Sandra Graf Lukas Radwan Anna-Lena Wagner Politikfeldanalyse I Sandra Graf Lukas Radwan Anna-Lena Wagner

Gliederung I. Grundlagen der Politikfeldanalyse Programmatik, Akteure, Entwicklung II. Hinführung auf Policy Cycle III. Phasen des Policy Cycle IV. Gruppenarbeit

Grundlagen In den 1980er Jahren in Amerika entwickelt, weil Politikwissenschaften bis dahin den Praxisbezug vernachlässigt hatten Einführende Definition nach Schubert/Bandelow: P. befasst sich mit den konkreten Inhalten, Determinanten und Wirkungen politischen Handelns Nach Thomas S. Dye: Policy Analysis is what governments do, why they do it and what difference it makes

Programmatik Orientierung am Inhalt Multidisziplinärität Problemlösungsorientierung Normativität

Akteure Es kann je nach Analyse unterschiedliche Akteure geben Für ein Politikfeld verschiedene Akteure – Minister, Bundeskanzler, Mitglieder der Länderebene Evtl. EU-Organe Vertreter von Legislative, Verwaltung, Interessenverbänden Wichtig: Kommunikation und Kooperation/Konflikt

Phasen der Entwicklung Vor Etablierung in Deutschland, verschiedene Entwicklungsphasen Frage: Does Politics matter (1960er) 1980er Fokus auf Auswirkungen der parteipolitischen Ausrichtung einer Regierung Später Frage danach, inwiefern Polity und Politics die Policies bestimmen

Grundlagen Polity Form Policy Inhalt Politics Prozess konkrete politische Ordnung Policy Inhalt Materieller Teil, z.B. Gesetze Politics Prozess Politikgestaltung, Art der Zielerreichung Policy, Polity und Politics müssen zusammen gedacht werden, da in der Realität nebeneinander ablaufend Erklärung konkreter politischer Ergebnisse Leicht Abgewandelt nach Schubert/Bandelow, S. 4f.

Klassifizierungsmethoden Distributive Politik: staatliche Zuweisung von Leistungen oder Gütern, die ausreichend oder gar im Überfluss vorhanden sind, an einzelne Gruppen (z.b. Subventionen), ohne dass dies direkt zu Lasten einer anderen Gruppe geht

Redistributive Politik: Begünstigung einzelner Gruppen, für deren Kosten andere Gruppen aufkommen müssen Regulative Politik: setzt Ge- und Verbote und trägt zu einem Ordnungsrahmen für die Verteilung von Gütern bei Nach: Magnus Jung: Kommunale Sozialpolitik zwischen Resignation und Reform, Diss. FU Berlin 2004 Online: http://www.diss.fu-berlin.de/2004/35/Diss_Jung-Kapitel_1.pdf

Variablen Polity Politics, Policy Politics Polity, Policy Policy Abhängige Variable Unabhängige Variable Klassische Fragestellung Polity Politics, Policy Politische Fragestellung Politics Polity, Policy Politikfeldanalyse Policy Politiy. Politcs Nach Schubert/Bandeow, S. 6

Hinführung / Policy Cycle Politik als „Policy making“  Versuch der Bearbeitung von gesellschaftlichen Problemfeldern Politik ist eine Abfolge von verschiedenen Schritten Es wurde anfangs kritisiert, dass man sich zu sehr auf Inputs konzentrierte Es wurde herausgearbeitet, dass Verwaltung eine große Rolle spielt

Der Policy-Prozess nach Lasswell Erarbeitete in den 50er Jahren sieben Phasen des Policy-Making Zwar wird diese Reihenfolge teilweise kritisiert, ist aber Grundlage aller weiteren Phasenmodelle 1: intelligence 2: promotion 3: prescription 4: invocation 5: application 6: termination 7: appraisal

Grundsätzliche Phasenmodelle Analyse von Problemen und Zielen Informationsbeschaffung Alternativen für Zielerreichung? Kosten, Nutzen und Effektivitätsanalysen Selektion der besten Alternative Umsetzung Kontrolle und ggf. Gegensteuerung  Idealbild rationaler Entscheidungen

