Finanzföderalismus am Ende? Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Finanzföderalismus am Ende? Wirtschaftliche Verantwortung der Länder für ihre Finanzen Befunde und Empfehlungen der Studie „Wachstumsgerechte Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen“ Eine vbw Studie, erstellt von Dr. Caroline-Antonia Hummel und Dr. Michael Thöne Dr. Michael Thöne Geschäftsführendes Vorstandsmitglied FiFo Köln München, 26.06.2017

Vom föderalen „Teufelskreis“… Nach der Reform… Vom föderalen „Teufelskreis“… Mangelnde finanzielle Eigenverant-wortung Mangelnde Anreiz-gerechtigkeit Mangelnde Länderkompe-tenzen für Standortpolitik Finanzielle Eigenverant-wortung Anreiz-gerechtigkeit Materielle Eigenverant-wortung … zum föderalen „Tugendzirkel“ Michael Thöne

I. Folgen der Reform der Bund-Länder-Finanzen Wirtschaftliche Verantwortung der Länder für ihre Finanzen I. Folgen der Reform der Bund-Länder-Finanzen Michael Thöne

Schlaglichter auf eine „historische Reform“ Konträre Bewertung der Reform So oder so, die Reform prägt die Entwicklungsmöglichkeiten des deutschen Föderalismus in der nächsten Dekade. Stärkt die Reform der Bund-Länder-Finanzen den deutschen Föderalismus? Oder muss der Föderalismus gestärkt werden nach dieser Reform? Michael Thöne

Überblick: Änderungen der Reform Horizontaler Ausgleich: Abschaffung von Umsatzsteuerausgleich und horizontalem Länderfinanzausgleich Statt dessen vertikaler „Finanzkraftausgleich“ durch horizontal wirksame Zu- und Abschläge bei der Aufteilung des Umsatzsteueranteils der Länder Zudem einige technische Änderungen, v.a.: Neuer Tarif: Linear 63% der über-/unterdurchschnittlichen Finanzkraft. Kommunale Steuerkraft jetzt zu 75% (statt 64%) einbezogen. Vertikaler Ausgleich: Allg. Bundesergänzungszuweisungen glätten noch etwas intensiver. SoBEZ Kommunale Finanzschwäche statt Teilungs-Sonderlasten SoBEZ Unterproportionaler Forschungsanteil Milliardenschwere „Morgengabe“ des Bundes für die Einigung: Zus. 9,5 Mrd. p.a. plus, davon rd. 8,5 im Finanzausgleich. Zentralisierung: Merkliche Kompetenzverschiebungen zugunsten des Bundes. Michael Thöne

Umverteilung im Vergleich Netto-Betrachtung der Umverteilung pro Einwohner im Vergleich zwischen altem (USt-Vorwegausgleich und LFA) und neuem Finanzausgleich (Basis 2016) Modell der strukturellen Effekte, d.h. ohne Erhöhung des Umsatzsteueranteils. Der neue Finanzkraftausgleich ist horizontal weniger umverteilungsintensiv. Das wird automatisch durch allgemeine Bundesergänzungs-zuweisungen vertikal kompensiert. Alle Länder stellen sich schon in dieser Rechnung besser als im Status quo: Reform als „guter Deal“. Michael Thöne

Anreizeffekte im Vergleich Abschöpfungsquoten bei modellierter, landesindividueller Erhöhung der Körperschaftsteuereinnahmen um 10 Mio. Euro (c.p.). Die Reform schafft keine nennenswerte Verbesserung der Anreizgerechtigkeit, es bleibt bei hohen bis extremen Abschöpfungsquoten. Am härtesten trifft es die finanzschwachen Länder. Michael Thöne

