Basiselemente einer erfolgreichen Umweltpolitik Eine Analyse und Evaluation der Instrumente der japanischen Umweltpolitik

Inhalt 1. Untersuchungsrahmen 1.1. Rahmenbedingungen der internationalen Umweltdiskussion 1.2. Länderspezifische Rahmenbedingungen 2. Hauptzielsetzung der Untersuchung 3. Der Forschungsansatz und Methode 4. Methodische Vorgehensweise 5. Evaluationskriterien 6. Überblick über das umweltpolitische Instrumentarium Japans 7. Instrumentenevaluation und teilbare Ergebnisse am Beispiel der Gesamtemissionssteuerungs-Systeme 8. Gesamte Ergebnisse 8.1. Gesamtbewertung des umweltpolitischen Instrumentariums 8.2. Basiselemente einer erfolgreichen Umweltpolitik

1. Rahmenbedingungen der internationalen Umweltdiskussion Mit dem Aufkommen der Umweltdiskussion änderte sich die optimistische Sicht der staatlichen Steuerungspotentiale. Handlungsspielraum und Steuerungskapazität des politisch-administrativen Systems sind eine zentrale Frage der Umweltdiskussion Die theoretische Diskussion über Umweltkrise und politische Krise muss stärker auf der Grundlage empirischer Ansätze untersucht werden (Jänicke). In Industriegesellschaften sind keine grundlegende strukturelle Änderungen im Herschaftssytem aufgetreten, die zur ökologischen Krisen Entwicklung zurückgeführt werden könnten. Innovative Reaktionen des politisch-administrativen Systems im Umweltbereich sind wichtige Treibkräfte einer Modernisierung der Demokratie.

2. Länderspezifische Rahmenbedingungen Die Untersuchung bezieht sich grundsätzlich auf zwei Länder: Japan und die BRD Eine Analyse beider Länder ist besonders geeignet um: im praxisbezogener Absicht etwas über umweltpolitischen Möglichkeiten zu erfahren und, wissenschaftliche Erkenntnisse über die Reform und Durchsetzungsfähigkeit des politisch-administrativen Systems gegenüber ökonomischen Interessen in kapitalistisch organisierten Industrieländer zu erweitern

Deutschland als umweltpolitisches Untersuchungsobjekt  Aus der Sicht der Umweltpolitik ist Deutschland das interessanteste Land Europas: grösste Industriedichte. die meisten Kraftfahrzeuge. relativ hohe wirtschaftliche Wachstumsraten. In der Geschichte Deutschlands der letzen 50 Jahren sind heftige umweltpolitische Konflikte vorhanden, die u.a. zum einen parteipolitischen Wechsel in der Nationalregierung fürhten.

Japan als umweltpolitisches Untersuchungsobjekt In der sechziger und siebzieger Jahren ist das japanische politisch-administrative System auf Grund der Umweltkrise in eine starke Legitimationskrise geraten. Das Ausmaß der Umweltzerstörung führte in Japan zu zahlreichen gesellschaftlichen und politischen Umweltkonflikte. Das japanische Umweltpolitik zeichnet sich durch die Durchsetzung von Umweltschutzmaßnahmen mit einem Instrumentenbündel, daß aus einer komplizierten Kombination von regulativen Instrumenten, ökonomische Anreizinstrumenten und informellen Verfahren bestehe. Der Erfolg der japanische Umweltpolitik wird auf Grund einer detaillierten Instrumentenanalyse beigemessen. Japan erreicht durch diese Politik im internationalen Vergleich eine Spitzenstellung in der Schadstoffsenkung und der Entwicklung von Reinigungstechnicken.

3. Der Forschungsansatz und Methode Der Ansatz: Kombination von Elementen der Umweltpolitikanalyse und der Theoriediskussion zur staatlichen Steuerung. Politikfeldanalyse (im Sinne von policy analysis) mit Schwerpunkt auf den Policy-Aspekt, d.h. auf die Art und Weise der Bearbeitung von Umweltschutzproblemen durch das politisch-administrative System und hier wiederum auf die dabei eingesetzten Instrumente. Zweck ist nicht der systematische Test bewährter Hypothesen sonder die theoriegeleitete, möglichst umfassende Darstellung und Analyse des Untersuchungsobjektes.

