Finanzpolitik und Föderalismus Politikfeldanalyse I Finanzpolitik und Föderalismus Johannes Gutenberg-Universität Mainz Institut für Politikwissenschaft Hauptseminar: Die 1. und 2. Große Koalition im Vergleich Seminarleitung: Prof. Dr. Jürgen W. Falter Referenten: Thomas Bremser Marcel Hebeler Lars Koch

Gliederung 1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.1 Ausgangslage 1966 1.2 Gründe 1.3 „blanke(s) Entsetzen“ 1.4 Zielsetzungen/Leitlinien 1.5 Maßnahmen 1.6 Abschlussbilanz 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.1 Ausgangslage 2005 2.2 Dilemma 2.3 Theorie 2.4 Zielsetzungen/Leitlinien 2.5 Maßnahmen 2.6 (Zwischen-) Bilanz

Gliederung 3.4 Gesetzgebungsverfahren 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.1 Regierungserklärung von Kurt Georg Kiesinger 3.2 Gründe für die Reformbedürftigkeit 3.3 Änderungen des Grundgesetzes von 1969 3.3.1 Kompetenzverteilung 3.3.2 Änderung der Finanzverfassung 3.4 Gesetzgebungsverfahren

Gliederung 4. Föderalismusreform 2006 4.1 Ausgangslage 4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4.2.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 GG) 4.2.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder (Art. 70 GG) 4.2.3 Konkurrierende Gesetzgebung (Art. 72, 74, 74a GG) 4.2.4 Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) 4.2.5 Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a/b GG) 4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006 4.3.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes 4.3.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder 4.3.3 Konkurrierende Gesetzgebung 4.3.4 Rahmengesetzgebung 4.3.5 Gemeinschaftsaufgaben 5. Unterschiede/Gemeinsamkeiten der Föderalismusreformen 6. Diskussionspunkte

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.1 Ausgangslage 1966 1964: - Einnahmenüberschuss von 5,5 Mrd. DM 1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.1 Ausgangslage 1966 1964: - Einnahmenüberschuss von 5,5 Mrd. DM 1965: - Überschuss verbraucht + Defizit von 2 Mrd. DM 1966: - ausgeglichener Haushalt nur durch „Sicherungsgesetz“ zu erreichen - Prognose für 1967  Defizit von 6 Mrd. DM - Rückgang der Wachstumsrate des realen BIP - steigende Arbeitslosenzahlen

1.2 Gründe „Dynamisierungs-Prinzip“ Ausgabensteigerung 1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.2 Gründe „Dynamisierungs-Prinzip“ Ausgabensteigerung Vielfalt der öffentlichen Aufgaben überaltertes Haushaltsrecht („Reichshaushaltsordnung“ von 1922) „eingeschränkte“ Bundesregierung Kurzfristigkeit der Finanzplanung

1.3 „blanke(s) Entsetzen“ (Helmut Schmidt) 1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.3 „blanke(s) Entsetzen“ (Helmut Schmidt) Doppelaufgabe Haushaltsausgleich Wirtschaft ankurbeln vs. „weniger Frage des Sachverstandes als des politischen Mutes“ (Kiesinger)

1.4 Zielsetzungen/Leitlinien 1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.4 Zielsetzungen/Leitlinien Haushaltskonsolidierung Wirtschaftswachstum Erhöhung Produktivität Vollbeschäftigung gleichmäßige Verteilung notwendiger Einschränkungen Festhalten am Prinzip der dynamischen Rente Einsparungen > Abbau Steuervorteilen/Vergünstigungen > Erhöhung der Verbrauchsteuern

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.5 Maßnahmen Ausgabenkürzung 2,5 Mrd. DM (Landwirtschafts-, Arbeits-, Verteidigungs-, Entwicklungshilfe-, Verkehrsministerium) Abbau Steuervergünstigungen 1,1 Mrd. DM Schulden für Investitionsausgaben 2,5 Mrd. DM  Ausgabensteigerung 12,7% Krankenversicherungsbeitrag Rentner  4% Mehrwertsteuererhöhung  1% Ergänzungsabgabe Einkommens- und Körperschaftssteuer  3%

1.5 Maßnahmen Gesetz zur Förderung des Wachstums und der 1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.5 Maßnahmen Gesetz zur Förderung des Wachstums und der Stabilität der Wirtschaft fünfjährige Finanzplanung Finanzplan durch Bundesminister Finanzen jährliche Anpassung und Fortsetzung Kabinettausschuss für mittelfristige Finanzplanung 1967 erste mittelfristige Finanzplanung antizyklisches Verhalten ermöglicht

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.5 Maßnahmen Artikel 113 GG Erweiterung des Zustimmungsverweigerungsrechts Verbesserung der Einspruchsmöglichkeit