Folgerungen aus der Finanzausgleichs-Reform Struktureller Effekt: „Große Modellpflege“ bei nahezu unveränderter Technik unter der Motorhaube. Parallel kommt es zu merklicher Zentralisierung. Aber die Reform stellt alle Länder finanziell deutlich besser. Die Reform schafft so die Grundlage für wachstumsgerechte Weiterentwicklung des deutschen Föderalismus. Steuerregionalisierung: Keine Vorbehalte mehr gegenüber einer Stärkung der steuerlichen Eigenverantwortung Wirkungsorientierte Standortpolitik: Die Länder müssen ihre Gestaltungs-kompetenzen stärker profilieren und damit in den Wettbewerb treten. Konkret wird die Finanzausgleichsreform von folgenden Maßnahmen im Bund-Länder-Verhältnis begleitet:  Eine neue Infrastrukturgesellschaft des Bundes soll die Investitionen ins Fernstraßennetz in einer Hand bündeln und Reibungsverluste beseitigen. So soll der Bund künftig allein für Planung, Bau, Betrieb, Erhaltung und Finanzierung der Bundesautobahnen verantwortlich sein. Die Verwaltung der Infrastrukturgesellschaft soll allerdings regionalisiert bleiben. Der Bund wird Investitionen in die kommunale Infrastruktur leichter mitfinanzieren können. Konkret bezieht sich das auf Investitionen finanzschwacher Kommunen in die Bildungsinfrastruktur. Damit bekommt der Bund erstmals direkte Durchgriffsrechte bei Finanzhilfen an die Kommunen. Wo er Finanzhilfen gibt, kann der Bund mit Zustimmung des Bundesrates oder durch Verwaltungsvereinbarung Grundzüge von Länderprogrammen regeln. Ein bundesweiter Online-Portalverbund wird geschaffen, um den Bürgern einen einheitlichen Zugriff auf alle Verwaltungsangebote zu bieten. Der Stabilitätsrat zur Überwachung der Länderhaushalte wird gestärkt. Die Kontrollrechte des Bundesrechnungshofes werden erweitert, wo die Verwendung von Bundesmitteln in den Ländern betroffen ist. Die Kompetenzen des Bundes bei der Steuerverwaltung werden gestärkt. Michael Thöne

II. Steuerregionalisierung und gesunder Steuerwettbewerb Wirtschaftliche Verantwortung der Länder für ihre Finanzen II. Steuerregionalisierung und gesunder Steuerwettbewerb Michael Thöne

Regionalisierte Steuerautonomie Die Stärkung der Länder durch den neuen Finanzausgleich schafft die Grundlage für eine wachstumsorientierte Weiterentwicklung des deutschen Föderalismus. Dazu zählt insbesondere die graduelle Stärkung der Eigenverantwortung der Länder für ihre Einnahmen (jenseits der Grunderwerbsteuer). Die offensive Ausnutzung der GrESt durch die meisten Länder belegt, dass sie (eigentlich) eigene Steuer-Spielräume wollen und suchen. Ein breiteres Spektrum von Steuern mit landesautonomen Einfluss kann auch die GrEst entlasten und so die Effizienz der Gesamtbesteuerung verbessern. Michael Thöne

Steuerregionalisierung: Der Sonderweg der Länder Bund Länder Gemeinden © Michael Thöne, FiFo Köln, 2013. Michael Thöne

Grunderwerbsteuer weiter regionalisieren Dynamische Steuernormierung im (alten und neuen) LFA schafft Anreiz zu weiteren Steuererhöhungen. Hier muss der Normierungssatz mindestens eingefroren, besser aber gesenkt werden. Die Diskussion um Grunderwerbsteuer-Freibeträge für Ersterwerber und Familien muss in eine Regionalisierung dieser Frage münden. Steuersatzrecht bei den Ländern, aber Freibetragsrecht beim Bund wären das Rezept für steuerpolitische Ineffizienz. Michael Thöne

