungstragenden und oppositionellen Fraktionen bringen gemeinsame, wechselseitig konkurrierende Gruppenanträge ein.konkurrierende Regierungstragende Fraktion bringt nach Absprache mit der Regierung einen Gesetzentwurf ein, um die von der Verfassung verlangten Beratungsfristen zu verkürzen.

42 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Warum legen Oppositionsfraktionen selten Gesetzentwürfe vor? Sie legen sie nur selten vor, weil... die Opposition ihren Gesetzentwurf ohnehin nicht durchsetzen kann, die Niederlage also absehbar ist; gerade ein Gesetzentwurf, welcher der Regierungsmehrheit sinnvoll erscheinende Regelungen enthält, zunächst einmal in den Ausschüssen solange angehalten wird, bis die Regierungsmehrheit alles ihr gut Erscheinende in einen eigenen Gesetzentwurf übernommen hat, den sie nach einiger Zeit ihrerseits einbringt, und zu welchem sie dann auch noch öffentlichkeitswirksam die Zustimmung der Opposition einfordert (Eigentor); ein sorgfältig erarbeiteter Gesetzentwurf sehr viel Arbeitskraft bindet. Sie legen mitunter dennoch Gesetzentwürfe vor, um die eigenen Anliegen konkret und positiv zu formulieren.

43 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Wann kommt es zu unumstrittenen Gruppenanträgen? bei stark symbolisch aufgeladenen Gesetzesmaterien, bei welchen der parteipolitisch unumstrittene Charakter der zu treffenden Regelung zum Ausdruck gebracht werden soll; bei gesetzlichen Regelungen, die das Parlament als ganzes betreffen, so daß es ein mißliches Symbol wäre, legte ausgerechnet die Regierung einen solchen Gesetzentwurf vor.

44 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Wann kommt es zu konkurrierenden Gruppenanträgen? Sie kommen vor, wenn... ein Problem gesetzlich zu regeln ist, dessen Lösungsvorschläge quer zu den von den Parteien / Fraktionen repräsentierten Spannungslinien liegen, es darum nicht möglich ist, in den regierungs- tragenden Fraktionen eine verläßliche Mehrheit zu schaffen, es aber die Chance gibt, quer über die Fraktionen eine Parlamentsmehrheit zu erzielen, sich die gesetzliche Regelung nicht aufschieben läßt. Sie führen stets zu spannenden Debatten und Abstimmungen im Plenarsaal.

45 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Mißverständnisse In solchen Fällen wird der Fraktionszwang aufgehoben! Es gibt gar keinen Fraktionszwang! In Wirklichkeit erkennen die Fraktionen nur, daß sich ein Problem nicht anhand der üblichen und bewährten Spielregeln lösen läßt, vor allem nicht anhand der folgenden: Erst Herstellung von Konsens innerhalb der Regierungsmehrheit, dann geschlossenes Auftreten nach außen! Also setzt man akzeptierte Spielregeln für einen konkreten Fall einvernehmlich außer Kraft. Solche Fälle sind Sternstunden des Parlamentarismus! In Wirklichkeit gerät hier die normale parlamentarische Arbeit aus den Fugen und wird äußerst zeitaufwendig. Arbeitete man immer so, ließe sich die Parlamentsarbeit nicht mehr erledigen.

46 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Phasen der Gesetzgebung Vorbereitende politische Willensbildung: öffentliche und informelle Diskussion unter den Interessierten über die Notwendigkeit und den Inhalt eines anzustrebenden GesetzesWillensbildung Ausarbeitung des Gesetzentwurfs, im parlamentarischen Regierungssystem meist durch die RegierungGesetzentwurfs parlamentarische Beratung und Beschlußfassung, gegebenenfalls unter Einbeziehung einer Zweiten Kammer parlamentarische Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes Ausfertigung

47 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt vorbereitende politische Willensbildung Streitpunkt: Braucht es wirklich ein bestimmtes Gesetz oder eine Gesetzesnovelle – und was soll der Inhalt sein? durchgeführt in Diskussionen in und zwischen Verbänden, Parteien, Gebietskörperschaften, Verwaltungsbehörden, Forschungsinstituten, Medien verdichtet oft in Parteiprogrammen und Wahlplattformen, fixiert nicht selten im Koalitionsvertrag wird im Aushandelungsprozeß zwischen Regierung und regierungstragenden Fraktionen zum konkreten Gesetzgebungsverfahren

