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Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG: Umsetzungsfragen und Optionen für die kommunale Entsorgungswirtschaft | Dr. Ralf Gruneberg Informationsveranstaltung.

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1 Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG: Umsetzungsfragen und Optionen für die kommunale Entsorgungswirtschaft | Dr. Ralf Gruneberg Informationsveranstaltung der kommunalen Spitzenverbände zum KrWG am in Hannover

2 Übersicht | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG2 I. Ausgangslage für die kommunale Entsorgungswirtschaft II. Abfallbegriff III. Sonderproblem: Abfall als Produkt? IV. Überlassungspflichten nach § 17 KrWG V. Begriff der gewerblichen Sammlung VI. Überwiegende öffentliche Interessen VII. Höherwertigkeitsnachweis, § 17 Ab. 3 S. 4 ff. KrWG VIII. Strategien der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

3 I. Ausgangslage für die kommunale Entsorgungswirtschaft  Die Problematik der gewerblichen Sammlung wird seit Jahren zwischen den örE und der privaten Entsorgungswirtschaft kontrovers diskutiert. Die alte Rechtsprechung ließ gewerbliche Sammlungen weitgehend zu und führte somit zu einer faktischen Aushöhlung der kommunalen Entsorgungszuständigkeit.  Erst das Urteil des BVerwG vom stärkte mit seiner restriktiven Auslegung die Position der kommunalen Entsorgungswirtschaft.  Das neue KrWG sieht seit dem im Vergleich zur alten Rechtslage modifizierte Regelungen für die gewerblichen Sammlungen vor.  BDE, BDSV und VDM legen Beschwerde gegen das KrWG bei der EU-Kommission wegen des Verstoßes gegen die Warenverkehrs-, Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit des AEUV sowie gegen die europäische AbfallRRL ein.  BDE: zweite Beschwerde wegen des Verstoßes gegen EU-Wettbewerbsrecht durch die Überlassungspflichten für getrennt erfasste Haushaltsabfälle zur Verwertung und die Restriktionen der gewerblichen Sammlung.  Anzeigen gewerblicher Sammlungen werfen für örE und zuständige Behörden zahlreiche Fragen auf.  Die örE und ihre kommunalen Unternehmen sind aufgefordert, (neue) Strategien im Umgang mit gewerblichen Sammlungen zu entwickeln | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG3

4 II. Abfallbegriff  Abfälle sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG)  Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrWG)  § 3 Abs. 2 KrWG: Begriff der Entledigung (subjektiver Abfallbegriff)  § 3 Abs. 3 KrWG: Annahme des Entledigungswillens  § 3 Abs. 4 KrWG: Entledigungspflicht (objektiver Abfallbegriff) | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG 4

5 III. Sonderproblem: Abfall als Produkt? (1)  Tendenz: Bestimmte Abfallfraktionen (Metallschrott, Elektronikaltgeräte, PPK) werden als Produkt bezeichnet und verkauft und so dem Abfallrechtsregime entzogen  Beispiel: Verkauf von Metallschrott (Kupferrohre)  Die Abfalleigenschaft bleibt auch für derartige Stoffe im Falle eines Verkaufs gegen Entgelt bestehen, da es sich um Material handelt, dessen ursprüngliche Zweckbestimmung entfallen ist oder aufgegeben wurde, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an dessen Stelle tritt (§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG).  Der Verkauf unter Aufgabe der ursprünglichen Zweckbestimmung ist eine Entledigung i. S. v. § 3 Abs. 2 KrWG.  Mit der Übergabe an den Händler beginnt vielmehr ein Verwertungsverfahren, dies ist damit Bestandteil der Entsorgung gemäß § 3 Abs. 22 KrWG.  Die Zahlung eines Entgelts steht dem nicht entgegen.  Nur wenn Material unter Beibehaltung seiner ursprünglichen Zweckbestimmung an einen Dritten weiterveräußert wird und dieser es in seiner bisherigen Funktion weiterverwendet, liegt keine Entledigung und damit kein Abfall vor (vgl. auch den Durchführungserlass des MKUNLV) | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG5

