Recht der Finanzaufsicht Vorlesung 1 Grundlagen und internationale Rechtsquellen Thomas Schmitz-Lippert (Leiter der Abteilung Internationales)

Teil 1: Grundlagen der Finanzaufsicht Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 2

A. Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht Gewährleistung der Funktionsfähigkeit Störungen in der Finanzwirtschaft greifen schnell auf die gesamte Volkswirtschaft über und haben somit unmittelbare Auswirkungen für jeden (besondere volkswirtschaftliche Bedeutung). Die Finanzmärkte neigen tendenziell zur Instabilität (Gefahr eines „Domino-Effekts“). Durch eine Allfinanzaufsicht soll das Vertrauen in die Stabilität der Finanzmärkte gestärkt werden. Individualschutz Bürgerinnen und Bürger sind in der Regel nicht ökonomisch vorgebildet und somit besonders schutzwürdig. Durch die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit wird gleichzeitig auch das Ziel des Individualschutzes verfolgt. Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 3

A. Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht Gewährleistung der Funktionsfähigkeit Individualschutz Solvenzaufsicht über Kreditinstitute, Versicherungen und Finanzdienstleistungsinstitute (Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Institute) Marktaufsicht über Geschäfte an den Börsen (Sicherstellung fairer und transparenter Marktverhältnisse) Verbraucherschutz / Anlegerschutz bei allen drei Aufsichtsbereichen (Versicherungsaufsicht, Bankenaufsicht und Wertpapieraufsicht) Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 4

B. Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem Besonderes Gefahrenabwehrrecht („Gewerbepolizeirecht“) Mögliche Maßnahmen Rechts- und Fachaufsicht Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 5

I. Besonderes Gefahrenabwehrrecht Gewerbepolizeirecht Erlaubnispflicht für Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen im Vergleich zum Kartellrecht oder zur Gewerbeordnung nur Aufsicht über spezielle Wirtschaftsunternehmen (Solvenzaufsicht) zusätzlich: Aufsicht über alle Marktteilnehmer (Marktaufsicht) Gefahrenabwehr ist grundsätzlich Ländersache aber: Bank- und Börsenwesen sowie privatrechtliches Versicherungswesen sind Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 I 11 GG Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 6

II. Mögliche Maßnahmen Aufsichtsmaßnahmen Aufsichtsmaßnahmen schränken die Gewerbefreiheit ein Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit, Art. 2 I GG Grundrecht der freien Berufswahl, Art. 12 I GG Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, Art. 14 I G Rechtfertigung dieser Eingriffe durch die besondere Bedeutung der Finanzbranche für die Volkswirtschaft Verwaltungsrechtsschutz / Rechtsmittel Widerspruch und Anfechtungsklage (Entscheidungen der BaFin sind gerichtlich voll überprüfbar, aber i.d.R. ohne aufschiebende Wirkung) zwangsweise Durchführung der erlassenden Verfügungen möglich (Zwangsgeld, unmittelbarer Zwang, Ersatzvornahme) Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 7

III. Rechts- und Fachaufsicht Rechts- und Fachaufsicht durch das BMF (gemäß § 2 FinDAG) Rechtsaufsicht (Überprüfung der Gesetzmäßigkeit) Fachaufsicht (Überprüfung der Zweckmäßigkeit) Aufsichtsmittel: Weisungen – kein Rechtsschutz dagegen statthaft Mitwirkung der Bundesbank in der Bankenaufsicht Laufende Überwachung Auswertung von Prüfungsberichten und Jahresabschlussunterlagen Durchführung und Auswertung der bankgeschäftlichen Prüfungen Unterstützungsfunktion (Entscheidungen trifft die BaFin) Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 8

C. BaFin Gründung Aufbau, Organisation und Finanzierung Aufgaben Wer wird überwacht? Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 9

I. Gründung Gründung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) am 1. Mai 2002 Zusammenlegung der Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen (BAKred), den Wertpapierhandel (BAWe) und das Versicherungswesen (BAV) Rechtsgrundlage: Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) Einführung der Allfinanzaufsicht in Deutschland Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 10

II. Aufbau, Organisation und Finanzierung Leitung Direktorium (Präsident und vier Exekutivdirektoren) Organisation 3 Säulen (Bankenaufsicht, Versicherungsaufsicht und Wertpapieraufsicht / Asset Management) Querschnittsabteilungen (sektorübergreifende Aufgaben) Gremien (u.a. Verwaltungsrat, Fachbeirat, Forum für Finanzmarktaufsicht) Finanzierung Finanzierung ausschließlich durch Gebühren und Umlagen der beaufsichtigten Institute und Unternehmen (§§ 13 ff FinDAG) Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 11