1.6 Abschlussbilanz Haushalt 1969 1, 8 Mrd. DM Ausgabensperre 1. Finanzpolitik der großen Koalitionen 1966-1969 1.6 Abschlussbilanz Haushalt 1969 1, 8 Mrd. DM Ausgabensperre 2,4 Mrd. Konjunkturrücklage (+ Länder/Gemeinden 1,2 Mrd.) 1967 kalkuliertes Defizit 4,5 Mrd. DM  Überschuss 5,4 Mrd. DM 1967 aufgenommene Schulden größtenteils getilgt Doppelaufgabe ankurbeln + konsolidieren gelungen

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969 1.6 Abschlussbilanz

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.1 Ausgangslage 2005 Seit 2002 stets 3% Defizitkriterium verfehlt 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.1 Ausgangslage 2005 Seit 2002 stets 3% Defizitkriterium verfehlt unattraktiver Standort mangelndes Wirtschaftswachstum hohe Arbeitslosenzahlen

2.2 Dilemma Doppelaufgabe Haushaltsausgleich vs. Wirtschaft ankurbeln 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.2 Dilemma Doppelaufgabe Haushaltsausgleich vs. Wirtschaft ankurbeln

2.3 Theorie dämpfende Wirkung Ausgabenkürzung und Steuererhöhung 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.3 Theorie dämpfende Wirkung Ausgabenkürzung und Steuererhöhung Hauptteil in Zeiten stärkeren Wirtschaftswachstums Maßnahmen dort wo negative Effekte am geringsten Unternehmenssteuer und Sozialversicherungsbeiträge eher senken als erhöhen generelle Erhöhung Einkommenssteuer nicht sinnvoll Erhöhung Mehrwertsteuer / Sozialversicherung belasten niedrig produktive Dienstleistungen überproportional

2.4 Zielsetzungen/Leitlinien 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.4 Zielsetzungen/Leitlinien Staatshaushalt = „Schicksalsbuch der Nation“ Doppelstrategie -Impulse für Wachstum und Beschäftigung + Haushaltskonsolidierung Unternehmenssteuer > Einkommenssteuer internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessern Entlastung Personen- und Kapitalgesellschaften Steuersystem soll keinen Anreiz für Gesellschaftsform bieten

2.5 Maßnahmen Mehrwertsteuer: auf 19% erhöht 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.5 Maßnahmen Mehrwertsteuer: auf 19% erhöht Einkommenssteuer: Spitzensatz 3% angehoben Arbeitslosenversicherung: 6,5  4,2 %  3,3% Rentenversicherung von 19,5% auf 19,9% Krankenversicherungen ca. 0,6% rauf Einsparungen (z. B. Eigenheimzulage, Pendlerpauschale) Unternehmenssteuer: Steuerlast Kapitalgesellschaften 39%  unter 30% Investitionen: 25-Milliarden-Impulsprogramm (bis 2009) Arbeitslosengeld I: gestaffelte, längere Zahlung bei älteren Arbeitslosen Mindestlohn: Briefzusteller – 8 - 9,8 Euro

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.6 (Zwischen-) Bilanz Grafik Höhe Unternehmenssteuer europäischer Durchschnitt  Senkung Arbeitslosenversicherung Entlastung von 17 bzw. 7 Mrd. € Gesamtsozialversicherungssatz unter 40% Bruttolohn Defizitverfahren gegen Deutschland eingestellt (2006 1,7%) 2010 unterschreitet der Schuldenstand die 60 % Marke 2008 Nettokreditaufnahme 11,9 Mrd. € (2007 - 14,4 Mrd. €) Staatshaushalt erstmalig seit 1989 ausgeglichen Staatsquote 2006 - 45,6% (Prognose 2008 43,3%) Wachstumsrate 2006 - 2,9%; 2007 - 2,4% Prognose 2008 - 2,0% Arbeitslosenzahl: November 2007 3.378.000  Grafik

2.6 (Zwischen-) Bilanz 2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition zurück

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition 2.6 (Zwischen-) Bilanz

Diskussionsanregung 69 mahnten Sachverständige vor der Gefahr, den Gewinn schnell wieder zu verspielen, „die geschaffenen Instrumente machen allein noch keine stabilisierende Politik aus. “ (Spree, 1969) Generaldebatte des Deutschen Bundestages zum Haushalt 2008 Die deutsche Wirtschaft ziehe die europäische Wirtschaft wieder "nach vorne", bilanzierte Merkel. Jahresgutachten 2007/08 der „Wirtschaftsweisen“ „Wir werden das Erreichte nicht verspielen“, versicherte Angela Merkel dem Vorsitzenden des Sachverständigenrates, Bert Rürup, bei der Entgegennahme des Jahreswirtschaftsgutachtens  Wie sicher ist der Aufschwung, taugen die Maßnahmen zur Dauerhaftigkeit, oder wird das erreichte aus wahlkampfpolitischer Orientierung wieder verspielt?

