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1 40 Jahre Arbeitsmarktpolitik und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit – Arbeitsmarktreformen und ihre Wirkungen Einschätzungen aus sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher.

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1 1 40 Jahre Arbeitsmarktpolitik und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit – Arbeitsmarktreformen und ihre Wirkungen Einschätzungen aus sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Sicht Joachim Möller, Vortrag Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 24. März 2009

2 2 40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik Ziele der Arbeitsmarktpolitik Deutschland im internationalen Vergleich Aspekte der Ungleichheit Haben die Hartz-Reformen gewirkt? Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik Übersicht

3 3 40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik

4 4 Die Geburt des AFG 1969 aus dem Geist der Krise Schock des kurzen, aber heftigen Einbruchs 1966/ 1967 Ende der ungebrochenen Aufwärtsbewegung Ambivalenz des technischen Fortschritts Beschleunigung des Strukturwandels Lit.: Hrsg. BMAS und Bundesarchiv: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945

5 5 Konzeption: Arbeitsmarktpolitik im Kontext Beschäftigungspolitik Herstellung von Vollbeschäftigungsbedingungen auf der Makroebene (mit keynesianischen Instrumenten) Globalsteuerung Konzertierte Aktion Mittelfristige Finanzplanung Arbeitsmarktpolitik systematische Unterstützung der Beschäftigungspolitik auf der Mikroebene verwandte Politikbereiche: Strukturpolitik, Sozialpolitik

6 6 Der damalige Zeitgeist technokratischer Ansatz aus heutiger Sicht: Überschätzung von … … Machbarkeit, Planbarkeit, Steuerbarkeit … Prognostizierbarkeit (z.B. Berufsbedarfsprognosen) Vernachlässigung von … … Rückwirkungen auf Anreizstrukturen … Verhaltenskomponenten

7 7 Was hat sich geändert? Neueinschätzung der Möglichkeiten makroökonomischer Beschäftigungspolitik Wirkungslosigkeit bei angebotsseitigen Störungen (z.B. Ölpreiskrisen) Neubewertung arbeitsmarktpolitischer Instrumente Rolle der Evaluationsforschung Stärkere Betonung von Aktivierungsstrategien Fordern und Fördern

8 8 Ziele der Arbeitsmarktpolitik

9 9 Ökonomische Ziele Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung Verbesserung der Matching -Effizienz Marktausgleich Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche, räumliche, sektorale Mobilität

10 10 Ökonomische Ziele Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung Verbesserung der Matching -Effizienz Marktausgleich Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche, räumliche, sektorale Mobilität

11 11 Sozialpolitische Ziele Chancengleichheit und Ausgleich keine Benachteiligung aufgrund von Herkunft, Geschlecht … Berücksichtigung von sozialen Lagen Integration und Teilhabe kein Ausschluss gesellschaftlicher Gruppen Absicherung und Befriedung Schutz vor Willkür, Ausbeutung, Existenznot Versicherung gegen Risiken

12 12 Beschäftigungsfähigkeit … Verfügbarkeit von produktiven Fähigkeiten, die den Zugang zu auskömmlichen Jobs sichern Bringschuld der Arbeitnehmer oder der Arbeitgeber? Aufgabe des Staates? people fit for the market oder market fit for the people?

13 13 Deutschland im internationalen Vergleich

14 14 Erwerbsbeteiligung: Deutschland vs. G7 (Erwerbs personen / Erwerbsbevölkerung) CLF/ Working Age Population , Quelle: OECD

15 15 Erwerbstätigkeit: Deutschland vs. G7 (Erwerbs tätige / Erwerbsbevölkerung) Civilian Employment / Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

16 16 Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD Erwerbsbeteiligung von Frauen ( Deutschland vs. G7; Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung)

17 17 Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD Erwerbstätigkeit von Frauen ( Deutschland vs. G7; Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung)

18 18 Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD Frauenerwerbstätigkeit im internationalen Vergleich (Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung)

19 19 Teilzeitquoten (Frauen) im internationalen Vergleich Females Part-time in % fem civ emp, Quelle: OECD (Durchschnitswerte über Ländergruppen)

20 20 Aspekte der Ungleichheit

21 21 Entwicklung der Lohnungleichheit (1984=1) (Perzentilverhältnisse im oberen und unteren Bereich der Verteilung)

22 22 Lohnnachteil von Frauen 2006

23 23 dd Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquoten (Männer und Frauen, in Prozent)

24 24 Haben die Hartz-Reformen gewirkt?