6 III. Sonderproblem: Abfall als Produkt? (2) 1. Metallschrott  BDSV: keine gewerbliche Sammlung bei Aussonderung im Bewusstsein des Wertes des Gegenstandes und Überlassung an einen Schrottplatz oder einen sonstigen gewerblichen Betrieb gegen Entgelt  VKU: der Verkauf eines Gegenstandes an einen Schrotthändler stellt die Zuführung zu einem Verwertungsverfahren dar 2. PPK  Anwendung des Abfallrechts bei Abgabe des Altpapiers gegen Entgelt an eine „Papierbank“?  Durchmischte Materialien, die mit Störstoffen behaftet sind, sind als Abfälle zu behandeln  Ende der Abfalleigenschaft gem. § 5 KrWG bereits nach Sortierung?  MUNLV-NRW: (+), wenn es ohne weitere Aufbereitungsmaßnahmen für den Einsatz in der Papierfabrik zur Verfügung gestellt wird und die Zuführung zum Verwendungszweck gesichert ist  a.A. (-), erst wenn die stoffliche Verwertung abgeschlossen und ein Stoff gewonnen ist, der einen Rohstoff substituiert (sekundärer Rohstoff) | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG6

7 IV. Übersicht über Überlassungspflichten nach § 17 KrWG (1) | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG7  Die Grundkonzeption der Überlassungspflichten wurde im neuen KrWG beibehalten: 1.Grundsatz: Überlassungspflicht gem. § 17 Abs. 1 KrWG  Abfälle aus privaten Haushalten zur Verwertung und Beseitigung  Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen zur Beseitigung  Ausnahmen:  Möglichkeit der Eigenverwertung von Abfällen auf Grundstücken, die im Rahmen der privaten Lebensführung genutzt werden (Abs. 1). Zur Entsorgung von Abfällen erworbene oder gemietete Grundstücke fallen nicht unter diese Ausnahmeregelung. 2.Ausnahmen gemäß § 17 Abs. 2 KrWG:  Abfälle, die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen  Abfälle, die in Wahrnehmung der Produktverantwortung freiwillig zurückgenommen werden  Gemeinnützige Sammlungen  Gewerbliche Sammlungen  Die Möglichkeit der Beleihung eines Dritten mit Entsorgungspflichten (befreiende Pflichtenübertragung) ist im neuen Recht ersatzlos entfallen.  Möglich ist die Einschaltung eines Erfüllungsgehilfen nach § 22 KrWG (§ 16 Abs. 1 KrW-/AbfG).

8 IV. Übersicht über Überlassungspflichten nach § 17 KrWG (2) | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG8 Abfälle aus privaten Haushaltungen Verwertung & Beseitigung Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen (zur Beseitigung) Ausnahmen: Eigenverwertung, § 17 Abs. 1 KrWG Spezifische Rücknahmepflichten aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 (z.B.: VerpackVO, Bat- terieVO), § 17 Abs. 2 Nr. 1 KrWG Freiwillige Rücknahme, § 17 Abs. 2 Nr. 2 KrWG Gemeinnützige Sammlungen 17 Abs. 2 Nr. 3 KrWG Gewerbliche Sammlungen 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen (zur Verwertung) Private Entsorgungswirtschaft Überlassung an örE

9 V. Begriff der gewerblichen Sammlung (1) 1. Begriffbestimmung  Begriff der Sammlung nach § 3 Abs. 15 KrWG  „(…) ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.“  Gewerbliche Sammlung nach § 3 Abs. 18 KrWG  „Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.“ 2. Bewertung  Ausweitung des Sammlungsbegriffs gegenüber der alten Rechtlage und insbesondere Abkehr von der restriktiven Auslegung des BVerwG in seinem Altpapierurteil vom :  Ausschluss der Tätigkeiten, die auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen den privaten Haushalten und dem sammelnden Unternehmen in dauerhaften festen Strukturen abgewickelt werden.  Anders als nach BVerwG wird gewerbliche Sammlung als „Konkurrenzsystem“ verstanden  Ausschluss der gewerblichen Sammlung bei  gemischten Siedlungsabfällen (gewerbliche Sammlung von Sperrmüll?)  gefährlichen Abfällen, § 17 Abs. 2 S. 2 KrWG  Aushöhlung der Überlassungspflichten an den örE gemäß § 17 Abs. 1: Abfallerzeuger und -besitzer aus privaten Haushalten kann Dritte mit der Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushalten vertraglich beauftragen!  Die Ausweitung des Sammlungsbegriffs folgt nicht zwingend aus europarechtlichen Vorgaben; vielmehr lässt auch das europäische Recht die Normierung von Ausschließlichkeitsrechten und damit Überlassungspflichten an den örE auch für getrennt bereitgestellte wertstoffhaltige Abfälle aus privaten Haushalten zu | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG9

10 V. Begriff der gewerblichen Sammlung (2) Praktische Umsetzungsprobleme:  Annahme von Wertstoffen auf gewerblichen Wertstoffsammelstellen?  Abgrenzung zum Verstoß gegen Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG bei individueller Beauftragung des privaten Entsorgungsunternehmens von Fall zu Fall durch den privaten Abfallbesitzer und Erzeuger? | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG