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.1 Regierungserklärung Kurt Georg Kiesinger 11. Dezember 1966 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.1 Regierungserklärung Kurt Georg Kiesinger 11. Dezember 1966 Es ist zu prüfen, ob Aufgabenverteilung des Grundgesetzes noch sachgerecht ist Überprüfung im Rahmen der Reform der Finanzverfassung, welche die Regierung als eine der großen innenpolitischen Aufgaben ansehe Zudem sei es nötig, durch einen kooperativen Föderalismus eine „gerechte und fruchtbare Ordnung“ zwischen Bund, Ländern und Gemeinden herzustellen

3.2 Gründe für die Reformbedürftigkeit der Finanzverfassung 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.2 Gründe für die Reformbedürftigkeit der Finanzverfassung Unterschiedliche Entwicklung der Steuereinnahmen von Bund und Ländern Bund begann aufgrund seiner Finanzstärke Länderaufgaben zu finanzieren Hierfür keine verfassungsrechtliche Grundlage Bund führte Länder an „Goldenen Zügeln“

„Troeger-Kommission“ 1964-1966: 3. Finanzverfassungsreform 1969 „Troeger-Kommission“ 1964-1966: Expertenkommission, sollte Vorschläge für eine Reform der Finanzverfassung erarbeiten Vorsitz: Heinrich Troeger, Vizepräsident der Bundesbank Legte im Februar 1966 Gutachten vor Vorschläge von der Großen Koalition ab Dezember 1966 weitgehend übernommen

3. Finanzverfassungsreform 1969 3.3 Grundgesetzesänderungen 1969 3.3.1 Kompetenzverteilung: Gemeinschaftsaufgaben Art 91a/b GG Artikel 91 a Grundgesetz: Artikel 91 b Grundgesetz: Bildungsplanung Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung Freiwillige Kooperation Finanzierung ist im Einzelfall zu klären Hochschulbau einschließlich Hochschulkliniken Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes Bund übernimmt jeweils Hälfte der Kosten Voraussetzung: für Gesamtheit bedeutsam, Verbesserung der Lebensverhältnisse

3.3.2 Reform der Finanzverfassung 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.3.2 Reform der Finanzverfassung „großer Steuerverbund“ (Art. 106 GG): Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer als gemeinsame Steuern von Bund und Ländern (und Gemeinden) Verbundsystem Bundesanteil Länderanteil Gemeindeanteil Einkommenssteuer 42,5 % 15 % Körperschaftssteuer 50 % Umsatzsteuer 51,41 % 46,52 % 2,07 % (nach: Bundesministerium der Finanzen 2002)

3.3.2 Reform der Finanzverfassung 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.3 Grundgesetzesänderungen 1969 3.3.2 Reform der Finanzverfassung Horizontale Verteilung des Länderanteils aus den Gemeinschaftssteuern (Art. 107 (1) GG): Einkommen- und Körperschaftsteuer: Verteilung nach „örtlichem Aufkommen“ Umsatzsteuer: maximal 25 % des Länderanteils an finanzschwache Länder, Rest (mind. 75 %): Verteilung nach Einwohnerzahl Zusätzlich: Länderfinanzausgleich (Art. 107 (2) GG) Zusätzlich: Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 (3) GG)

3.3.2 Reform der Finanzverfassung 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.3 Grundgesetzesänderungen 1969 3.3.2 Reform der Finanzverfassung 1968/69 Konflikte um horizontale Verteilung der Gemeinschaftssteuern Verteilung nach örtlichem Aufkommen vs. Verteilung nach Bedarf Finanzstarke Länder vs. Finanzschwache Länder Finanzstarke Länder von der SPD regiert, finanzschwache Länder von CDU/CSU regiert

3.4 Gesetzgebungsverfahren 3. Finanzverfassungsreform 1969 3.4 Gesetzgebungsverfahren 11.12.1968: 2/3-Mehrheit für Reformentwurf der Regierung 07.02.1969: keine 2/3-Mehrheit Vermittlungsausschuss 20.03.1969: keine 2/3-Mehrheit für Vermittlungsergebnis Vermittlungsausschuss 23.04.1969: Zustimmung mit 2/3-Mehrheit 09.05.1969: Zustimmung mit 2/3-Mehrheit

4. Föderalismusreform 2006

„Die Unfähigkeit und Unwilligkeit der deutschen Politik, zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Probleme zu lösen, ist furchtbar. Mir ist doch völlig egal, wer da zuständig ist – es muss einfach geregelt werden.“

4.1 Ausgangslage „Politikverflechtungsfalle“ 4. Föderalismusreform 2006 4.1 Ausgangslage „Politikverflechtungsfalle“ Mangel an Transparenz, Effizienz, finanzieller Solidarität und Europafähigkeit Kommission 2003 scheiterte Große Koalition brachte umfassende Grundgesetz-Änderungen durch Seit 1. September 2006 in Kraft

