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Öffentliches Haushaltswesen/Budgetpolitik SC Univ.-Doz. Dr. Gerhard Steger Stand: Sommer 2007.

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Präsentation zum Thema: "Öffentliches Haushaltswesen/Budgetpolitik SC Univ.-Doz. Dr. Gerhard Steger Stand: Sommer 2007."—  Präsentation transkript:

1 Öffentliches Haushaltswesen/Budgetpolitik SC Univ.-Doz. Dr. Gerhard Steger Stand: Sommer 2007

2 Budgetpolitik: Begriff Budgetentscheide in öffentlichen Haushalten einerseits: Woher kommen die Mittel (Finanzierungsseite) andererseits: Wofür werden die Mittel ausgegeben (Verwendungsseite) daher wesentlich: Verteilungswirkung auf beiden Seiten

3 Budgetpolitik: Relevanz politikwissenschaftlich ist die Budgetpolitik ein besonders lohnender Bereich: Brennspiegeleffekt für viele pw Fragestellungen weiters lassen sich aus der Budgetpolitik wichtige Rückschlüsse für das jeweilige Staatsverständnis ziehen, für die Funktion, die öffentlichen Einrichtungen zugemessen wird Budget ist DAS Schlüsseldokument jeder Regierung (Budget als die in Zahlen gegossene Regierungspolitik) budgetpolitische Analysen sind daher aus pw Sicht in vielerlei Kontexten zentral demgegenüber steht die Behandlung budgetärer Fragestellungen nicht unbedingt im Zentrum politikwissenschaftlicher Forschung Widerspruch zwischen Relevanz und Stellenwert: pw Scheu vor Fragestellungen an der Schnittstelle von Politikwissenschaft und Ökonomie ? Diesfalls Konsequenz: Wettbewerbsnachteil für PolitikwissenschafterInnen durch Unterbelichten eines Forschungsbereiches mit besonderer Relevanz

4 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/ historische Entwicklung Knapp die Hälfte des BIP läuft über öffentliche Haushalte vor 1. Weltkrieg: Staatsquote ein Bruchteil des heutigen Wertes, nämlich rd. 12 % des BIP; dahinter steht der Nachtwächterstaat: Staatsfunktion v.a. für die innere und äußere Sicherheit sowie Justiz, aber im wesentlichen keine soziale Funktion des Staates; die Budgets der damaligen Zeit spiegelten dieses Staatsverständnis wieder

5 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/historische Entwicklung später: Staat weitet Einfluss aus (Wohlfahrtsstaat; Staatsquote erhöhte sich besonders von den 50er bis zu den frühen 80er Jahren auf den Höchststand von über 50% des BIP) dies entspricht auch dem internationalen Trend, Österreich ist kein Sonderfall Budgets werden dementsprechend ausgeweitet und decken ein breites wirtschaftliches und gesellschaftliches Themenspektrum ab. In den letzten Jahren: Unter dem Einfluss der Budgetkonsolidierung kommt es zu einer Gegenbewegung. Dies drückt sich in sinkenden Staatsquoten aus, die im Jahr 2007 ausgabenseitig rd. 48,5% des BIP und einnahmenseitig rd. 47,6% des BIP erreichen werden. Staatlicher Einfluss wird also wieder reduziert, das spiegelt sich in den öffentlichen Haushalten.

6 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/öffentliche Haushalte Öffentliche Haushalte in Österreich sind: Bund Länder Gemeinden Sozialversicherung Sonstige (Kammern, öffentliche Fonds)

7 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Haushaltskoordinierung Um gesamtstaatliche Budgetziele einzuhalten, bedarf es der Haushaltskoordinierung der einzelnen Gebietskörperschaften. Diese ist im Österreichischen Stabilitätspakt festgelegt. Dabei geht es um wechselseitige Beratung und Abstimmung der Gebietskörperschaften. Dort werden auch die von Bund, Länder und Gemeinden zu erbringenden Budgetergebnisse fixiert. Ziel ist ein gesamtstaatlich ausgeglichener Haushalt, wobei der Bund ein leichtes Defizit haben kann, die Länder einen leichten Überschuss zu erbringen haben und die Gemeinden ausgeglichen gebaren sollen. Näheres folgt im Zusammenhang mit der Erörterung des österreichischen Finanzausgleiches.

8 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/finanzielle Gewichtung Öffentliche Haushalte in % des BIP (2005) nach intergovernmentalen Transfers Bund19,9 ( = rd. 40%) Länder 7,9 ( = rd. 16%) Gemeinden inkl. Wien6,9 ( = rd. 14%) Sozialversicherungsträger15,2 (= rd. 30%) öffentliche Fonds1) Kammern1) Summe49,8 ( = 100%) 1) sind bei Bund und Ländern enthalten

9 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Aufgabenbereiche Ausgaben des Bundes v.a. in den Bereichen Soziales, zentrale öffentliche Güter (Recht, innere und äußere Sicherheit, Außenpolitik, hochrangige Infrastruktur), Wirtschaftsförderung Ausgaben der Länder v.a. bei Soziales, Gesundheit, Wirtschaftsförderung, Wohnbauförderung, regionales Straßennetz Ausgaben der Gemeinden v.a. gemeindliche Infrastruktur (lokales Straßennetz, Wasser, Kanalisation), bevölkerungsbezogene Dienstleistungen (Freizeit, Pflichtschulen, Kindergärten, Altersheime, Friedhöfe, Müllabfuhr) Sozialversicherung: soziale Sicherungsfunktion in allen Bereichen: jeweilige Verwaltung

