Prof. Dr. iur. Dr. rer. pol. Dr. h. c. Christian Kirchner, LL. M

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1 Prof. Dr. iur. Dr. rer. pol. Dr. h. c. Christian Kirchner, LL. M
Prof. Dr. iur. Dr. rer.pol. Dr. h.c. Christian Kirchner, LL.M. (Harvard) Humboldt-Universität zu Berlin Europäische Bankenunion: Rechtliche und ökonomische Herausforderung Vortrag im Rahmen der „Berliner EU-Gespräche“ der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung im Bundesministerium der Finanzen am 12. März 2013 Christian Kirchner, Bankenunion

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1. Einführung (1) ■ Unter der Überschrift „Wie Jens Weidmann doch noch Bankenaufseher wurde“ schreibt die NZZ in ihrer Ausgabe vom 4. März dieses Jahres: „Als EZB-Ratsmitglied wird Weidmann bald nicht nur die Verantwortung für alle deutschen Banken übernehmen, sondern generell für alle Banken der Währungsunion.“ ■ Das Argument ist so verblüffend wie einfach: Bei einer Bankenaufsicht unter dem Dach der Europäischen Zentralbank ist eine saubere Trennung von Geldpolitik und Aufsicht im bestehenden rechtlichen Rahmen nicht zu machen. Christian Kirchner, Bankenunion

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1. Einführung (2) ■ Interessenkonflikt der EZB: nur ein Problem der geplanten Europäischen Bankenunion unter vielen ■ Der Plan zur Schaffung einer Europäischen Bankenunion ist – gelinde gesagt – umstritten. ■ Notwendigkeit eines klaren methodischen Instrumentariums ■ Ziel: Vorlage eigener Vorschläge auf der Grundlage einer kritischen Analyse der rechtlichen und ökonomischen Probleme der geplanten Regelungen für eine Europäische Bankenunion Christian Kirchner, Bankenunion

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1. Einführung (3) ■ Kernpunkte einer Europäischen Bankenunion ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken (SSM – single supervisory mechanism) [unter dem Dach der EZB] ● Europäischer Restrukturierungs- und Sanierungsmechanismus für systemrelevante Banken ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ■ Alternativen ● risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten (Lautenschläger) Christian Kirchner, Bankenunion

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2. Vorgehensweise ■ Problemstellung ■ Methodisches Instrumentarium ■ Ist-Analyse der Vorschläge für die Ausgestaltung der Europäischen Bankenunion ● Finanzmarkt- und Europeripheriekrise ● geplante Regelungen der Europäischen Bankenunion ▪ rechtliche Probleme ▪ ökonomische Probleme ■ eigene Überlegungen Christian Kirchner, Bankenunion

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3. Problemstellung ■ Förderung der Integration der europäischen Finanzmärkte durch gemeinschaftliche Bankenaufsicht (einschließlich Restrukturierungs- und Sanierungskompetenz der Auf-sichtsbehörde) ohne die Förderung des moralischen Risikos von Staaten und Banken Christian Kirchner, Bankenunion

7 4. Methodisches Instrumentarium (1)
■ Ausgangspunkt: rechtliche Regelungen als zentrale Gestaltungselemente ■ Auslegung rechtlicher Regelungen: Gewährleistung der Widerspruchsfreiheit des Rechtssystems (Dogmatik) ■ rechtliche Regelungen als Anreiz- und Sanktionsinstrumente ■ Erforderlichkeit einer Wirkungsanalyse rechtlicher Regelungen ■ Rückgriff auf das Instrumentarium der Institutionenökonomik Christian Kirchner, Bankenunion

8 4. Methodisches Instrumentarium (2)
■ Methodisches Instrumentarium der Institutionenökonomik ● Institutionen als sanktionsbewehrte formale oder informelle Regelungen ● notwendige Annahmen: Ressourcenknappheit, methodologischer Individualismus, eigennutz- orientiertes Rationalverhalten ● unvollständige Information, beschränkte Rationalität, Opportunismus, Existenz von Transaktionskosten ● moralisches Risiko (moral hazard) als Unterfall opportunistischen Verhaltens ● Geltung der Annahmen für alle Akteure (einschließlich politischer Entscheidungsträger und Mitglieder der Bürokratie) Christian Kirchner, Bankenunion