Grundsteuer: Reformstau vs. Regionalisierung Grundsteuer-Reform überfällig. Bei Nichtreform droht irgendwann Aussetzung der Steuer durch BVerfG. Einvernehmen seit langem unerreichbar. Derzeit BY und HH gegen den Rest der Länder. Aber: Einvernehmen ist nicht nötig. Gerade bei der GrSt gibt es ökonomisch keinen stichhaltigen Grund für eine bundeseinheitliche Lösung. Lösung: Gesetzgebungshoheit der Länder bestätigen. Direkte Erleichterung: Bei Regionalisierung der Steuerhoheit entfällt das Gros der verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, selbst wenn die Länder erst einmal nichts ändern. Gesunder Steuerwettbewerb zwischen föderal differenzierten Modellen. Perspektivisch notwendig: Gemeinsame (ggf. hypothetische) Benchmark-Steuer für die Anrechnung im LFA. Michael Thöne

Gewerbesteuer: Harmonisierungs-Probleme Anlass der Diskussion: Entschließung des Bundesrates für eine Lizenzschranke in der Gewerbesteuer (16.12.2016). Hintergrund im Wesentlichen: Nordrhein-westfälische Debatte wegen „unsolidarisch“ niedriger GewSt-Hebesätze weniger Städte (Monheim, Langenfeld…). In NRW kommen chronische kommunale Finanzprobleme, dynamische Steuernormierung und streckenweise das Wunschdenken zusammen, Steuersätze hätten keinen Einfluss auf die Standortqualität. Die Bundesrats-Initiative ist Versuch, die elementaren Zusammenhänge zu verdrängen (mit Kollateralschäden), statt die Probleme zu lösen. Koalitionsvertrag NRW Juni 2017: Dynamische Steuernormierung wird ausgesetzt. Michael Thöne

Steuerautonomie: Kriterien und weitere Kandidaten Kandidaten für Steuerautonomie nach: M. Thöne (2014): Regionalisierung von Steuern, vbw; München. Um Masse für eine vitale Steuerautonomie der Länder zu schaffen, empfehlen wir zudem die Regionalisierung der Erbschaftsteuer und raten dazu, längerfristig auch Lohn- und Einkommensteuer auf die Agenda der Steuerregionalisierung zu setzen Michael Thöne

III. Wirkungsorientierte Standortpolitik der Länder Wirtschaftliche Verantwortung der Länder für ihre Finanzen III. Wirkungsorientierte Standortpolitik der Länder Michael Thöne

Mehr Wirkungsorientierung in die Landespolitik Die Studie entwirft einen beispielhaften Katalog aus Zielen und Wirkungsindikatoren. Er soll als Ausgangspunkt für eine ergänzende politische Definition von Zielen und Indikatoren der Länder dienen. Transparente Indikatoren für die Wirksamkeit von Landespolitik können auch die Akzeptanz von mehr föderalem Wettbewerb steigern. Indikatoren machen Handlungsfelder der Landespolitik transparent. Ergebnisorientierung ist in vielen OECD-Staaten eine zentrale Modernisierungsmaßnahme zur Erhöhung von Politikeffizienz und demokratischer Kontrolle. Michael Thöne

Fünf Handlungsfelder wirkungsorientierter Standortpolitik Bürgernahe, moderne Verwaltung Bildung Unternehmens-freundlichkeit Nachhaltigkeit Sicherheit Michael Thöne

Handlungsfelder und Indikatoren Konkretisierung anhand von Indikatoren (statisch / dynamisch) Michael Thöne

Stärkung des Politischen in der Landespolitik 1. Wirkungsindikatoren machen Aktionsfelder der Landespolitik transparent und stärken den politischen Wettbewerb unter den Ländern. 2. Bestehende Abweichungsrechte nach Art. 72 Abs. 3 GG werden nach anfänglichem Zögern von den Ländern genutzt. 3. Perspektivisch: Zusätzliche Abweichungsrechte, um wirkungsvolle Standortpolitik auf Landesebene betreiben zu können? Jagdwesen Naturschutz und Landschaftspflege Bodenverteilung Raumordnung Wasserhaushalt Hochschulzulassung und -abschlüsse Michael Thöne

Den Dialog fortsetzen: thoene@fifo-koeln.de Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Vielen Dank Den Dialog fortsetzen: thoene@fifo-koeln.de www.fifo-koeln.de Michael Thöne