10 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Aufgabenbereiche Kennzeichen dieser Aufgabenverteilung: keine streng getrennten Aufgabenbereiche vielmehr: Überlappung in wesentlichen (Budget-)Bereichen damit verbunden: Steuerungsprobleme (mehrere Financiers, mehrere Politiken), Reibungsverluste, verlorene Synergien, sprich: ineffizienter Staatsaufbau

11 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Saldoentwicklung In Österreich herrschte in den letzten Jahrzehnten ein gesamtstaatliches Budgetdefizit vor: Anfang der 70er Jahre noch Überschüsse dann jährliche Defizite, die besonders während der großen Koalition erheblich waren (Maximum 1995: 5,6% des BIP) 2001: Nulldefizit als singuläres Ereignis; ab ff: neuerlich Defizite, zuletzt 2006: 1,1%

12 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Saldoentwicklung je Ebene Aufteilung des Defizits auf Gebietskörperschaften (in % BIP, Rd.-Diff.; Stand März 2007): 2006 Bundessektor:-1,48 Länder:+0,25 Gemeinden inkl. Wien:+0,15 Sozialversicherung: -0,04 Summe: 1,12

13 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Schuldenentwicklung Mit den Defiziten stiegen auch die öffentlichen Schulden stetig an: 1970 noch rd. 20% des BIP 1980 schon rd. 35% 1990 rd. 56% Höchststand: 1995: 67,9% in den letzten Jahren im BIP-Anteil wieder rückläufig; ,2%, d.s. rd. 159 Mrd.

14 Öffentliche Haushalte Österreichs im Überblick/Schuldenentwicklung Größter Teil der Staatsschulden (rd. 91,1% für 2006) beim Bund Rest bei Ländern (4,7%), Gemeinden inkl. Wien (3,0%) und Sozialversicherung (1,2%) Zinssatz seit Anfang der 80er Jahre über BIP- Wachstum (daher: massiver Druck auf Erhöhung der Schuldenquote) seit Festlegung der Maastricht-Kriterien ist Rückführung der Schuldenquote zentrales EU- Anliegen

15 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Mittelverwendung Wofür geben die öff. Haushalte in Ö Geld aus ? (2006) Die wesentlichsten Positionen sind in %: Soziale Sicherheit: 41,8% Gesundheitswesen: 13,8% Bildungswesen: 11,8% wirtschaftliche Angelegenheiten: 9,9% allgemeine Verwaltung: 8,7% Zinsen: 5,6% Verteidigung, öffentliche Ordnung und Sicherheit: 4,6%

16 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Einnahmen Staatseinnahmen (2006):in % Steuern und Abgaben87,0 Produktionserlöse 4,2 Vermögenseinkommen 2,9 übrige 6,0

17 Öffentliche Haushalte Österreichs im Überblick/Einnahmen Steuern und Abgaben (2006): Produktions- und Importabgaben (v.a. Umsatz-, Mineralöl-, Tabaksteuer, Dienstgeberbeiträge zum FLAF, Kommunalsteuer): 35,9 Mrd. (29,2% der Staatseinnahmen) Einkommens- und Vermögenssteuern (v.a. Lohn-, veranlagte Einkommen-, Kapitalertrags-, Körperschaftssteuer): 33,7 Mrd. (27,4% der STE) Sozialbeiträge ( v.a. zu Kranken-, Pensions-, Unfall-, Arbeitslosenversicherung): 37,2 Mrd. (30,3% der STE)

18 Öffentliche Haushalte Österreichs im Überblick/Einnahmen Die wichtigsten einzelnen Abgaben sind folgende: Umsatzsteuer: rd. 21 Mrd. p.a. Lohnsteuer: rd. 19,5 Mrd. p.a. Körperschaftssteuer: rd. 5,5 Mrd. p.a. Mineralölsteuer: rd. 3,7 Mrd. p.a. Einkommensteuer: rd. 2,5 Mrd. p.a.

19 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Einnahmen Abgabenstruktur Österreichs im internationalen Vergleich: Steuern auf Vermögen, Einkommen und Ertrag (progressive Wirkung) in Österreich eher geringere Rolle Sozialversicherungsbeiträge und indirekte Steuern (regressive Wirkung) eher größere Rolle insgesamt wirkt Abgabensystem annähernd proportional

20 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget Gliederung des Bundesbudgets: Es gibt verschiedene Gliederungsschemata: die ökonomische Sicht die organorientierte Sicht die funktionelle Sicht die finanzwirtschaftliche Sicht

21 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget Die ökonomische Sicht faßt Ausgaben zusammen, von denen ähnliche Wirkungen auf die Wirtschaft ausgehen (Beträge lt. BVA 2007, Summe 69,6 Mrd. ): Personalausgaben: 18,1 Laufende Verwaltungssachausgaben: 5,2 Leistungen/Transferzahlungen: 34,3 Zinsen und Spesen für Finanzschuldgebarung: 10,3 brutto Investitionsausgaben: 0,2 (Ausgliederungen !) sonstige Ausgaben: 1,5 Das Bundesbudget besteht rund zur Hälfte aus Transferausgaben (an andere öffentliche Haushalte und an Private).