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5. Ist-Analyse (1) ■ Ausgangslage: Finanzmarktkrise ● Internationale Finanzmarktkrise: Gefährdung nationaler Bankensysteme ● Fehlen funktionsfähiger Bankenrestrukturierungs- regelungen ● Staaten unter Zugzwang: Staatshilfen zur Rettung der nationalen Finanzmärkte ● Beanspruchung der staatlichen Haushalte Christian Kirchner, Bankenunion

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5. Ist-Analyse (2) ■ Ausgangslage: Europeripherie-Krise ● Anreize zur extensiven Staatsverschuldung für Europeripherie-Staaten bei historisch niedrigen Zinsen und Fehlen glaubhafter Sanktionen im Falle der Staatsinsolvenz ● Übermäßige Lasten aus staatlichen Hilfen für nationale Banken nicht generalisierbar (aber Irland und Spanien) ● Fehlen eines Insolvenzregimes für souveräne Schuldner ● Zerstörung der Glaubhaftigkeit der Nichtbeistandsklausel (Bailout-Verbot) in Art AEUV ● Beistandsprogramme (EFSF, ESM, EZB- Staatsanleihenkäufe): Schonung der Gläubiger souveräner Schuldner Christian Kirchner, Bankenunion

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5. Ist-Analyse (3) ■ Interdependenzen zwischen Finanzmarkt- und Euro-Peripheriekrise ● Banken ▪ fehlende Eigenkapitalunterlegung von Staats- anleihen ▪ Anreize zum Erwerb von Staatsanleihen durch falsche Staatenratings ▪ Erwartung von Beistandsmaßnahmen (bailout) ● Europeripherie-Staaten ▪ Staatshilfen für Bankenrettung (Irland, evtl Spanien) ▪ Beistand für Staaten schützt Gläubiger der Banken (Fall Zypern) Christian Kirchner, Bankenunion

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5. Ist-Analyse (4) ■ These vom „Teufelskreis“ ● Insolvenzrisiko systemischer Banken erhöht das Insolvenzrisiko von Europeripherie-Staaten ● Insolvenzrisiko von Europeripherie-Staaten erhöht das Bankeninsolvenzrisiko ■ versteckte Annahmen: ● kein funktionsfähiges Bankenrestrukturierungssystem ● kein funktionsfähiges Staatsschulden- restrukturierungssystem Christian Kirchner, Bankenunion

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5. Ist-Analyse (5) ■ Moralisches Risiko (moral hazard) von Banken und Staaten ● Banken: Eingehen hoher Risiken ▪ bei niedriger Eigenkapitalquote: Abwälzen von Verlusten auf Gläubiger ▪ bei staatlichen Hilfen zur Bankenrettung: Abwälzung von Verlusten auf die Steuerzahler (des eigenen Landes oder auf Steuerzahler anderer Länder) ● Staaten: Eingehen hoher Staatsverschuldung ▪ bei Kauf von Staatsanleihen durch die EZB: Abwälzen von Verlusten auf die Steuerzahler der Staaten, die eine Rekapitalisierung der EZB vorzunehmen haben ▪ bei Zahlungen aus der EFSF und/oder dem ESM: Abwälzen von Verlusten auf Steuerzahler der Länder, die die EFSF und den ESM finanzieren Christian Kirchner, Bankenunion

14 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (1)
■ Rechtliche Regelungsprobleme (Ausgangspunkte) ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Erforderlichkeit eines europäisch harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB auf der Grundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungskompetenz ▪ Entscheidungskompetenz: Sanierung/Abwicklung ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Inkompatibilität mit existierenden nationalen Sicherungssystemen Christian Kirchner, Bankenunion

