1 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern Gemeinden Prof. Dr. Andreas Ladner IDHEAP Lausanne Frühjahrssemester 2013

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3 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindefusionen

4 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Bei den Gemeinden handelt es sich um Körperschaften, die gebietsmässig umgrenzt, mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und als rechtlich verselbständigte Verbände (mit Vermögensfähigkeit, eigenem Finanzhaushalt, eigenen Organen, mehr oder weniger weitreichender Organisationsgewalt) zu bezeichnen sind (Jagmetti 1972: 246 f.).

5 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeinden … sind im Rahmen von BV und Kantonsverfassungen selbständig. der äusserer Rahmen ihrer Aktivitäten und Befugnisse wird in erster Linie durch die kantonalen Gemeindegesetze festgelegt. ein Teil der Gemeindeaufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, bei einem grossen Teil der Aufgaben handelt es sich jedoch um übertragene Aufgaben.

6 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Weitere Merkmale der Gemeinden Kommunalisierung zwischen 14. und 19. Jahrhundert Wandel vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip verlief nicht ganz ohne fremde Hilfe (Helvetik) 1874 Aufhebung aller politischen Vorrechte auf Gemeindestufe 1998 erstmals explizite Erwähnung in Bundesverfassung: Art. 50 Gemeindepluralismus Finanz- und Steuerautonomie

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8 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Anzahl und Grösse 2408 Gemeinden ( ). Median: 1214 Einwohner, Mittelwert: ca Einwohner (2010: Zürich: ; Corippo: 18, Martisberg: 20) Aktuell:

9 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung der Zahl der Gemeinden

10 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung der Zahl der Gemeinden

11 Politisches System Schweiz Andreas Ladner 1-19 Gemeinden Gemeinden Gemeinden Gemeinden 200 Gemeinden und mehr BS3UR20NE62/51LU107/87GR208/180 AI6AR20TG80SO126/122AG231/220 OW7GL29/27/3JU83/60VS160/143FR202/168 NW11SZ30BL86ZH171TI238/169 ZG11 SH34/27SG90/85VD382/375 GE45BE400/388 Anzahl Gemeinden nach Kanton 2003/ , projets acceptés

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13 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindegrösse und Bevölkerung

14 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindegrösse (%)

15 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Bevölkerung (%)

16 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindestruktur nach Kantonen

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18 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindegrösse im internationalen Vergleich

19 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Ausgaben (und Aufgaben) der Gemeinden insgesamt (2004)

20 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindeautonomie Staatsrechtlich: Handlungsspielraum in Bezug auf die Gemeindeorganisation Ökonomisch: Gemeindeausgaben pro Kopf Einschätzung der Gemeindeschreiber

21 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Giacometti (1952:19): Grosse Autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG Mittlere Autonomie: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, JU Kleine Autonomie: FR, VS, VD, NE, GE.

22 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Empirische Grundlagen Fünf gesamtschweizerische Befragungen der Gemeindeschreiber (1988, 1994, 1998, 2005, 2009)

23 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Themen der Befragungen 1988: Gemeindeschreiber 1: Politische Akteure, politische Systeme 1994: Gemeindeschreiber 2: Leistungsgrenzen 1998: Gemeindeschreiber 3: Gemeindereformen 2005: Gemeindeschreiber 4: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure 2009: Gemeindeschreiber 5: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure, Gemeindeversammlung 2009: 1. Gesamtschweizerische Befragung der Exekutivmitglieder

24 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Autonomie der Gemeinden (gemäss Gemeindeschreiber, 1994 und 2009, Mittelwerte) 1 = überhaupt keine Autonomie; 10 = sehr grosse Autonomie

25 Politisches System Schweiz Andreas Ladner In welchen Aufgabenbereichen soll der Kantonen den Gemeinden mehr Autonomie zugestehen ?

26 Politisches System Schweiz Andreas Ladner In welchen Aufgabenbereichen soll sich der Kanton mehr engagieren, um die Gemeinden zu entlasten?

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28 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Politische Autonomie: Dezentralisierung der Verwaltung

29 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Lautonomie communale: les déterminantes (Fiechter 2008)

30 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Aktuelle Probleme und Reformtrends

31 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten (CH, 1998) N=

32 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Top Ten Leistungsgrenzen

33 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Leistungsgrenzen gehen eher zurück

34 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Nettoverschuldung seit 2001seit stark zugenommen zugenommen gleich geblieben abgenommen 3941 stark abgenommen N=

35 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Steuerfuss gestiegen gleichgeblieben gesunken N=

36 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen

37 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Kandidatinnen und Kandidaten für die Gemeindeexekutive

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39 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Grosser Bedarf an politischem Personal (ca.) 2400 Gemeinden Exekutivsitze Legislativsitze + viele Kommissionsmitglieder = Total Personen

40 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse

41 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Die zentralen Reformbereiche Gemeinde: P&V: NPM PP- Partnership, Outsourcing IKZ, Fusionen Aufgaben- teilung Finanz- und Lastenaus- gleich Kanton

42 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Aufgabenteilung Schlüssel zu den Gemeindereformen Subsidiarität, Gemeindeautonomie Fiskalische Äquivalenz

43 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern: Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton. Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.