22 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget Die organorientierte Sicht gibt an, welche Verwaltungsbereiche (v.a. Ministerien) wie viele Budgetmittel erhalten. Vorsicht: Brüche durch wandernde Zuständigkeiten. Die größten Beträge (BVA 2007, in Mrd. ): Finanzen (inkl. FAG, Zinsendienst und Bundespensionen): 25,8 Soziales, Konsumentenschutz (dominant: PV): 9,5 Unterricht, Kunst und Kultur: 6,9 Gesundheit, Familie und Jugend (dominant FLAF): 6,6 Wirtschaft und Arbeit (dominant ALV): 5,5

23 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget Die funktionelle Sicht stellt den Zweck der jeweiligen Ausgaben in den Vordergrund und zwar nach einem von der UNO empfohlenen Klassifizierungsschema. Es gibt 17 Aufgabenbereiche, z.B.: Erziehung und Unterricht; Forschung und Wissenschaft; Kunst; Gesundheit; soziale Wohlfahrt, Verkehr; Landesverteidigung, etc. Dieses Schema ist NICHT ident mit der Ressorteinteilung (organorientierte Sicht).

24 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget Die finanzwirtschaftliche Sicht unterscheidet Personal- von verschiedenen Kategorien des Sachaufwands (Anlagen, Förderungen und Aufwendungen) und unterscheidet weiters, ob die Ausgaben eine Veränderung des Bundesvermögens bewirken oder nicht.

25 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget Weiters unterscheidet man noch: Zweckgebundene und nicht zweckgebundene Gebarung: Über 80% der Ausgaben sind nicht zweckgebunden. Gesamtbedeckungsgrundsatz: Zweckgebundene Gebarung als Ausnahmefall.

26 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Basisinfos zum Bundesbudget Bundesbudget: Einnahmen und Ausgaben werden verbucht, sobald sie geleistet werden; wesentliche Unterschiede zu betriebswirtschaftlichem Rechenwesen sind u.a.: kein kaufmännisches Rechnungswesen, z.B. keine Abschreibungen, Kosten- und Leistungsrechnung nicht zwingend steuerungsrelevant

27 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Basisinfos zum Bundesbudget Wann zählt wirtschaftliche Einheit in der Maastricht-Logik nicht zum Budget (öffentlicher Sektor) sondern zum privaten Sektor: - 50% Kostendeckung durch Umsätze - vollständige Rechnungsführung - weitgehende wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit

28 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Basisinfos zum Bundesbudget Bundesvoranschlag 2007 hat ein Volumen von 157,1 Mrd. davon Ausgleichshaushalt (Refinanzierung der Finanzschulden und Defizitfinanzierung) rd. 91,4 Mrd. Allgemeiner Haushalt: Ausgaben rd. 69,6 Mrd. ; Einnahmen 65,7 Mrd. ; Defizit 3,9 Mrd.

29 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen Ausgegliederte Rechtsträger: Trend v.a. seit Beginn der 90er Jahre erfasst im wesentlichen die Bereiche Infrastruktur, Land- und Forstwirtschaft, Dienstleistungen, Universitäten Philosophie: rechtliche selbständige Einheiten wirtschaften mehr nach kaufmännischen Gesichtspunkten Eigentümer bleibt der Bund, man bedient sich aber privatwirtschaftlicher Strukturen FGG-Studie bestätigt erhebliche positive Effekte (höhere Produktivität, budgetentlastende Wirkung, verbesserter Kundennutzen)

30 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen Hauptziele von Ausgliederungen: bedarfsgerechtere und wirtschaftlichere Leistungserbringung Schaffung von Kostentransparenz budgetäre Entlastung Mobilisierung von gebundenem Bundesvermögen

31 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen Ausgegliedert wurden z.B.: Bildungsbereich: Universitäten Kulturbereich: Bundesmuseen, Bundestheater Infrastruktur: Bundesimmobiliengesellschaft, ÖBB, ASFINAG, Austro Control, Via Donau Shared services: Bundesfinanzierungsagentur, Bundesrechenzentrum BundesbeschaffungsGmbH, Buchhaltungsagentur, Statistik Austria Landwirtschaft und Umwelt: Umweltbundesamt, Bundesforste, Bundesversuchswirtschaften, Agrarmarkt Austria, Spanische Hofreitschule, Ernährungsagentur, Bundesamt für Wald, Äußeres und Entwicklungszusammenarbeit: Austrian Development Agency, Diplomatische Akademie, Sonstige: Tiergarten Schönbrunn, Bundessporteinrichtungen,Finanzmarktaufsicht uam

32 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen Ausgegliederte Einrichtungen finanzieren sich über. Zuschüsse des Bundes (z.T. betraglich gedeckelt) Leistungsentgelte von Kunden (z.B. Tarifeinnahmen) z.T. auch über den Kapitalmarkt (Infrastruktur-Bereich); Bund haftet z.T.