11 VI. Überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 KrWG (1)  Begriff der überwiegenden öffentlichen Interessen, § 17 Abs. 3 S. 1, 2 KrWG  „Überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des örE, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer RVO nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet.“  „Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örE oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen,  wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder  die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird.“ | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG 11

12 VI. Überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 KrWG (2)  Konkretisierung der Gefährdung der öffentlichen Interessen, § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG  „Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des örE ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung 1.Abfälle erfasst werden, für die der örE oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, 2.Die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder 3.Die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.“  Die Beispiele in § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 bis 3 KrWG sind Regelbeispiele; die Aufzählung ist nicht abschließend.  Bei Vorliegen eines dieser Regelbeispiele ist die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegeben  Beweislast für das Vorliegen überwiegender öfftl. Interessen trägt der örE | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG12

13 VI. Überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 KrWG (3) Regelbeispiel Nr. 1 Diese Variante dürfte den Hauptanwendungsfall darstellen. Sie schützt nicht nur eine hochwertige getrennte Erfassung von Abfällen in Form von Holsystemen, sondern auch sonstige hochwertige Erfassungssysteme, wie beispielsweise ein flächendeckend eingerichtetes Wertstoffsystem. Regelbeispiel Nr. 2 Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger braucht eine Gefährdung der Gebührenstabilität nicht hinzunehmen.  Problem: Kriterien für die Gefährdung? Zugrundelegung der alten Rechtsprechung?  Jedenfalls muss der örE die Auswirkungen auf die Gebühren nachweisen (Auswirkungen der entgangenen Wertstofferlöse auf den Gebührenhaushalt). Regelbeispiel Nr. 3 Diese Variante schützt die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenerfüllung. Vertraglich gebundene private Auftragnehmer der örE werden vor der Konkurrenz durch gewerbliche Sammler gewerblich geschützt. Damit dient diese Vorschrift insbesondere dem privaten Mittelstand. | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG

14 VI. Überwiegende öffentliche Interessen -Bewertung-  Die Ausgestaltung der öffentlichen Interessen im Rahmen der Abwägung bei Zulassung einer gewerblichen Sammlung ist im Verhältnis zur alten Rechtslage weiter ausdifferenziert worden.  Die Ausdifferenzierung ist das Ergebnis des Vermittlungsverfahrens, in dem teilweise die kommunalen Positionen der kommunalen Spitzenverbände sowie des VKS im VKU berücksichtigt wurden.  Außerdem berücksichtigt der Gesetzestext europarechtliche Vorgaben sowie Konkretisierungen der Abfallwirtschaft als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) durch den EuGH.  Bei der Beurteilung wird nicht nur auf die einzelne Sammlung, sondern auf eine „Gesamtschau“ aller gewerblichen Sammlungen im Gebiet des örE abgestellt.  Als öffentliche Interessen kommen ausdrücklich auch Beeinträchtigungen eines Systembetriebs nach VerpackV in Betracht (z. B. bei PPK- oder Glassammlungen) | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG14

15 VII. Höherwertigkeitsnachweis, § 17 Abs. 3 S. 4 ff. KrWG (1)  „§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 und 2 gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem örE oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.  Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind sowohl die in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfanges und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des örE zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen.  Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hinausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen.“ | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG15

16 VII. Höherwertigkeitsnachweis, § 17 Abs. 3 S. 4 ff. KrWG (2)  Kompromissformel des Vermittlungsausschusses:  Keine Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen bei wesentlich höheren Leistungsfähigkeit des gewerblichen Sammlers.  Maßgeblich für die Beurteilung sind Zielsetzungen des KrWG und Gemeinwohlbelange, nicht ausschließlich wirtschaftliche Betrachtung!  Wesentlich ist die Leistungsfähigkeit bei messbaren und gewichtigen Leistungsvorteilen.  Nicht nur bereits angebotene, sondern auch konkret geplante Sammlungen des örE können Vergleichsmaßstab sein.  Keine Berücksichtigung von Entgeltzahlungen sowie Zusatzleistungen der gewerblichen Sammler, wenn diese nicht unmittelbar der Förderung der Ziele des KrWG dienen.  Darlegungs- und Beweislast für die höhere Leistungsfähigkeit obliegt dem gewerblichen Sammler!  Für Auftragnehmer des örE, die durch Ausschreibung ermittelt wurden, gilt Höherwertigkeitsnachweis nicht!  Die Formulierung „aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des örE“ legt nahe, dass eine gewerbliche Sammlung flächendeckend erfolgen muss Dr. Ralf Gruneberg Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG 16