Eastons Systemtheorie

Eastons Systemtheorie Einführung des Policy-Outputs Konkret: Was ist der Output der einzelnen Phasen des Policy-Makings? Eingaben aus der Umwelt (inputs) entweder als Forderungen (demands) [nach Steuersenkungen, Militäreinsatz konkrete Impulse für Systemhandeln] oder Unterstüzungen (support) [Steuern, Loyalität  sind unabkömmlich] Politisches System verwandelt inputs in outputs  spezifische Maßnahmen (Gesetze, Verodnungen), die gesellschaftliches Verhalten regeln oder steuern outputs wirken sich in der Umwelt auf weitere inputs aus, rufen zumindest Feedback hervor  Kreislauf Authorities müssen auf Inputs reagieren Politisches System muss also, um zu überleben, Entscheidungen treffen und für bindende Akzeptanz sorgen

Phasen des Policy-Making-Prozesses Politikformulierung  Programme (Policies) Durchführung und Implementation  Output Reaktion der Adressaten  Impact Reaktion des Systems  Outcome

Idealtypischer Policy-Cycle Quelle: Jann/Wegrich 2003: 82

Problemwahrnehmung und Agenda Setting Definitionsvorschlag: „Auswahl und Festlegung derjenigen sozialen Phänomene, die vom politischen System als zu Bearbeitende „Probleme" betrachtet werden(auch: issues)“ (Jann/Wegrich 2003:95) Unterscheidung in: a) öffentliche Agenda (Massenmedien und Fachöffentlichkeiten) und politische Agenda (politisch-administratives System) b) informale Agenda (politische Arena) und formale Agenda (politische Entscheidungsinstanzen, wie Regierung, Parlament) Problemwahrnehrnung und Agenda Setting sind genuin politische Prozesse, in denen zentrale Vorentscheidungen im Hinblick auf Selektion, Prioritätensetzung sowie Strukturierung des Policy-Problems hinsichtlich möglicher Handlungsstrategien (bewusst oder unbewusst) getroffen werden. Bei der Untersuchung von Prozessen des Agenda Setting richtet sich der analytische Blickwinkel daher auf (soziale) Probleme als mögliche Gegenstände politischen Problemlösungshandeln und auf die Frage, wie diese identifiziert und definiert werden.

Problemwahrnehmung und Agenda Setting Prämissen: 1) Wahrnehmung und Definition und eines sozialen Problems mit Abgrenzung und Einschränkung des Problemkomplexes 2) Vorliegen problembezogener Informationen 3) Wahrnehmung der Notwendigkeit eines steuernden Eingriffs 4) Problem muss auf die Agenda gesetzt werden

Mechanismen des Agenda Setting und der Problemwahrnehmung Bereits diese Problemwahmehmung ist daher ein politischer Prozess, in dem die Präferenzen, Problemlösungsphilosophien und die Handlungskapazitäten zentraler Akteure eine wichtige Rolle spielen. Agenda Setting in entscheidungsnahen Akteursbereichen als differenzierter Prozess dar (Prittwitz 1994: 59). innerhalb eines Zirkels von Experten,Interessengruppen und/oder der Ministerialbürokratie stattfindet und die Öffentlichkeit nur am Rande oder überhaupt nicht beteiligt

Wann wird ein Thema wahrgenommen bzw. kann es sich durchsetzen? Systemtheoretische Ansätze (Zapf 1969) Stichwort: Modernisierung Situative Ansätze (Kingsdon 1984/1995) Sichwort: garbage-can-Modell/window of oppurtiunity Selektionsprozess darf allerdings nicht als rationale Auswahl zwischen unterschiedlichen Problemen verstanden werden.  Durchsetzungschancen einer konkreten Policy im Prozess des Agenda Setting sind von Kingdon in Anlehnung an das „Garbage-Can-Modell" als das weitgehend zufällige Zusammentreffen eines Policy-Stroms (vorhandene Lösungen) und Politik-Stroms (politische Mehrheiten und Stimmungen) Problemwahmehmung und -definition - zumindest in liberalen Demokratien - i. d. R. öffentlich und durch Expertenöffentlichkeiten oder Massenmedien geprägt Themen- oder Reformkonjunkturen für einzelne „issues" festgestellt werden (issue attention cycle, Downs 1972), in deren zyklischen Verläufen Themen auf die Agenda getragen werden, wieder an Bedeutung verlieren und gelegentlich dann im Verlauf einer erneuten langen Welle wieder auf der Tagesordnung erscheinen (vgl. Ru]-Mohl 1993). Beispiele hierfür sind die Wahmehmungskonjunkturen im Bereich der Umwelt- oder auch der Verbraucherschutzpolitik, wo neben der wirtschaftlichen Situation auch einzelne Ereignisse (Unfalle, Katastrophen, Enthüllungen U. ä.) externer Schock Die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit fohssieren und einen Policy Cycle initiieren können.