33 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen Ausgegliederten Bereiche des Bundes im Infrastrukturbereich haben z.T. sehr hohe Schuldenstände; die wesentlichsten sind (2006 in Mrd. ): ASFINAG8,6 ÖBB +SCHIG7,2 BIG3,3 Summe19,1

34 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen Erfolge der Ausgliederungen: in der Regel deutliche Effizienzgewinne und positive budgetäre Effekte bessere Wahrnehmung von Verantwortung mehr Kundenorientierung Probleme keine einheitliche Wahrnehmung der Eigentümerfunktion (zersplitterte Ressortzuständigkeit) Auseinanderentwicklung der Gehaltsstruktur im Vergleich zum Bund schafft Akzeptanzprobleme in der Verwaltung mögliche Interessenkonflikte zwischen ausgegliederter Einheit und Eigentümer (z.B.: Tarifabgeltung)

35 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Budgetsaldo: unterschiedliche Konzepte -administrativ/cash: Einnahmen-Ausgaben: in Österreich bestehendes Konzept beim Bundesfinanzgesetz -ESVG/Maastricht: in der EU gängiges Konzept, weicht von cash ab

36 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Bundesbudget ist ein Cash-Budget; wesentlichste Unterschiede zur Maastricht- Logik: - Darlehen - Rücklagen - Veräußerung von Beteiligungen - cash versus accrual (Zinsen)

37 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Budgetsaldo ist der am häufigsten verwendete Indikator, insbesondere seit den konzertierten Budgetkonsolidierungsbemühungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten der EU -Budgetsaldo wird in Geldbeträgen oder in % des BIP ausgewiesen, aussagekräftiger ist Zweiteres, weil in Relation stehend zur Wirtschaftskraft eines Staates

38 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Schuldenquote: weist die Schulden eines Staates oder einer staatlichen Ebene (z.B. Bund) aus in % des BIP ausgedrückt ist wie die Defizitquote ein Maastricht- Kriterium

39 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Primärsaldo: weist den Budgetsaldo unter Außerachtlassung der Zinszahlungen aus gibt daher Auskunft über die Budgetgebarung außer den aus der Vergangenheit herrührenden Zinsbelastungen für die Staatsschuld wird daher als Indikator für die Nachhaltigkeit der aktuellen Budgetpolitik herangezogen, weil ein wesentlicher Faktor der Vergangenheit, nämlich Zinszahlungen, neutralisiert ist

40 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Zinsen-Abgabenquote: Zinsaufwand in % des Nettoabgabenerfolges des Bundes: 2006: 16,9% Zinsendienstquote: Zinsaufwand des Bundes gemessen am BIP: 2006: 2,7%

41 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren Weitere Quoten, die nicht nur in der budget- sondern auch in der allgemeinen wirtschaftspolitischen Diskussion eine wesentliche Rolle spielen: Ausgabenquote Einnahmenquote Abgabenquote ausgedrückt jeweils in % des BIP Indikator für die Größe und Bedeutung des öffentlichen Sektors in der Gesamtwirtschaft und damit für die Rolle des Staates Forschungsquote, ODA-Quote, etc. drücken die relative budgetäre Bedeutung eines bestimmten staatlichen Teilsegmentes gemessen am BIP aus

42 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Budget und Konjunktur Budget wirkt auf die Konjunktur (wenngleich durch die Globalisierung in abnehmendem Maß) sinnvoll wird allgemein eine konjunkturstabilisierende Funktion des Budgets gesehen das bedeutet: in wirtschaftlichen guten Zeiten sparen, um die Konjunktur nicht zu überhitzen und budgetäre Spielräume für schlechte Zeiten aufzumachen und dafür in wirtschaftlich schlechten Zeiten die finanziellen Spielräume nutzen, um die Wirtschaft anzukurbeln dieses Konzept geht auf den Ökonomen Keynes zurück und wird antizyklisch genannt: es wirkt der jeweiligen Konjunktursituation entgegen, statt sie zu verschärfen

43 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Budget und Konjunktur dagegen wurde in Österreich (wie in anderen Staaten) meist eine prozyklische Budgetpolitik gemacht das bedeutet: in wirtschaftlich guten Zeiten wurden zusätzliche Ausgabenprogramme erfunden und dann in schlechten Zeiten gespart, um die Effekte der zusätzlichen Ausgabenprogramme wieder wegzubekommen und das Defizit in bestimmten Grenzen zu halten also: Abfolge von Konjunkturüberhitzung und zusätzlicher Wirtschaftsabschwächung, ein wirtschaftspolitisches Hü-Hott mit einer Abfolge aus neuen Ausgabenprogrammen (oder Steuersenkungen) und Sparpaketen Gründe: politischer Druck zu zusätzlichen Ausgaben in guten Zeiten (wo z.B. die Steuereinnahmen sprudeln) und dann der Zwang in schlechten Zeiten das Defizit nicht über eine bestimmte Marke (Maastricht !) ausufern zu lassen