25 25 Kann die Wissenschaft eine Antwort geben? kein Quasi-Experiment Beobachtungszeitraum zu kurz Mikrodaten nur mit großer Verzögerung verfügbar (noch) keine kausalen Analysen möglich keine Beweise, jedoch klare Indizien

26 26 Wirkung der Arbeitsmarktreformen Indizien Abschwächung des Zurückbleibe-Effekts (Hysteresis) Veränderung der Mismatch -Arbeitslosigkeit Verhaltensänderungen der Arbeitssuchenden Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit

27 27 Die langfristige Entwicklung der Arbeitslosigkeit

28 28 Arbeitslosigkeit – Der Zurückbleibe-Effekt (1)

29 29 Arbeitslosigkeit – Der Zurückbleibe-Effekt (2)

30 30 Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen 45 0 u*u1u1 u*: Mismatch - Arbeitslosigkeit Arbeitslosigkeit u Offene Stellen v v*= u* v1v1 u2u2 v2v2

31 31 Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (2) 45 0 Auswärtsverschiebung der Kurve bedeutet Anstieg der Mismatch-Arbeitslosigkeit Offene Stellen v Arbeitslosigkeit u

32 32 Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (3) Quelle: Deutsche Bundesbank, saisonbereinigte Zahlen; Quelle für Ausgangswerte: BA

33 33 Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (4)

34 34 Das Verhalten von Arbeitssuchenden aus Sicht der Betriebe: Konzessionsbereitschaft bei der Bezahlung Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

35 35 Konzessionsbereitschaft bei den Arbeitsbedingungen Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

36 36 Entwicklung der Langzeitarbeitslosenquote Eigene Berechnungen; Langzeitarbeitslose in Prozent der zivilen Erwerbspersonen, saisonbereinigte Werte, Daten für 2005 wegen Bruchs in der Statistik nicht interpretierbar

37 37 Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

38 38 Quantitativer Umfang der Entlastungseffekte von Maßnahmen (Teil-) Kenntnis der Erwerbsbiographien von Maßnahmeteilnehmern ausschließlich Analyse der scheinbaren Wirkungen Was wussten wir vor zehn Jahren über die Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik?

39 39 Ausgabevolumen in den neunziger Jahren > 400 Mrd. DM (208 Mrd. ) keine geeignete Kontrolle von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit scharfe Kritik, z.B. Angesichtes immenser Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik ist ihre wissenschaftlich fundierte und aussagekräftige Evaluation seit längerer Zeit mehr als überfällig. (W. Franz) Ausgangslage am Ende der letzten Dekade

40 40 Verfügbarkeit von Mikrodaten Rasante Entwicklung von Evaluationsmethoden Fokussierung der Forschung auf Evaluationsstudien Hohes Interesse der Politik an Evaluationsergebnissen (Mittelbereitstellung) Schließen der Forschungslücke (im Vergleich z.B. zu den USA) Ende des Blindflugs Was hat sich geändert?

41 41 Differenziertes Bild: Programme mit höherem und niedrigerem Wirkungsgrad zu den ersteren: betriebsnahe Instrumente zu den letzteren: z.B. FbW, nicht-betriebliche Trainingsmaßnahmen Programme, die hinsichtlich der Wiedereingliederung eher schaden als nutzen z.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Was wissen wir heute über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik?

42 42 Enge oder weite Definition der Zielvariablen Länge der Beobachtungszeit nach der Maßnahme Einfluss von Konjunkturphasen (Nicht-) Berücksichtigung von Maßnahmekarrieren Konstruktion der Kontrollgruppe Regionale Differenzierung Warum kommen unterschiedliche Studien (teilweise) zu unterschiedlichen Ergebnissen?

43 43 Evaluationslücken (z.B. bei Bildungsgutscheinen, Maßnahmen für Jugendliche, Reha-Maßnahmen) Makroeffekte/ Allgemeine Gleichgewichtseffekte Warum wirken Maßnahmen (oder eben nicht)? Welche Rolle spielt die betriebliche Ebene? Welche der Maßnahmeträger? Sind effektive Maßnahmen auch effizient? Was wissen wir heute (noch) nicht über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik?

44 44 Fazit

45 45 in der Vergangenheit: Licht und Schatten Aufholprozess im internationalen Vergleich Klare Indizien für eine Wirkung der Hartz-Reformen Arbeitsmarktpolitik als ein lernendes System Neue Rolle der Wissenschaft im Sinne einer evidence- based policy Fazit

46 46 Backup

47 47 Qualifikationsbedingte Lohnunterschiede bei vollzeit- beschäftigten Männern in Westdeutschland 1984 bis 2004 (Basis Geringqualifizierte, in Prozent) Quelle: IABS, eigene Berechnungen

48 48 Frauenerwerbs(personen)quoten im internationalen Vergleich Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

49 49 Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik

50 50 Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik – Fünf Länder im Vergleich Quelle: OECD

51 51 Anteil von aktiver Arbeitsmarktpolitik an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik– Fünf Länder im Vergleich Quelle: OECD


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