Wann wird ein Thema wahrgenommen bzw. kann es sich durchsetzen? Einflussfaktoren: Problemstruktur Wahrnehmung beteiligter Akteure Nähe/Ferne der Akteure zu Medien/politischen Institutionen Wirkungskriterien (tiefe breite intensität geschwindigkeit) Kostenkriterien Sprung eines Themas von der Problemwahrnehrnung, die häufig durch Betroffene oder Interessengruppen artikuliert wird, auf die Agenda ist ein mehrstufiger Prozess, bei dem es angesichts der begrenzten Problemwahrnehmungs- sowie -bearbeitungskapazitäten des politisch-administrativen Systems zu erheblichen „Selektionen“ kommt ,,objektive Problemdruck" kaum als entscheidender Faktor für die Intensität der Problembearbeitung auf politischer Ebene gelten kann. Eher ist für eine effektive Verarbeitung eine spezifische, eingängige Problemdefinition und dabei auch eine Abgrenzung und Einschränkung des Problemkomplexes notwendig. Interessenkonstellationen der Akteure, Handlungskapazitäten der Institutionen sowie Konjunkturen der öffentlichen Problemwahmehmung und der jeweiligen vorhandenen Problem- Iösungsstrategien (Ideen) ab - ein Variablenkomplex, dessen konkrete Ausprägung stark situativ geprägt ist, so dass die Nutzung von Policy-Fenstern (windows of opportunity), die sich für eine Policy kurzfristig öfien und wieder schließen können, letztendlich entscheidend ist (Kingdon 1995; BaumgartnerlJones 1993). Besteht zwischen der Tagesordnung der Medien und der politischen Tagesordnung eine große Kluft, so kann die Politik Rückschläge erhalten  Letztendlich nicht nur die Frage wie Themen auf die politische Tagesordnung gelangen, sondern auch umgekehrt, wie gut die politische Tagesordnung in den Medien und im öffentlichen Dikurs verankert ist

Wie kommt es wann auf die Agenda der Regierung? outside initiation model inside initiation model Initiative: a)staatliche Politikinnovation b)staatliche Politikübernahme c)gesellschaftliche Politikinnovation d)gesellschaftliche Politikübernahme Agenda Setting findet daher nicht nur nach dem outside initiation Modell statt, in dem Probleme von außen an das PAS herangetragen werden, sondern empirisch Prozesse der inside initiation (Probleme werden von Interessengruppen ohne politische Aufmerksamkeit auf die Agenda gesetzt, etwa klassisch im Bereich der Agrarpolitik) oder Probleme und Lösungen werden durch das PAS propagiert (,,mobilisation", etwa die Einführung des Euro

Wie kommt es wann auf die Agenda der Regierung? Zyklen und Wellen: kurzfristige medienbezogene Aufmerksamkeitszyklen mittelfristige Themenkarrieren generationenlange Reformwellen

Warum kommen manche Probleme gar nicht auf die politische Agenda? Akteurskonstellation fehlende Handlungskapazitäten Bsp: Katastrophenparadox (Prittwitz 1993) klassische Sichtweise des Agenda-Setting konzeptionalisiert diese Phase als Filter, in dem wichtige Probleme von der politischen Tagesordnung ausgeschlossen werden. (non-decisions), also das systematische Ignorieren gesellschaftlicher Probleme durch das PAS, hingewiesen und diesen Prozess als Ergebnis der Machtverteilung im Akteurssystem konzipiert