44 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Fazit Der eigenständige Handlungsspielraum öH nimmt laufend ab. Gründe: Finanzmärkte erzwingen Budgetdisziplin bei Strafe höherer Zinsen Alterung der Gesellschaften nimmt Spielraum und macht Reformdruck internationaler Steuerwettbewerb nimmt zu, macht Druck auf Steuersenkungen Prioritäten bei Ausbildung, F&E, Infrastruktur erfordern höhere Dotierung öH sind (z.B. in EU) immer stärker miteinander vernetzt

45 Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Fazit Konsequenzen: Reformen in wesentlichen Politik- und Budgetfeldern unumgänglich (z.B. Pensionen, Gesundheit, Verwaltung); Mittelverwendung an absehbare Erfordernisse anpassen Verteilungsfragen (insbesondere Gender- und Sozialbereich) einbeziehen budgetäre Spielregeln adaptieren: Ergebnis- und Ressourcenverantwortung stärken, wirkungsorientierte Verwaltungsführung, New Public Management Koordinierung der öH untereinander (innerhalb des Staates und multilateral): Nutzung verbleibender Spielräume

46 Zeitliche Dimension der Budgetpolitik Im Blickpunkt: Zeitkonsistente Budgetpolitik bedeutet: Weder Haushalte, noch Unternehmen, noch öffentliche Hand müssen in den kommenden Jahren ihr Verhalten ändern Konsequenz: Budget ausgeglichen über den Konjunkturzyklus; Standortfaktoren müssen stimmen (z.B. Abgabenquote) Ziel: Zukunft sichern u.a. durch Reduzierung vergangenheitsbezogener, Steigerung zukunftsbezogener Ausgaben

47 Zeitliche Dimension der Budgetpolitik Vergangenheitsbezogene Ausgaben sind etwa: Pensionsausgaben, Zinszahlungen, Pflegegeld Gegenwartsbezogene Ausgaben sind etwa: Betriebsausgaben des öffentlichen Dienstes, Gesundheit, Transfers zur Einkommensumverteilung Zukunftsbezogene Ausgaben sind etwa: Bildung, Infrastruktur, Forschung&Entwicklung, Transfers an Kinder

48 Zeitliche Dimension der Budgetpolitik Analyse der Ausgaben der letzten 20 Jahre (gemessen am BIP) ergibt für Österreich und andere europäische Staaten folgendes Bild: vergangenheitsbezogene Ausgaben v.a. aufgrund Zinsen, auch aufgrund Pensionslasten gestiegen gegenwartsbezogene Ausgaben in etwa konstant zukunftsbezogene Ausgaben eher gefallen (sind oft Verdrängungsopfer bei Budgetkonsolidierung) Für die Zukunft: beschriebener Trend wird deutlich zunehmen, wenn nicht rasch Strukturreformen (insbes. Pensionsreform) zum Tragen kommen.

49 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Haushaltspolitik der Vor-Maastricht-Zeit: jeder Mitgliedstaat macht seine eigene Budgetpolitik anhaltende Haushaltsdefizite (im EU- Schnitt bis zu 6% des BIP) öffentlicher Schuldenstand stieg im EU- Schnitt auf 70% des BIP

50 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Konsequenzen dieser Budgetpolitik: negative Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Europa insbesondere geringere Wirtschaftsdynamik im Vergleich zu den USA hinderlich für die Vorbereitung der Wirtschafts- und Währungsunion

51 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Die Kriterien für die Wirtschafts- und Währungsunion lt. Maastricht-Vertrag (Inkrafttreten: 1993) beziehen sich auf: niedrige Inflationsrate (= Schnitt der 3 Besten +1,5%) niedrige Zinsen (= Schnitt der 3 Besten +2 %) stabile Wechselkurse (2 Jahre im Wechselkursmechanismus II) gesunde öffentliche Finanzen

52 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Der Maastricht-Vertrag verpflichtet die Mitgliedstaaten: Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite monetäre Finanzierung der öffentlichen Haushalte nicht zugelassen Ausschluss der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen einzelner Mitgliedstaaten durch die EU oder andere Mitgliedstaaten Zweck: kein Zulassen von Trittbrettfahrern

53 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Obergrenze für Defizit und Schuldenstand (jeweils gesamtstaatlich): Defizit: 3% BIP; bei Überschreiten: Sanktionen (es gibt Ausnahmen) Schuldenstand: 60% BIP oder hinreichend rückläufig; bei Überschreiten: keine Sanktionen

54 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Verschärfung der EU-Budgetregeln durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt (1997): Frühwarnsystem in Form von fünfjährigen Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogrammen (jährliche Aktualisierung, werden veröffentlicht, enthalten wirtschaftliche und budgetäre Vorausschau) mittelfristiges Haushaltsziel: nahezu ausgeglichen oder im Überschuß Prüfung durch ECOFIN (Rat der Finanzminister)

55 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Reform des Stabilitätspakts 2005, highlights: 3%-Defizitkriterium und 60% Schuldenkriterium bleiben Haushaltsziel: zwischen -1% des BIP und ausgeglichen oder im Überschuss (je nach landesspezifischer Situation z.B. bei Schuldenquote) wenn Haushaltsziel verfehlt: im Durchschnitt 0,5% p.a. strukturelle Konsolidierung (bei guter Konjunktur mehr, bei schlechter weniger) temporäre Abweichungen bei Strukturreformen mit wachstums- und beschäftigungssteigernder Wirkung Defizitgrenze kann temporär (1-2 Jahre) geringfügig überschritten werden, wenn schwerer wirtschaftlicher Einbruch vorliegt