II. Aufbau, Organisation und Finanzierung Exekutiv-direktorin BA Sabine Lautenschläger Exekutiv- direktor VA Dr. Thomas Steffen Exekutiv-direktor WA Karl-Burkhard Caspari Exekutiv-direktor QIV Michael Sell Präsident Jochen Sanio Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 12

II. Aufbau, Organisation und Finanzierung Präsident Querschnitt Verwaltung Banken-aufsicht Vers.-aufsicht Wertpapier-aufsicht Präsidialbüro Abteilung QRM BA 1 Großbanken VA 1 Pensionsfonds / Pensionskassen / Krankenvers. WA 1 Grundsatz / Übernahmen Stabsstelle Presse Abteilung Q1 BA 2 Sparkassen / Landesbanken / Bausparkassen WA 2 Insider / Ad-hoc Publizität VA 2 Lebensvers. / Sterbekassen Stabsstelle Innenrevision Abteilung Q2 BA 3 Kreditbanken / Spezialbanken WA 3 Finanzdienst-leister / Kredit-institute Abteilung INT Abteilung Q3 VA 3 Schadens- und Unfallvers. / nat. Vers.-Gruppen Abteilung Z BA 4 Genossen-schaftsbanken WA 4 Inv.-Fonds VA 4 Rückvers. / int. Vers.-Gruppen Gruppe Geldwäsche BA 5 Grundsatz Gruppe PRO Gruppe IT VA 5 Grundsatz Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 13

III. Aufgaben Aufgaben Solvenzsicherung bei Banken, Versicherungen und Finanzdienstleistern Sicherung der Funktionsfähigkeit, Stabilität und Integrität des deutschen Finanzsystems Schutz der Kunden und Anleger (Marktaufsicht) durch faire und transparente Verhältnisse am Wertpapiermarkt Verfolgung unerlaubter Bank-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungsgeschäfte Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung Zertifizierung von Altersvorsorgeverträgen Bearbeitung von Verbraucherbeschwerden, Kontenabfragestelle internationale Zusammenarbeit Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 14

IV. Wer wird überwacht? Aufsicht erfolgt über ungefähr: 2.048 Kreditinstitute (davon 183 Kreditbanken, 448 Sparkassensektor, 1.247 Genossenschaftssektor und 170 sonstige Institute) 722 Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken 626 Versicherungsunternehmen und 27 Pensionsfonds 76 Kapitalanlagegesellschaften Stand: 31. Dezember 2008 Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 15

Teil 2: Internationale Rechtsquellen Lamfalussy-Verfahren Europäische Gremien Internationale Gremien Praktisches Beispiel: Von Basel über Brüssel ins KWG Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 16

Teil 2: Internationale Rechtsquellen internationale Ebene politische und wirtschaftliche Interessen an Harmonisierung der Aufsicht freiwillige Vereinbarungen europäische Ebene Verpflichtung zur Umsetzung in nationales Recht Rechtsetzungskompetenz der EU nationales Gesetz (D) (Rechts-) Verordnungen Berücksichtigung von CEBS Leitlinien zwecks europaweit einheitlicher Anwendung europäischen Rechts Vergleich der Aufsichtspraktiken mit dem Ziel der Angleichung Mindestanforderungen Auslegung Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 17

A. Lamfalussy-Verfahren Europäische Rechtsetzung Ursprüngliche EU Gesetzgebung war eher schwerfällig: Rat und Europäisches Parlament beschließen Rechtsakte (Richtlinien oder Verordnungen) auf Vorschlag der Kommission nach dem Verfahren der Mitentscheidung (Art. 251 EG) Einsetzung eines „Ausschusses der Weisen“ unter der Leitung von Alexandre Lamfalussy Ziel: Entwicklung eines einfacheren, schnelleren, flexibleren und besseren Rechtsetzungsverfahren für den Finanzsektor Lamfalussy-Verfahren wird seit 2001 im Wertpapierbereich und seit 2004 im Banken- und Versicherungsbereich angewendet Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 18