Politikformulierung und Entscheidung Definitionsvorschlag: „Prozess, in dem politische Ziele formuliert & alternative Handlungs- möglichkeiten entwickelt und als verbindliche Festlegung gewählt werden“ (Jann/Wegrich 2003:95)

Politikformulierung und Entscheidung Es geht um… …artikulierte Problemen/Problemdefinition …Vorschläge …Forderungen …Handlungsalternativen Prämissen: 1) Problemwahrnehmung und Agenda Setting 2) Funktionale Differenzierung moderner Gesellschaften Funktionale Differenzierung moderner Gesellschaften akteure haben eigene machbasen

Programmformulierung Ziele Zuständigkeiten Instrumente Strategien Finanzmittel etc. Interessenkonflikte, Handlungsalternativen

Prozesse der Politikformulierung Planungsdiskussion der späten sechziger und der frühen siebziger Jahren  ,,Entscheidungshilfen für die Regierung" bei der formellen Festlegung staatlicher Policies (in Gesetzen und Programmen) sind staatliche Akteure noch immer unverzichtbar, aber gerade auch hier geraten zunehmend Mechanismen der Selbstregulierung, allenfalls im „Schatten der Hierarchie", ins Blickfeld der Politikwissenschaft (MayntzlScharpf 1995).

Welche Akteure/Netzwerke sind daran beteiligt? policy-Netzwerke öffentliche & korporative private Akteure „von unten“/„von oben“ Systemziele vs. Akteursziele (?) „(…) mehrere Fahrer mit unterschiedlichen Zielen“ (Jänicke 1994: 59) Kompromisscharakter der Ziele Netzwerke können unterschiedliche horizintale und vertikale verflechtungen aufweisen und unterschiedlicher dauer und intensität „von unten“/„von oben“  abhängig von inhalten, politischer kuktur, politikstil in den ländern Während die eigentliche Entscheidung über eine Policy im Rahmen eines formalen Verfahrens von den zuständigen politischen Entscheidungsinstanzen getroffen wird (Parlament, Regierung), so die Untersuchungen, geht dem ein umfangreicher, mehr oder weniger offener, häufig informeller Austausch- und Verhandlungsprozess voraus, bei dem Ministerialverwaltung und Interessengruppen von entscheidender Bedeutung sind. Empirische Forschung: Prozesse innerhalb von Policy-Netzwerken häufig einen weit größeren Einfluss auf die Politikinhalte als Entscheidungsprozesse in der parlamentarischen Arena kooperative Handlungsformen des politischen Tauschs, während der Zutritt zu diesen Netzwerken eher ein konfliktreicher Auseinandersetzungsprozess ist Während die eigentliche Entscheidung über eine Policy im Rahmen eines formalen Verfahrens Regiemg), so die Untersuchungen, geht dem ein umfangreicher, mehr oder weniger offener, häufig informeller Austausch- und Verhandlungsprozess voraus, Betonung der Bedeutung der Ministerialbürokratie „issue networks“