48 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs Fallbeispiel: parlamentarisches Regierungssystem In Abstimmung mit den zuständigen Fachpolitikern der Regierungsmehrheit erteilt der dafür verantwortliche Fachminister in seinem Haus den Auftrag, einen Gesetzentwurf auszuarbeiten Ausarbeitung auf Referatsebene (Referentenentwurf), Abstimmung mit anderen Referaten und Abteilungen sowie Einbeziehung von einschlägigen Interessen-gruppen und Experten Auf Staatssekretärs- oder Ministerebene: Abstimmung des Entwurfs mit den anderen zu beteiligenden Ministerien sowie mit den Fachpolitikern der Regierungsmehrheit (in deren Arbeitskreisen) Beschlußfassung im Kabinett über die Einbringung des Gesetzentwurfs im Parlament (Verabschiedung)

49 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Parlamentarische Beratung des Gesetzentwurfs Einbringung im Plenum; erste (grundsätzliche) Beratung im Plenum Beratung in den zuständigen Arbeitsgruppen der Fraktionen Beratung in den zuständigen Ausschüssen des Parlaments (meist mindestens zwei Runden) abschließende Beratung in den Fraktionsvollversammlungen Zweite Beratung im Plenum auf der Grundlage von Beschlußvorschlägen des federführenden Ausschusses; Möglichkeit von Änderungen einzelner Artikel Dritte Beratung im Plenum auf der Grundlage des in der zweiten Beratung beschlossenen Textes; Endabstimmung über das gesamte Gesetz

50 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Ausfertigung und Verkündigung Das vom Parlament – nötigenfalls in zwei Kammern – beschlossene Gesetz wird dem Staatsoberhaupt zugeleitet. Staatsoberhaupt prüft in der Regel das ordnungsgemäße Zustandekommen des Gesetzes, bisweilen auch in Grundzügen dessen Verfassungsmäßigkeit. Staatsoberhaupt unterzeichnet das – vom Regierungs- chef, zuständigem Minister oder Parlamentspräsidenten bereits unterschriebene – Gesetz. Gesetz wird veröffentlicht und tritt nach festgelegter Zeit in Kraft.

51 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Allgemeine Merkmale von Gesetzgebungsverfahren Initiativrolle der Regierung formelles Verfahren ist nur Teil eines überaus ausgedehnten informellen Diskussionszusam-menhangs enge Vernetzung von Beratungen in Fraktion und Partei, Plenum und Ausschuß, Ministerien und Kabinett bzw. Koalitionsausschuß Gliederung des formalen Prozesses in klare, Transparenz stiftende Phasen üblicherweise: völlige Nachrangigkeit des Plenums (nicht des Parlaments!)

52 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt systemspezifische Prägefaktoren von Gesetzgebungsprozessen machtpolitischer Stellenwert des Parlaments: Minimalparlament – Legislative – Gubernative Rollenverständnis des Parlaments: Redeparlament – Arbeitsparlament Einkammer- oder Zweikammersystem; im letzteren Fall: Möglichkeiten von (absolutem bzw. suspensiven) Veto und Vermittlung Umfang des eigenständigen Rechtsetzungsrechts der Regierung Grad von Fraktionsdisziplin und politischer Berechenbarkeit im Parlament Existenz und Ausmaß der Nutzbarkeit einer konkurrierenden Volksgesetzgebung oder von (fakultativen, obligatorischen oder kassativen) Referenden

53 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Die Repräsentationsfunktion umfaßt seitens von Parlament und Abgeordneten die... Vernetzungsfunktion Responsivitätsfunktion Darstellungsfunktion (Öffentlichkeitsfunktion) Darstellungsfunktion kommunikative Führungsfunktion

54 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Vernetzungsfunktion Aufgabe: Die Vertretungskörperschaft muß ein in alle Zweige der Gesellschaft hinein reichendes Kommunikations- und Interaktionsgeflecht aufbauen und pflegen. Zweck: Das ist die Vorbedingung für die Erfüllung der Responsivitäts- und Führungsfunktion. Besondere Rolle von Parlamenten und Parlamentariern: Keine andere Institution kann diese Vernetzungsfunktion ebenso gut erfüllen!