A. Lamfalussy-Verfahren Stufe 1 Rahmengesetzgebung Kommission beschließt, ob Rechtsvorschriften auf einem bestimmten Gebiet erforderlich sind und erstellt einen offiziellen Vorschlag. Rat und Europäisches Parlament einigen sich im Mitentscheidungsverfahren auf eine Richtlinie oder Verordnung. Stufe 2 Technische Durchführungsmaßnahmen Kommission konsultiert den entsprechenden EU-Ausschuss (EBC, ESC, EIOPC, EFCC) und beauftragt die Level 3-Ausschüsse (CEBS, CESR, CEIOPS) mit der Erarbeitung von konkreten Vorschlägen. Level 3-Ausschüsse erarbeiten Vorschläge. Kommission erstellt einen Entwurf. EU-Ausschuss stimmt innerhalb einer bestimmten Frist mit qualifizierter Mehrheit über den Vorschlag ab. Kommission erstellt einen endgültigen Entwurf, in dem sie die Stellungnahme des EU-Ausschusses berücksichtigt. Rat kann den Entwurf mit qualifizierter Mehrheit ablehnen. Europäisches Parlament wird ständig unterrichtet und kann den Entwurf mit qualifizierter Mehrheit ablehnen. Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 19

A. Lamfalussy-Verfahren Stufe 3 Umsetzung (Konvergenz und Kooperation) Nachdem die Maßnahme von der Kommission erlassen wurde, arbeiten die Level 3-Ausschüsse (CEBS, CEIOPS und CESR) gemeinsame Empfehlungen zu Auslegungsfragen aus und entwickeln gemeinsame Standards für nicht von EU-Rechtsvorschriften erfasste Bereiche. Außerdem vergleichen die Level 3-Ausschüsse die Praxis der Regulierungsbehörden zur einheitlichen Anwendung. Stufe 4 Durchsetzung Kommission überwachte die Einhaltung der Rechtsvorschriften und leitet ggf. rechtliche Schritte gegen die Mitgliedstaaten ein. Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 20

Joint Committee on Financial Conglomerates B. Europäische Gremien Banken Versicherungen Wertpapiere CEBS Committee of European Banking Supervisors CEIOPS Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors CESR Committee of European Securities Regulators Mitglieder: Aufsichtsbehörden (Stimmrecht) Zentralbanken, EZB (kein Stimmrecht) Mitglieder: Aufsichtsbehörden Mitglieder: Aufsichtsbehörden Finanzkonglomerate JCFC Joint Committee on Financial Conglomerates Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 21

B. Europäische Gremien Banken Versicherungen Wertpapiere Aufgaben CEBS Committee of European Banking Supervisors CEIOPS Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors CESR Committee of European Securities Regulators Aufgaben Förderung einer konvergenten Umsetzung und Anwendung der EU Regeln im Versicherungs-, Banken- und Wertpapierbereich Beratung der Kommission (insbesondere beim Erlass von Durchführungsmaßnahmen auf Stufe 2 des Lamfalussy-Verfahrens) Förderung der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches zwischen Versicherungs-, Banken- und Wertpapieraufsehern Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 22

C. Internationale Gremien IWF Internationale Währungsfonds IWF Internationale Währungsfonds FSB Financial Stability Board OECD Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit OECD Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit IFSC Konferenz der Allfinanzaufseher IFSC Konferenz der Allfinanzaufseher FATF Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäsche FATF Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäsche BIZ Bank für internat. Zahlungsausgleich BIZ Bank für internat. Zahlungsausgleich BCBS Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht IAIS Internationale Vereinigung der Versicherungs-aufsichtsbehörden IOSCO Internationale Vereinigung der Wertpapier-aufsichtsbehörden IOPS Internationale Vereinigung der Aufsichtsbehörden für Einrichtungen privater und betrieblicher Altersversorgung IOPS Internationale Vereinigung der Aufsichtsbehörden für Einrichtungen privater und betrieblicher Altersversorgung Joint Forum Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 23

C. Internationale Gremien Banken Versicherungen Wertpapiere BCBS Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht IAIS Internationale Vereinigung der Versicherungs-aufsichtsbehörden IOSCO Internationale Vereinigung der Wertpapier-aufsichtsbehörden Mitglieder: Aufsichtsbehörden und Zentralbanken aus 13 Ländern Mitglieder: Aufsichtsbehörden aus fast 140 Ländern Mitglieder: Aufsichtsbehörden aus 109 Ländern Sitz: Basel (bei der BIZ) Sitz: Basel (bei der BIZ) Sitz: Madrid Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 24