15 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (2)
■ Rechtliche Regelungsprobleme (Einzelfragen) (1) ● Einheitliches Regelwerk der Finanzmarktaufsicht ▪ Single Rulebook: Regelungen der Finanzmarkt regulierung nur harmonisiert (Richtlinien!), nicht vereinheitlicht! → massives Problem der Kollektiventscheidung (collective action problem) (CA-Problem) ● Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB auf der Grundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV ▪ Vorrang von Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV vor Abs. 6 ▪ Unabhängigkeit der EZB-Ratsmitglieder (Art. 130 AEUV) gefährdet (Kompetenz des Vermittlungs- ausschusses!) Christian Kirchner, Bankenunion

16 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (3)
■ Rechtliche Regelungsprobleme (Einzelfragen) (2) ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungskompetenz: Übertragung von Fiskalkompetenzen auf eine unabhängige, der Geldwertstabilität verpflichteten Einrichtung unver- einbar mit dem Auftrag der EZB (Vorrang von Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV) ▪ Entscheidungskompetenz Sanierung/Abwicklung: Konflikt mit Eigeninteressen der EZB als Gläubigerin der betreffenden Banken Christian Kirchner, Bankenunion

17 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (4)
■ Ökonomische Probleme (Ausgangspunkte) ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Erforderlichkeit eines europäisch harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungsprobleme ▪ Entscheidungsprobleme: Sanierung/Abwicklung ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Bildung eines europäischen Haftungsverbunds Christian Kirchner, Bankenunion

18 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (5)
■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (1) ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Scheitern der Schaffung eines europäisch harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) an den Rechtsetzungskosten (CA-Problem) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB: Gefährdung des Ziels der Geldwertstabilität als Folge des Interessenkonflikts der EZB Christian Kirchner, Bankenunion

19 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (6)
■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (2) ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungsproblematik: massive Probleme des moralischen Risikos (moral hazard) bei Staaten, deren Banken mit Hilfen des ESM gerettet werden ▪ Entscheidungsprobleme: Sanierung/Abwicklung; massives Problem des moralischen Risikos (moral hazard) bei den Entscheidern auf der Ebene der EZB Christian Kirchner, Bankenunion

20 6. Analyse der Europäischen Bankenunion (7)
■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (3) ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Opportunismusgefahr (common pool) Christian Kirchner, Bankenunion

21 7. Eigene Überlegungen (1)
■ Einheitliche europäische Bankenaufsicht notwendig ● Auswirkungen einer nationalen Finanzmarktkrise auf Finanzmärkte anderer Staaten (externe Effekte) ● Eliminierung des nationalen Vorurteils (home bias) nationaler Bankenaufsichtsbehörden ■ Ansiedlung der europäischen Bankenaufsicht bei der EZB aus rechtlichen und ökonomischen Gründen abzulehnen ■ Erforderlich: ● einheitliche europäische Regelungen für Bankenrestrukturierungen mit Beteiligung verschiedener Gruppen von Gläubigern Christian Kirchner, Bankenunion

22 7. Eigene Überlegungen (2)
■ Erforderliche Regelungen für das Durchbrechen des ‚Teufelskreises‘ ● einheitliche europäische Regelungen für Bankenrestrukturierungen mit Beteiligung verschiedener Gruppen von Gläubigern ● nationale fiskalische Verantwortung [zur Vermeidung des Problems des moralischen Risikos (moral hazard)] ● risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten (Lautenschläger) ● Regelungen für Restrukturierung von Schulden souveräner Schuldner (Pariser Club, Londoner Club) Christian Kirchner, Bankenunion

23 Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013
8. Ausblick ■ Pfadabhängigkeit beim Voranschreiten zur Europäischen Bankenunion ● einheitliche Aufsicht ● einheitliche Restrukturierungsregelungen für Banken ■ Punkte für Neuverhandlungen ● keine Bankenaufsicht bei der EZB ● keine Hilfen auf ESM oder europäischen Fonds für Bankenrestrukturierung Christian Kirchner, Bankenunion