Instrumentarium Japans Forschungsschema Theoriebezüge Politische Steuerung (Teubner, Willke..) Staat und Umweltpolitk (Jänicke..) Steuerungssysteme (Offe..) Sozioökonomische und politische Rahmenbedingungen Japans Beispiel Deutschland Umweltpolitisches Instrumentarium Japans Basiselemente einer erfolgreichen Umweltpolitik

4. Methodische Vorgehensweise Methodebezogenes Ziel : Das Untersuchungsobjekt umfassend darzustellen, um Basiselemente, die zur Durchsetzung einer effektiven Umweltpolitik beitragen, zu ermitteln. Es geht nicht um die systematische Prüfung vorligender Hypothesen!! Forschungszeitraum 1970-1994

Im Rahmen der Informationserhebung wurden: zahlreiche mündliche und schrifftliche Befragungen durchgeführt umweltbezogene Dokumenten analytisch untersucht: Jahresumweltberichte, Teilübersetzungen von Gesetzen... vier themenspezifische Überblicksstudien durchgeführt (UVP, Umweltschutzvereinbarungen...)

5. Evaluationskriterien Indikatoren zur Beurteilung, Analyse und Bewertung von umweltpolitischen Instrumenten Doppelte Funktion der EK: Prüfung der tatsächlichen Wirkungen der Instrumenten entprechend den ihnen mitgegebenen Ziele (Binnenperspektive, Sprengers instrumentenbezogene Evaluationskriterien) INSTRUMENTEN Prüfung der tatschächlichen Wirkungen der Instrumente vor dem Hintergrund sozioökonomischer und ökologie-kontextbezogener Theoreme (Aussenperspektive, Jänicke Evaluationskriterien)

Sprengers instrumentenbezogene Evaluationskriterien Geprüft wird, Umweltwirkungen (Effektivität) ob und inwieweit die der Instrumenten vorgegebenen Umweltschutzziele erreicht wurden. Ökonomische Effizienz ob die vorgegebene Umweltschutzziele mit minimalen Kosten für die Volkswirtschaft erreicht wurden Innovationswirkungen inwieweit das Instrument dazu beiträgt, kontinuierliche Anreize zur Entwicklung und Anwendung innovativer , kosten- und/oder belastungsmindernder Umweltechnicken zu schaffen. Administrative Praktikabilität wie hoch der Verwaltungsaufwand ist und ob durch Durchsetzung des Instruments (auf Grund hohes administrativen Aufwands) andere legitimen politischen und gesellschaftlichen Ziele verletzt wurden Politische Akzeptanz wie die verschiedene gesellschaftliche Akteure auf die Implementation und Funktion des Instruments reagieren

Jänickes Evaluationskriterien Geprüft wird, Problemadäquanz ob die Problemdefinitionen der offizielen Umweltpolitik der zu lösenden Aufgabe angemessen sind. Gratiseffekte ob die erreichte Erfolge der umweltpolitischen Massnahmen zurückzuführen sind (oder Massnahmen anderer Politikfeldern) Problemverschiebungen ob bei der Durchsetzung umweltpolitischer Massnahmen, eine räumliche, mediale, zeitliche oder substitutive Problemverschiebung stattgefunden hat. Umweltpolitische Iatrogenese ob bei der Durchsetzung umweltpolitischer Massnahmen umweltschädliche Effekte aufgetreten sind, die den Gesamtnutzen mindern Vorsorge vs. Nachsorge ob es sich um eine kurative, nachsorgende oder eine vorsorgliche, ursächliche Umweltschutzmassnahme handelt.