Wovon hängt die Durchsetzbarkeit im Entscheidungsprozess ab? Materielle Rahmenbedingungen Formale Zuständigkeits- und Kompetenzverteilung Machtverteilung zwischen Akteuren „hidden agendas“ Interessenkonstellation und Verteilungskonflikte „hidden agendas“ Verteilungskonflikte Entscheidungsprozesse sich eher als Verhandlungs- Prozesse zwischen den Akteuren in Politiknetzwerken darstellen und das Ergebnis durch die Interessenkonstellation und Einflussverteilung zwischen den unterschiedlichen Akteuren bestimmt wird als durch rationale Altemativenauswahl. Der Staat kann dabei durch Zuständigkeitsverteilungen o. ä. die Netzwerkstruktur beeinflussen - was oft als Voraussetzung für die Möglichkeit eines Policy-Wandelns gelten kann, wie am Beispiel des Versuchs der rot-grünen Bundesregierung deutlich wird, eine neue Agrar und Verbraucherschutzpolitik durch den Neuzuschnitt der Kompetenzen der Ministerien zu ermöglichen (die Umbenennung des Landwirtschaftsministeriums in das Ministerium für „Verbraucherschutz, Ernährung und Landndwirtschaft ist dabei auch [aber nicht nur] als „symbolische Politik" unter öffentlichem Druck zu verstehen). Durchsetzbarkeit einer Handlungsoption im Entscheidungsprozess hängt einerseits von 1)materiellen Rahmenbedingungen ab, so sind bestimmte Policies aufgrund der grundsätzlichen Ressourcenknappheit keine realistische Option - übrigens auch aufgrund der Knappheit der Ressource ,,politische Unterstützung" (s. die Diskussion über Tempolimit oder Benzinpreis). 2) Andererseits spielt - auf prozessualer Ebene - die Einflussverteilung zwischen den unterschiedlichen Akteuren in der politischen Arena eine zentrale Rolle. Dabei sind sowohl formale Kompetenz- und Zuständigkeitsverteilungen als auch die jeweilige Machtverteilung zwischen den Akteuren von Bedeutung (beispielsweise in der Steuerpolitik der Bundesrepublik, wo die Entscheidungssituation zum einen von der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern, zum anderen von den Mehrheitsverhältnissen im Bundestag und im Bundesrat sowie den Positionen der einzelnen Landesregierungen bestimmt wird).

Welchen Einfluss hat wissenschaftliche Unterstützung und Beratung? eigene Argumentationslogik „objektive Expertenbrille“(?) je nach Problemstruktur unverzichtbar Für Wirtschaftspolitik: Teilweise negative Korrelationen zwischen Entwicklungsstand der wissenschaftlichen Disziplin (Wirtsachaftswissenschaft) und dem Erfolg der Wirtschaftspolitik Bsp. Telekommunikation: technische Probleme  technische Argumentation des wissenschaftlichen Subystems Früh wurden technokratische (einseitige Abhängigkeit der Politik von Experten) und dezisionistische Modelle (souveräne Entscheidung der Politik) unterschieden und normativ ein gemeinsames, pragmatisches Diskursmodell gefordert (Habermas 1968). Empirisch wurde Politikberatung als ,,diffuser Prozess der Aufklärung“ nachgezeichnet, bei dem Politiker und Bürokraten (entgegen landläufigen Vorstellungen, insbesondere der Wissenschaftler) äußerst selten durch einzelne Studien oder Gutachten beeinflusst werden, die durchaus vorhandene Bedeutung der Beratung sich aber statt dessen eher durch die mittel- und langfristige Veränderung grundlegender Problemsichten und Konzepte manifestiert (grundlegend Weiss 1977). In den letzten Jahren wurde dabei zunehmend die gestiegene Bedeutung externer „Think-Tanks“ problematisiert, z. B. bei der Formulierung neo-liberaler Politiken der achtziger Jahre ( Weiss 1992, Geher 1995, Murswiek 1994).Club of rome „grenzen des wachstums“ time lagnachhaltigkeitsddebatte Ende der 80er jahre

Implementation Definition: Durchführung einer Policy, in der Regel mit Hilfe des politisch-administrativen Apparates; Anwendung von Gesetzen etc. (Jann/Wegrich 2003:95) Implementation

Implementation Grundüberlegung: Verabschiedung eines Programms garantiert kein praktisches Handeln der Durchführenden Instanzen

Implementation Bedeutung der Phase: politisches und administratives Handeln ist nicht endgültig steuerbar

Implementation Bedeutung der Phase: politisches und administratives Handeln ist nicht endgültig steuerbar politische Programme können in dieser Phase verzögert, verändert oder vereitelt werden

Implementation Programmkonkretisierung Ressourcenbereitstellung Elemente der Phase: Programmkonkretisierung Ressourcenbereitstellung Einzelfallentscheidung

Entwicklung der Implementations-forschung bis in die 1970er Jahre: Implementation als Verwaltungsakt Handlung erfolgt unmittelbar Policies bedürfen keiner Modifikation Uneinigkeit der Formulierungsphase verschwindet Verwaltungsapparate sind gewillt, Policies umzusetzen