55 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Erfüllung der Vernetzungsfunktion durch... Bindeglied- und Netzwerkfunktion der Parteien, deren regionale und nationale Führer meist Mitglieder der Parlamente sind Vernetzung der Ausschüsse und Arbeitsgruppen der Parlamente sich mit Interessengruppen und mit Experten auf ihren Arbeitsgebieten regelmäßige Kontakte der Abgeordneten auf ihren Arbeitsgebieten zu den einschlägigen Institutionen, Organisationen und Experten Vernetzung der Abgeordneten im Rahmen ihrer Wahlkreisarbeit: Kommunen, regionale Wirtschaft, vorpolitischer Raum

56 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Responsivitätsfunktion Ziel: Anliegen und Sorgen, Wünsche und Meinungen, Informationen und Hinweisen aus allen Kreisen der Bevölkerung aufnehmen für Problemlösungen und Interessenverwirklichung sachdienliche Informationen aus allen Bereichen der Gesellschaft sammeln das alles einbringen in den vom Parlament (mit-) gestalteten politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß Hinweis: Im von starken Parteien getragenen massendemokratischen Staat setzt sich hier auf der Ebene staatlicher Willensbildung und Entscheidungsfindung die Responsivitätsfunktion der Parteien fort.

57 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Darstellungsfunktion Es genügt nicht, Responsivität und die übrigen Parlamentsfunktionen nur erfolgreich zu praktizieren. Vielmehr müssen... alle vom Parlament und seinen Abgeordneten erbrachten Leistungen den Bürgern immer wieder vor Augen geführt werden die Geltungsansprüche und Ordnungsprinzipien von Parlament und Abgeordneten immer wieder auch symbolisch zum Ausdruck gebracht werden Repräsentationsglaube und Legitimationsglaube immer wieder neu gestiftet werden.

58 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Erfüllung der Darstellungsfunktion durch... Öffentlichkeitsarbeit von Parlamenten, Fraktionen und einzelnen Abgeordneten Selbstdarstellung des Parlaments in öffentlichen Debatten, vor allem im Plenum durch parlamentarische Rituale durch die Parlamentsgebäude und deren Ausgestaltung durch das Zustandekommen und die Zusammensetzung eines Parlaments Schaffung der emotionalen Tiefenschicht von Repräsentation durch institutionelle Selbstsymbolisierung

59 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt kommunikative Führungsfunktion Es reicht nicht, der Bevölkerung einfach darzustellen, was man als Abgeordneter oder Fraktion im Parlament tut, etwa bei der Gesetzgebung, der Regierungskontrolle oder dem Zusammenhalten der Regierungsmehrheit. Abgeordnete, Fraktionen und Parlamente müssen vielmehr unablässig auch... die mitgestaltete oder unterstützte Politik der eigenen (Oppositions-) Fraktion oder Regierung erläutern für die eigene Politik werben.

60 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Elemente der kommunikativen Führungsfunktion die eigenen Problemwahrnehmungen mitteilen die eigenen Präferenzen offenlegen den Bürgern als sinnvoll und realistisch erachtete Entscheidungsalternativen vor Augen führen getroffene Entscheidungen plausibel begründen für die – von einem selbst oder von der eigenen Mannschaft – durchgeführte Politik nachhaltig eintreten, vor allem dann, wenn diese Politik auf Widerspruch trifft (noch) keine Wirkung zeitigt unerwartete oder unvorteilhafte Nebenwirkungen nach sich zieht Ergebnisse von eigenem Lernen aus Erfahrung den Bürgern eindringlich vermitteln parteipolitischer Alltag Parteiideologie als Hemmnis

61 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Parlamentsfunktionen im Überblick I

62 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Parlamentsfunktionen im Überblick II instrumentell symbolisch manifest bezogen auf... latent dreidimensionale Verortung des Funktionen- und Aufgabenspektrums eines Parlaments

63 TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt Damit sollte klar sein, welche Funktionen Parlamente auf welche Weisen erfüllen wie sich im Parlament eigentlich alle wichtigen politischen Prozesse vernetzen: zwischen dem Parlament und den anderen politischen Institutionen zwischen dem Parlament und allen politisch tätigen Organisationen zwischen dem Parlament und der Bürgerschaft weiter mit: InteressengruppenInteressengruppen

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