56 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Auswirkungen der EU-Budgetkriterien: zunächst deutliche Verbesserung: zwischen 1993 und 1999 konnte das Defizit der EU-Staaten von 6% auf 0,7% des BIP gedrückt werden Weg: Ausgabenkürzungen ( Transfer- und Verwaltungsausgaben, z.T. auch Zinszahlungen), Ausgliederungen, Steuererhöhungen 2000: nochmals deutliche Verbesserungen durch gute Konjunktur und UMTS-Erlöse (EU-weiter Überschuss von 1,2% des BIP); EU-Schuldenquote sinkt auf 64,5%.

57 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Ab 2001: schwache Konjunktur führt zu deutlicher Verschlechterung der Budgetsituation in der EU erste Verfahren wegen übermäßigem Defizit laufen auch in Österreich kommt es wieder zu gesamtstaatlichen Defiziten derzeit bestehen in einer Reihe von EU-Staaten wieder erhebliche Defizite

58 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Überblick über die gesamtstaatlichen Salden 2006 in % des BIP (Quelle: Frühjahrsprognose 2007 EK): Über 3% Defizit: Ungarn (-9,2%); Italien (-4,4) Portugal und Polen (je -3,9%); Slowakei (-3,4%); Überschüsse: Dänemark (bester Wert: 4,2%), Finnland (3,9%), Estland (3,8%), Bulgarien (3,3%), Irland (2,9%), Schweden (2,2%) Durchschnitt EU27:-1,7%, Österreich -1,1%

59 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Überblick über die gesamtstaatlichen Schuldenstände 2006 in % des BIP: Über 100%: Griechenland, Italien über 60% weiters: Österreich, Belgien, Malta, Zypern, Deutschland, Frankreich, Portugal, Österreich, Zypern, Malta, Ungarn unter 40%: Lettland, Rumänien, Litauen, Irland, Bulgarien, Slowenien, Tschechien, Slowakei, Dänemark, Finnland, Spanien unter 10%: Estland (bester Wert: 4,1%), Luxemburg

60 Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten Erfahrungen der Haushaltskonsolidierung in den EU-Staaten: dauerhafter Erfolg bei primär ausgabenseitiger Konsolidierung Steuererhöhungen geben wenig Anreiz für effizientere Mittelverwendung und wirken ausserdem negativ für den jeweiligen Wirtschaftsstandort

61 Finanzausgleich Grundsätze Finanz-Verfassungsgesetz Bund und übrige Gebietskörperschaften tragen Aufwand, der sich aus Besorgung ihrer Aufgaben ergibt Bundesgesetzgebung regelt Verteilung der Besteuerungsrechte und Abgabenerträge zwischen Bund, Ländern und Gemeinden und kann Ländern und Gemeinden aus Budgetmitteln Finanzzuweisungen und Zuschüsse für bestimmte Zwecke gewähren (einfachgesetzliche Umsetzung in Finanzausgleichsgesetz)

62 Finanzausgleich Grundsätze Finanz-Verfassungsgesetz (Forts.) Länder sind berechtigt, durch Landesgesetze ihren durch sonstige Einnahmen nicht gedeckten Bedarf auf Städte, Gemeinden und Gemeindeverbände umzulegen; durch Bundesgesetz kann ein Höchstausmaß der Landesumlage festgesetzt werden (dzt. im FAG: 7,8% der Gemeinde- Ertragsanteile). Die finanzausgleichsrechtlichen Regelungen haben in Übereinstimmung mit der Verteilung der Lasten der öffentlichen Verwaltung zu erfolgen, Grenzen der Leistungsfähigkeit der beteiligten Gebietskörperschaften dürfen nicht überschritten werden.

63 Finanzausgleich Finanzausgleichsgesetz: Charakteristika einfachgesetzlich wird zwischen FAG-Partnern unter Vorsitz Finanzminister verhandelt aktuelles FAG gilt 2005 bis 2008, wird aber 2007 neu verhandelt Kostentragung der mittelbaren Bundesverwaltung (Art. 102 B-VG, z.B. Wasser-, Forst- Gewerberecht), für Ausgleichszulagen und Landeslehrer Aufteilung der Abgabenerträge auf Bund, Länder, Gemeinden Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse theoretisch ist Finanzausgleichsgesetz vom einfachen Bundesgesetzgeber gegen Länder und Gemeinden beschließbar, de facto herrscht Zwang zum Kompromiss

64 Finanzausgleich Abgabetypen: ausschließliche Abgaben: Ertrag verbleibt einer Ebene alleine geteilte Abgaben: Ertrag wird zwischen zwei oder drei Ebenen geteilt, Unterteilung: gemeinschaftliche Abgaben, Zuschlagsabgaben, Abgaben vom selben Besteuerungsgegenstand in Österreich prägend: Gemeinschaftliche Abgaben Rechtsgrundlagen: Bundes- oder Landesgesetze Bund kann Besteuerungsrecht an sich ziehen Verteilungsschlüssel bei Abgaben: überwiegend die Volkszahl