Entwicklung der Implementations-forschung Anfang 1970er Jahre: Bedeutung wird erkannt Studie von Pressman/Wildavsky 1973 Durchführungsphase ist mit der wichtigste Teil eines politischen Programms im Anschluss entwickelt sich die Implementationsphase zum zentralen Forschungsfeld der Policy-Analyse

Implementations-forschung der 1970er Der top-down Ansatz: Analyse der Umsetzung der auf oberster Ebene getroffenen Entscheidungen Analyse der Gründe für Abweichungen von diesen Zielen Analyse der Interaktion zwischen den Formulierenden und den Adressaten hierarchisches Verständnis pol. Steuerung

Implementations-forschung der 1980er Perspektivenwechsel: empirische Studien von Wollmann 1980, Mayntz 1980 & 1983 betrachten Implementationsprozess als gemeinsamen Lernprozess Bedeutung der Vollzugsbehörden auf unteren Ebenen wurde erkannt

Implementations-forschung der 80er/90er weitere Erkenntnisse: Verbindung zwischen den Akteuren innerhalb eines Politikfeldes Policy-Making als umfassender Verhandlungsprozess innerhalb netzwerkartiger Beziehungen Abrücken von der Annahme der hierarchischen Politiksteuerung

Implementations-forschung der 80er/90er weitere Erkenntnisse: Implementationsphase wird geprägt durch die zur Anwendung kommenden Instrumente

Implementations-forschung der 80er/90er Implementationsintrumente: regulative Instrumente (z. B. Ge- & Verbote) Anreizprogramme (z.B. Subventionen) Leistungsprogramme verschiedene Instrumente werfen spezifische Implementationsprobleme auf

Implementations-forschung heute Entwicklung der Policy-Forschung: hierarchische staatliche Steuerung wurde stark infrage gestellt von einer staatsfixierten Perspektive hin zu einer gesellschaftlichen Steuerungstheorie Charakteristika der Steuerungsobjekte (Adressaten der Policies, der gesellschaftlichen Teilsysteme) stehen im Mittelpunkt

Implementations-forschung heute Forschungsinteressen: Politiknetzwerke Binnenstrukturen gesellschaftlicher Subsysteme

Evaluierung und Terminierung Definition: Überprüfung der direkten Wirkungen (impact) und indirekten Auswirkungen (outcome) staatlicher/ öffentlcher Aktivitäten (Jann/Wegrich 2003:95)

Evaluierung und Terminierung Grundüberlegungen: Policies sollen gesellschaftliche Probleme verarbeiten oder lösen normative Begründung als Ausgangspunkt

Evaluierung und Terminierung zwei Bedeutungen der Evaluierung: Phase, in der die Ergebnisse des Implementationsprozesses bewertet werden Evaluationsforschung als Teilbereich der Policy-Forschung, die ihren Ausgangspunkt in der Frage nach den (intendierten oder nicht-intendierten) Wirkungen einer Policy hat

Evaluierung und Terminierung verschiedene Formen der Evaluierung: wissenschaftlich (Evaluationsforschung) administrativ (Gerichte, Rechnungshöfe) politisch (politische Akteure, Opposition, Öffentlichkeit, Medien)

Evaluierung und Terminierung Probleme der Evaluierung pol. Programme: interessengefärbte Interpretation politischer Programme unklare Zieldefinitionen

Evaluierung und Terminierung Ergebnisse des Evaluierungsprozesses: unterschiedliche Formen des politischen Lernens erfolgreiche Handlungsprogramme werden verstärkt (“Modellversuch”) Terminierung eines politischen Programms

Evaluierung und Terminierung Terminierung eines politischen Programms: Policy-Problem ist gelöst, Fortsetzung daher unnötig finanzielle Engpässe politisch-ideologische Motive

Evaluierung und Terminierung Terminierung hängt ab von: Kräfteverhältnissen im betreffenden Netzwerk häufig wird Terminierung nur teilweise vollzogen; es kommt zu einem policy-Wandel und damit zu einer neuen Schleife im policy- Cycle

Gruppenarbeit 1) Fasst kurz euren Text zusammen 2) Diskutiert euren Text im Hinblick auf das Agenda-Setting (s. Handout) (window of opportunity, Bürokratie, Medien, Politisches System, Öffentlicher Druck)