17 VII. Höherwertigkeitsnachweis, § 17 Abs. 3 S. 4 ff. KrWG (3) - Konkretisierung der konkreten Planungsabsicht des örE -  Möglicher Zeitpunkt für die Beurteilung: Ablauf der Stellungnahmefrist gem. § 18 Abs. 4 S.1 KrWG  Konkrete Planung liegt vor, wenn diese von den Gremien des öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträgers gebilligt ist, hinreichend bestimmtes Konzept vorliegt und ein belastbarer Zeitplan präsentiert werden kann.  Konkrete Planungen, nicht bloß „vage“ Überlegungen (Konkreter Umfang, Zeitpunkt)  Konkrete planerische Erwägungen (Sammelsystem, Abholrhythmus, Logistik)?  z.B.: Umsetzung des Konzepts innerhalb maximal eines Jahres  für die hinreichende Bestimmtheit sollten ggf. Angaben zum Abholrhythmus, Behältersystem, Standorten der Container und zu den Verwertungswegen gemacht werden  Gremienbeschluss erforderlich? Dr. Ralf Gruneberg Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG 17

18 VII. Prüfungsschema § 17 Abs. 3 KrWG - Entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG18 Wesentlich leistungsfähigere Sammlung und Verwertung durch gewerbliche Sammlung? Wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des ÖrE Überwiegende öffentliche Interessen des ÖrE (+)Überwiegende öffentliche Interessen des ÖrE (-) Verhinderung der Erfüllung hoheitlicher Entsorgungspflicht en zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen ÖrE oder beauftragter Dritter führen hochwertige getrennte Erfassung u Verwertung durch Gefährdung der Gebührenstabilität Vergabeverfahren wird erheblich erschwert oder unterlaufen oder

19 VIII. Strategien der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (1) Erste Option: Aufbau eigener Wertstofferfassung  Von Bedeutung für „Höherwertigkeitsnachweis“ gem. § 17 Abs. 3 S. 4  Kriterien: Flächdeckung, Abholrhythmus, Hol- oder Bringsystem, usw.  Konkrete Planungsabsicht genügt, § 17 Abs. 3 S. 4 KrWG  Anforderungen an die konkrete Planungsabsicht?  Möglicherweise Aufbau eines Systems von Wertstoffhöfen  Ausbau oder Einführung von Wertstoffsammlungen an Großwohnanlagen  Zu beachten: Änderungen des Abfallwirtschaftskonzepts, Änderung der kommunalen Satzungen  Beachte: Kommunale Satzungen daraufhin überprüfen, ob bestimmte Wertstoffe (beispielsweise Metallschrott) zum Anschluss- und Benutzungszwang angenommen sind. Diese Ausnahmen müssen zurückgenommen werden! | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG 19

20 VIII. Strategien der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (2) Zweite Option: Zunächst die Einführung gewerblicher Sammlung abwarten  Nachträgliche Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 KrWG ist auch nach Ablauf der dreimonatigen Anzeigefrist grundsätzlich möglich  Ermächtigungsgrundlage: § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG  Gebundene Entscheidung  Zu beachten ist aber, dass an die Verfügung erhöhte Anforderungen wegen des dann eingetretenen Vertrauensschutzes des gewerblichen Sammlers in die Durchführung seiner Sammlung zu stellen sind.  Außerdem dürfte dann eine Untersagung nur bei Änderung der Sach- oder Rechtslage zulässig sein. | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG

21 VIII. Strategien der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (3) Dritte Option: Der Aufbau von gewerblichen Sammlungen wird hingenommen  Der örE gibt keine Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG ab.  Zuständige Behörde erlässt keine Untersagungsverfügung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG (Ausnahme: Unzuverlässigkeit des Sammlers).  Zuständige Behörde erteilt keine Auflagen, Befristungen oder Bedingungen gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1, Abs. 6 KrWG.  Gewerbliche Sammler führen die Sammlung auf dem Gebiet des örE durch und erwerben Vertrauensschutz.  Private Entsorgungswirtschaft erhält dauerhaften Zugriff auf Wertstoffe aus privaten Haushaltungen.  Spätere Verfügungen sind nur erschwert möglich. | Dr. Ralf Gruneberg | Zulassung gewerblicher Sammlungen nach § 17 KrWG

22 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Gruneberg Rechtsanwälte Alte Wagenfabrik Vogelsanger Straße Köln Tel: Fax:


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