65 Finanzausgleich Abgabenerhebung: erfolgt zum allergrößten Teil (weit über 90%) durch den Bund letztere werden nach der Bundesabgabenordnung eingehoben die übrigen durch neun (!) verschiedene Landesabgabenordnungen

66 Finanzausgleich Die wesentlichsten Abgaben (z.B. ESt, USt, KöSt, MöSt) unterliegen einem einheitlichen Aufteilungsschlüssel. Dieser lautet: Bund: 73,204 Länder: 15,191 Gemeinden: 11,605 Beispiele für Abgaben außerhalb des einheitlichen Schlüssels: Werbeabgabe, Grunderwerbssteuer, Spielbankenabgabe

67 Finanzausgleich Transfers des Bundes an Länder und Gemeinden: 2007 rd. 10 Mrd., davon rd. 9,7 Mrd. an die Länder, der Rest an die Gemeinden; Beispiele (jeweils an die Länder): Landeslehrer: rd. 4,1 Mrd. Wohnbauförderung: ca. 1,8 Mrd. Bedarfszuweisung für das Haushaltsgleichgewicht ca. 1,2 Mrd. Zuschüsse für Strassen: ca. 0,6 Mrd. Zuschüsse Krankenanstaltenfinanzierung: ca. 0,4 Mrd.

68 Finanzausgleich Abgestufter Bevölkerungsschlüssel: wichtig für Gemeindefinanzierung mehr Geld je Einwohner je größer die Gemeinde ist Hintergrund: größere Gemeinden haben mehr Aufwendungen (z.B. Spitäler, Nahverkehr, Theater, etc.) dzt. geltender Schlüssel: Multiplikatoren der Volkszahl (Basis Statistik Austria aufgrund letzter Volkszählung): -bis Einwohner: 1, – EW: 1 2/ – EW und Städten mit eigenem Statut bis EW: 2 -über EW und Wien: 2 1/3 -Übergangsregelungen für Gemeinden in Grenzbereichen zum nächsten Sprung

69 Finanzausgleich Mittelaufteilung im Finanzausgleich (nach Steuerteilung, Transfers in %): 2005 (Gesamtmasse: rd. 64,9 Mrd. ) Bund: 56,5 Länder ohne Wien: 21,4 Wien: 8,6 Gemeinden ohne Wien: 10,0 EU-Beitrag: 3,6

70 Finanzausgleich Konsultationsmechanismus: Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (letztere vertreten durch Gemeinde- und Städtebund), wirksam seit 1999 soll verhindern, dass durch Gesetze und Verordnungen andere Gebietskörperschaften belastet werden (entspricht Maastricht-Logik) Kündigung der Vereinbarung möglich, Geltungsdauer an österreichischen Stabilitätspakt gebunden

71 Finanzausgleich Konsultationsmechanismus (Fortsetzung): Gesetzes- und Verordnungsentwürfe werden wechselweise übermittelt, müssen finanzielle Auswirkungen enthalten bei Einwänden eines Partners: Verhandlungen wird kein Konsens erzielt, oder dieser nicht beachtet, oder keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, ist von der Gebietskörperschaft, die den Rechtsakt setzt, finanzieller Ersatz zu leisten (ausgenommen Bagatellfälle); im Streitfall entscheidet Verfassungsgerichtshof

72 Finanzausgleich Konsultationsmechanismus (Fortsetzung): Gilt nicht in folgenden Fällen: zwingende Maßnahmen des Gemeinschaftsrechtes Maßnahmen treffen Gebietskörperschaften als Träger von Privatrechten wie jeden anderen rechtliche Regelungen in den Bereichen Abgaben und Finanzausgleich

73 Finanzausgleich Österreichischer Stabilitätspakt: Begleitend zu Konsultationsmechanismus wurde erstmals 1998 Einigung zwischen FAG-Partnern über diesen Pakt erzielt. Dieser sieht eine gemeinsame Haushaltskoordinierung, Aufteilung der Defizitquoten und EU-Sanktionslasten auf Bund, Länder und Gemeinden vor. Begleitend zum FAG 2001, dann 2005: Einigung der FAG-Partner über neuen Pakt. Für dessen Geltung (nunmehr bis 2008, vor 2001 Bindung der Geltungsdauer an Konsultationsmechanismus im Falle dessen Kündigung durch den Bund) ist die Wirksamkeit des ersten Paktes ausgesetzt.

74 Finanzausgleich Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung): Wesentlichste Elemente des Paktes: Bund, Länder und Gemeinden koordinieren ihre Haushaltsführung: österreichisches und Länder-Koordinationskomitees eingerichtet; ö. Koordinationskomitee: überwacht Haushaltsentwicklung, berät Umsetzung der Stabilitätsverpflichtungen, empfiehlt bei Abweichungen Maßnahmen, legt Maßnahmen fest und überwacht deren Einhaltung, wenn dies aufgrund von EU-Empfehlungen bei übermäßigem Defizit erforderlich ist. max. Bundesdefizit nach ESVG 1995 in % des BIP: 2007: 1,4%; 2008: 0,75% (für 2007 und 2008 zeitweilige Unterschreitung um max. 0,25% BIP zulässig, im Schnitt der FAG-Periode müssen aber die vereinbarten Werte halten) Länder (inkl. Wien) für 2007: 0,7%; 2008: 0,75%; für jedes Land wurden entsprechende Teilbeträge festgelegt; Unterschreitung der Zielwerte von max. 0,15% BIP ist zulässig, aber im Schnitt der FAG-Periode müssen die Wert eingehalten werden.