6. Überblick über das umweltpolitische Instrumentarium Japans Zahlreiche umweltpolitische Instrumente Grosse Typenvielfalt Keiner der Instrumententypen ist vorherschend. im umweltpolitisch-administrativen System Japans wird Flexibilität so gross geschrieben, dass nach westlichen Rechsverständniss die Grenzen zu Willkür und Chaos kaum noch zu erkennen sein mögen

Das umweltpolitische Instrumentarium Japans Instrumenten Medien / Stoffe Konventionelle Auflagen Instrumente Genehmigungs- und Zulassungsverfahren - Emissionsgrenzwerte Luft, Wasser, Lärm, Gerüchte Produktregelungen Gesamtemissionsmengensteuerungs-Systeme Luftreinhaltung SO2, NO2 Gewässerschutzes CSB Umweltschutzvereinbarungen   Administratives Entschädigungsystem für Gesundheitsschäden Beeinträchtigung durch toxische Stoffe toxische Stoffe Beeinträchtigung durch SO2 SO2 Kostenbeteiligung von Unternehmen bei staatlichen Sanierungs- und Vorsorgemassnahmen Betriebsbeauftragte für Umweltschutz Umweltverträglichkeitsprüfung Regionale Pläne zur Kontrolle von Umweltbelastungen Haftpflichtrecht Umweltschutzbezogene Subventionen Schlichtungsverfahren für umweltschutzbezogene Konfliktfälle Umweltberichterstattung

Das Problem: Die Lösung Der Ansatz: 7. Instrumentenevaluation und teilbare Ergebnisse am Beispiel der Gesamtemissionsmengensteuerungs-Systeme Das Problem: Nicht-Einhaltung mit Luftqualitätsstandards (SO2, NO2) Schwachstellen der konventionelle Auflageninstrumente Die Lösung GEMS-Systeme für SO2 (1974) und NO2 (1981) Der Ansatz: Festlegung Gesamtemissionsmengen für Belastungsgebiete Gesamtemissions-Verminderungsplan Festlegung Gesamtemissionsmengen für einzelnen Unternehmen (Berücksichtigung vier Aspekten)

Bewertung der GEMS-Systeme nach Evaluationskriterien Ökologische Effektivität Problem-verschiebung Ökonomische Effizienz Fairness Administrative Praktikabilität Politische Akzeptanz Höhe Wirksamkeit, mehr im Fall von NO2 Nur mittelbar betroffen Unbefriedigend   Stellt sich unproblematisch dar. Hoch zu bezeichnen

8.1. Gesamtbewertung des umweltpolitischen Instrumentariums Umweltwirksamkeit: Luftreinhalte-, Gewässerschutz und Abfallbereich Problemverschiebung: gering / unzureichende up. Gesamtkonzepts Ökonomische Effizienz: UP am Verurscharprinzip orientiert / öko. Anreiz Innovationswirkungen: Unterstützung durch finanzielle Anreize Ad. Praktikabilität: geringer Aufwand / Konsensorientierung / Informationssystem Politische Akzeptanz: Notwendigkeit / Effektivität / Flexibilität Vorsorge: Im Allgemeinen NEIN

8.2. Basiselemente einer erfolgreichen Umweltpolitik Definition: Ein umweltpolitisches Basiselement ist ein Arrangement von organisatorischen, institutionellen und rechtlichen Regelungen, durch das systematisch und kontinuierlich auf umweltrelevante Aktivitäten und ihre strukturlle Voraussetzungen in einer (demokratisch legitimierten) Weise eingewirkt wird, die die Durchsetzungsfähigkeit von ökologisch sinvollen Umweltschutzbelangen strukturell begünstigt

8.2. Basiselemente einer erfolgreichen Umweltpolitik Umweltinformation und Transparenz Beobachtung + Informations- Erhebung und verarbeitung + Berichterstattung Partizipation Gleichgewicht gegenüber ökonomischen Zielsetzungen “Produktives Konflikte” Legitimation erfolgreiche UMWELTPOLITIK Rechtliche Waffengliechheit Enstehungs des Umweltrechts Gemeinlastprinzip Kausalitätsdilema

Literatur Weidner, Helmut. Basiselemente einer erfolgreichen Umweltpolitik. Eine Analyse und Evaluation der Instrumente der japanischen Umweltpolitik. (Hrsg. Vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialförschung) Berlin: Ed. Sigma, 1996.