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4. Föderalismusreform 2006 4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4.2.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 73GG) Kein Mitspracherecht der Länder Bsp.: auswärtige Angelegenheiten, Einwanderung, Währung, Luftverkehr, Post und Telekommunikation 4.2.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder (Art. 70GG) „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4. Föderalismusreform 2006 4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4.2.3 Konkurrierende Gesetzgebung (Art. 72,74,74a GG) Länder haben Befugnisse nur dann, wenn der Bund sie nicht wahrnimmt „Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“ Bsp.: Strafvollzug, Versammlungsrecht, Waffenrecht, Förderung der Forschung

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4. Föderalismusreform 2006 4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4.2.4 Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) Bund kann Rahmenvorschriften erlassen, die Länder mit eigenen Gesetzen ausfüllen auch hier greift die Erforderlichkeitsklausel Bsp.: Grundsätze des Hochschulwesens, Naturschutz, allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4. Föderalismusreform 2006 4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform 4.2.5 Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a/b GG) Bund wirkt bei der Erfüllung der Aufgaben der Länder mit, wenn diese „für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“ Bsp.: Aus- und Neubau von Hochschulen, Bildungsplanung, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur Bund ist zu finanzieller Unterstützung verpflichtet

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006 4.3.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes mehr Kompetenzen auf Bund übertragen Bsp.: Kernenergie, Waffen- und Sprengstoffrecht, Melde- und Ausweiswesen 4.3.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder mehr Kompetenzen, z.B. Strafvollzug, Ladenschluss, Gaststättenrecht, Großteil des Hochschulrechts, allg. Rechtsverhältnisse der Presse stärkerer Einfluss der Landesparlamente, soll Wettbewerb fördern, kann aber auch zu Konfusionen sorgen (Rauchverbot)

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006 4.3.3 Konkurrierende Gesetzgebung Erweiterungen / neue Zuordnung in ausschließliche Kompetenzen a) Kernkompetenzen: Erforderlichkeit ist stets zu bejahen, keine Prüfung Unterschied zu ausschließlicher Gesetzgebung: Bund muss keine Regelungen treffen, dann Ländersache b) Bedarfskompetenzen: Erforderlichkeitsprüfung notwendig Nur noch 11 statt 33 Bereiche

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006 4.3.3 Konkurrierende Gesetzgebung Erweiterungen / neue Zuordnung in ausschließliche Kompetenzen c) Abweichungskompetenzen: Länder dürfen in sechs Bereichen von den Gesetzen des Bundes abweichen (z.B. Umwelt, Hochschulrecht) „Landesrecht bricht Bundesrecht“ das zeitlich letzte Gesetz muss angewendet werden (Bund erlässt Gesetz, Land ändert Gesetz, Bund novelliert Gesetz, Land muss wieder Abweichung beschließen => Gesetzes-Pingpong) von schon bestehenden Gesetzen kann erst ab 2010 abgewichen werden

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006 4.3.4 Rahmengesetzgebung wurde komplett abgeschafft, Kompetenzen verteilt 4.3.5 Gemeinschaftsaufgaben wurde nicht abgeschafft, Länder wollten sich finanzielle Unterstützung sichern Hochschulbau und Bildungsplanung gingen an Länder Finanzielle Übergangsregelung ist im Grundgesetz verankert: Bund zahlt bis 2019 mit Misstrauen der Länder erkennbar

4. Föderalismusreform 2006 3. Föderalismusreform 2006 „Die Unfähigkeit und Unwilligkeit der deutschen Politik, zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Probleme zu lösen, ist furchtbar. Mir ist doch völlig egal, wer da zuständig ist – es muss einfach geregelt werden.“ (Quelle: Der Spiegel Nr. 47, 19.11.2007, S. 44)

5. Unterschiede/Gemeinsamkeiten der Föderalismusreformen 1969: finanzielle Neuordnung stand im Mittelpunkt, 2005: Fragen der Finanzverteilung erst in 2. Stufe Politikverflechtung vs. Politikentflechtung In beiden Fällen Beratungen in Kommissionen schon vor Bildung der Großen Koalition

Diskussionsanregung Finanzpolitik 6. Diskussionspunkte Folgen der Gemeinschaftsaufgaben? Folgen des Länderfinanzausgleichs? Ausgleich gerechtfertigt? Auswirkungen der Abweichungsgesetzgebung? Wurde durch die Reform 2006 eine Politikentflechtung erzielt? Ist eine grundlegende Neuordnung der Finanzverteilung überhaupt möglich? (-> Föderalismusreform 2) Erleichtern große Koalitionen Reformen des Föderalismus? Diskussionsanregung Finanzpolitik