C. Internationale Gremien Banken Versicherungen Wertpapiere BCBS Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht IAIS Internationale Vereinigung der Versicherungs-aufsichtsbehörden IOSCO Internationale Vereinigung der Wertpapier-aufsichtsbehörden Aufgaben Entwicklung von Aufsichtsstandards und Empfehlungen für die Banken-, Versicherungs- und Wertpapieraufsicht Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den national zuständigen Aufsichtsbehörden (Erfahrungs- und Informationsaustausch) Koordination der Arbeiten mit Aufsichtsbehörden anderer Finanzsektoren Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 25

C. Internationale Gremien Banken Versicherungen Wertpapiere BCBS Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht IAIS Internationale Vereinigung der Versicherungs-aufsichtsbehörden IOSCO Internationale Vereinigung der Wertpapier-aufsichtsbehörden Joint Forum Aufgaben Entwicklung von Papieren zu cross-sektoralen Themen Entwicklung von Grundlagen zur Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten Erfahrungs- und Informationsaustausch Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 26

C. Internationale Gremien FSB Financial Stability Board Aufgaben Analyse / Überwachung des internationalen Finanzsystems hinsichtlich der Risikoanfälligkeit Identifizierung möglicher Schwachstellen / Unterbreitung von Vorschlägen zur Beseitigung von Schwachstellen Förderung von Informationsaustausch und Koordination zwischen den einzelnen Behörden Krisenmanagement / Frühwarnsysteme Mitglieder: Aufsichtsbehörden, Zentralbanken und Finanzministerien aus den G20-Ländern und Spanien sowie die Kommission und bedeutende Finanz-institutionen (u.a. IWF, Weltbank, BIZ, OECD) Sitz: Basel (bei der BIZ) Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 27

D. Von Basel über Brüssel ins KWG internationale Ebene Baseler Empfehlungen BCBS Harmonisierung über Richtlinien CEBS europäische Ebene Konvergenz von Aufsichtspraktiken nationales Gesetz (D) (Rechts-) Verordnungen Mindestanforderungen Auslegung Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 28

D. Von Basel über Brüssel ins KWG Beispiel: Internationale Zusammenarbeit bei der Abnahme von Risikomessverfahren Absatz 781 des Basel II Rahmenwerkes: […] Um die aufsichtsrechtliche Mehrbelastung zu verringern und regulatorische Arbitrage zu vermeiden, sollten die im Heimatland auf Konzernebene zulässigen Methoden und Genehmigungsverfahren von der Gastlandaufsicht akzeptiert werden […] Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 29

D. Von Basel über Brüssel ins KWG Beispiel: Internationale Zusammenarbeit bei der Abnahme von Risikomessverfahren Art. 129 II der Richtlinie 2006/48/EG: Ersucht ein EU-Mutterkreditinstitut mit seinen Tochterunternehmen […] um eine Erlaubnis gem. Art. 84 [… - Anm.: Anerkennung auf internen Ratings beruhender Risikomessverfahren], so entscheiden die zuständigen Behörden nach umfassender Abstimmung gemeinsam darüber […]. Liegt innerhalb von sechs Monaten keine gemeinsame Entscheidung der zuständigen Behörden vor, so entscheidet die in Absatz 1 genannte zuständige Behörde [Anm.: das ist die für das Mutterkreditinstitut zuständige] allein über den Antrag. Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 30

D. Von Basel über Brüssel ins KWG Beispiel: Internationale Zusammenarbeit bei der Abnahme von Risikomessverfahren § 10 I a KWG: Beabsichtigen die Institute einer grenz-überschreitenden Institutsgruppe […], erstmalig ein internes Risikomessverfahren […] zu nutzen, hat das übergeordnete Unternehmen den Zulassungsantrag bei der Bundesanstalt einzureichen. […] Nach Eingang des vollständigen Antrags leitet die Bundesanstalt ihn unverzüglich an die zuständigen Stellen des Europäischen Wirtschaftsraumes […] weiter. Die zuständigen Stellen sollen innerhalb von sechs Monaten nach Eingang […] eine gemeinsame Entscheidung über den Antrag treffen. Kommt in dieser Zeit keine gemeinsame Entscheidung zustande, entscheidet die Bundesanstalt allein. Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 31