44 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Reformbereich NPM: Gemeindeprojekte (1998) Ein Drittel der Gemeinden befasste sich mit dem NPM Gedankengut. Ein Viertel der Gemeinden hatte bereits erste Schritte unternommen. Woher kommt NPM und was ist genau damit gemeint?

45 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Verwaltungs(un)kultur! Rigides, anonym-autoritäres, innovationsfeindliches Klima Opportunismus (und Schlaumeiertum) Absicherungsmentalität Misserfolgsverhinderer statt Erfolgssucher Anspruchsmentalität Materielle Kompensation für Frustration

46 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Hauptmerkmale nach Buschor: Kunden- und Bürgerinnenorientierung Kostensenkungs- und Effizienzdruck Wirkungs- statt Inputsteuerung Leistungsaufträge, Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierung Trennung von strategischen und operativen Kompetenzen Trennung der Funktionen des Leistungsträgers und des Leistungsfinanzierers Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung Nichtmonetäre Leistungsanreize und Leistungslohn

47 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Bilanz NPM 2005 Nein: 91 %; definitiv eingeführt: 5 %; teilweise eingeführt: 3 %, gestoppt 2 % Allerdings: Man findet viele Elemente des New Public Managements, aber nur wenig Gemeinden arbeiten mit Produktdefinitionen und Globalbudgets.

48 Politisches System Schweiz Andreas Ladner NPM without NPM (2009)

49 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Fazit NPM Der Erfolg von NPM nicht an den hohen Ansprüchen messen. Diese waren notwendig, um das Ganze in Gang zu setzen. Die konkrete Umsetzung unterscheidet sich von der reinen Lehre. Ein Kulturwandel hat bereits stattgefunden. NPM hat viel bewirkt und wegweisende Impulse gebracht. Inkrementelle Veränderung, keine Revolution.

50 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Zunahme der IKZ

51 Politisches System Schweiz Andreas Ladner IKZ nach Aufgabengebiet N= 2156 (2005)

52 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Probleme der Zusammenarbeit Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf. Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)

53 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Fusionen politischer Gemeinden Von den Projekten: 5% bereits fusioniert, 1,5% bereits genehmigt, 10,1% geprüft, 8,1% abgebrochen)

54 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Fusionsdiskussionen nach Gemeindegrösse

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57 Politisches System Schweiz Andreas Ladner TA-online,

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59 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Der Kanton Glarus hat seine Probleme gelöst: Die « byzantinische Vielfalt an Gemeinden » (NZZ, ) wird radikal verkleinert. Die 70 noch bestehenden Orts-, Bürger-, Schul- und Fürsorgegemeinden (ca. 500 Ämter) wurden an der Landsgemeinde zuerst zu Einheitsgemeinden zusammengefasst. Dann wurden die Gemeinden von 25 auf 3 reduziert! Das Sozial- und Vormundwesen wurde kantonalisiert. => Einwohnerzahlen neu: bis 16000

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61 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Beispiel Dänemark 1950: fast 1400 Gemeinden. Durch freiwillige Zusammenschlüsse verringerte sich diese Anzahl bis 1970 auf Bei der ersten großen kommunalen Gebietsreform am 1. April 1970 wurde die Anzahl der Gemeinden von 1089 auf 277 reduziert. Bei der zweiten großen kommunalen Gebietsreform am 1. Januar 2007 wurde die Anzahl der Gemeinden auf 98 reduziert.

62 Politisches System Schweiz Andreas Ladner | Diaposit ive 62 | Einschätzung der Bedeutung der verschiedenen Staatsebenen auf das alltägliche Leben Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses grande influence

63 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Es gibt keine optimale Gemeindegrösse Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal. Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.

64 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Grössenvorteile und mehr Professionalität Aufgaben überschreiten Gemeindegrenzen Abstimmung von Angebot und Nachfrage Argumente für und gegen IKZ und Fusion Pro IKZ: Contra IKZ: Pro Fusion: Contra Fusion: Autonomieverlust Demokratiedefizite Bürokratiegefahr Bessere Qualität, tiefere Kosten Ämter besser besetzt Höhere Responsivität Kanton wird entlastet Höhere Standortattraktivität Teurer Aufgaben haben unterschiedliche Grössenoptima Anonymisierung

65 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL und AG, VD, NE Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner. Die Zukunft liegt bei FOCJ, Zweckgemeinden oder Zweckregionen?

66 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Kantonsfusionen (TA, )

67 Politisches System Schweiz Andreas Ladner TA,

68 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Agglomerationen

69 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Metropolitanregionen

70 Politisches System Schweiz Andreas Ladner ARE 2008: Raumkonzept Schweiz

71 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Multi-level Governance

72 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Schlussbemerkungen Ganzheitliche Betrachtung: Man kann nicht gleichzeitig Gemeinden und Kantone stärken und mit Agglomerationen und Regionen noch neue Gebilde schaffen. Neben der horizontalen Dimensionen wird auch die vertikale Dimension zunehmend ein Thema. Zukünftige Lösungsansätze gehen eher von den Aufgaben und Herausforderungen aus. Form follows function!

73 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gewisse Grundprinzipien müssen überdacht werden. Z.B. Eine Gemeinde soll für alle lokalen Aufgaben aufkommen. Alle Gemeinden sind staatsrechtlich einander gleichgestellt. Es darf keine vierte Staatsebene geben.