75 Finanzausgleich Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung): Gemeinden: p.a. bis 2008 jeweils landesweise ein ausgeglichenes Haushaltsergebnis nach ESVG Für 2007 und 2008 sind Unterschreitungen von max. 0,1% BIP zulässig, aber im Schnitt der FAG-Periode müssen die Zielwerte eingehalten werden. Bei Übererfüllung können die entsprechenden Beiträge zwischen den Gebietskörperschaften übertragen werden (schriftl. Vereinbarung). im Falle außergewöhnlicher Belastungen haben Bund, Länder und Gemeinden Verhandlungen über die Reduktion der Stabilitätsverpflichtungen zu führen

76 Finanzausgleich Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung): Bund, Länder und Gemeinden haben die mittelfristige Orientierung der Haushaltsführung sicherzustellen und sich bei ihren Budgetbeschlüssen an den mittelfristigen Vorgaben zu orientieren. Bundesminister für Finanzen erstellt den Entwurf eines österreichischen Stabilitätsprogrammes unter Bedachtnahme auf die Ergebnisse der Haushaltskoordinierung und legt ihn der Bundesregierung zur Beschlussfassung vor; dann wird das Programm dem Nationalrat zur Kenntnis gebracht sowie den zuständigen EU-Organen übermittelt. Sanktioniertes Informationssystem über Gebarung sowie Personalstände und Aktivitätsausgaben

77 Finanzausgleich Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung): Sanktionsmechanismus zur Einhaltung der Stabilitätsverpflichtungen: Statistik Austria stellt Ergebnisse fest; wenn Stabilitätsverpflichtungen nicht eingehalten: Schlichtungsgremium aus Vertretern der Gebietskörperschaften; Präsident des Rechnungshofes erstellt Gutachten, ob und in welcher Höhe Sanktionsbeitrag zu leisten ist. Kein Sanktionsbeitrag: wenn Abgabenerträge durch höchstgerichtliches Urteil vermindert werden ab der Erstattung von Vorschlägen der betroffenen Gebietskörperschaft bis zu deren Umsetzung durch Bund; wenn andere Gebietskörperschaften Überschüsse erbringen, über die noch nicht verfügt wurde; letzteres ändert nichts an der Verpflichtung zur Erbringung der Stabilitätsbeiträge durch Gebietskörperschaften.

78 Finanzausgleich Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung): Sanktionsbeitrag: 8% des vereinbarten Beitrages als Fixum zuzüglich 15% der Verfehlung der vereinbarten Beitrages, maximal die Differenz zwischen ermitteltem Haushaltsergebnis und vereinbartem Beitrag. Beitrag wird spätestens Ende Februar des Zweitfolgejahres geleistet; wenn im darauffolgenden Jahr der vereinbarte Beitrag erbracht wird, wird Beitrag samt Zinsen zurückbezahlt, ansonsten Verfall zugunsten jener Gebietskörperschaften, die ihre Verpflichtungen einhalten. Gebietskörperschaften müssen allfällige finanzielle EU-Sanktionen im Verhältnis zu ihrer Abweichung von ihrem Anteil am gesamtstaatlichen Konsolidierungspfad tragen. Derartige Zahlungen ersetzen den Beitrag gemäß dem österreichischen Stabilitätspakt.

79 Finanzausgleich Neues im Finanzausgleich 2005: Bund zahlt mehr p.a: an Länder 112 Mio., an Städte/ Gemeinden 100 Mio. abgestufter Bevölkerungsschlüssel stärkt Kleingemeinden politische Arbeitsgruppe für Maßnahmen der Verwaltungsreform die wichtigsten Abgaben werden nach einheitlichem Aufteilungsschlüssel auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt; Basis: 2004 Verstärkte Verwendung von Wohnbauförderungsmittel für Kyoto-Ziele Gesundheitsreform:Anhebung Spitalskostenbeitrag auf 10 ; Länder können KV-Beiträge um 0,1% anheben; Anhebung Höchstbeitragsgrundlage; Zuschüsse Sehbehelfe eingeschränkt; Erhöhung Tabaksteuer; ausgabenseitige Maßnahmen sollen bis vereinbart werden.

80 Finanzausgleich Wichtigste Probleme des Finanzausgleichs: System nicht logisch begründbar, sondern historisch durch eine Vielzahl in sich z.T. widersprüchlicher Bestimmungen gewachsen; sehr intransparent Zahler und Entscheider fallen z.T. auseinander (Landeslehrer, Krankenanstalten, Siedlungswasserwirtschaft, fehlende Steuerhoheit für die Länder) daher kaum Steuerungseffekte zugunsten effizienter Mittelverwendung, grundsätzlicher Reformbedarf gegeben; Finanzausgleichsreform als Teil einer Staatsreform

81 Finanzierungsmanagement des Bundes Kern: Bund nimmt Geld auf bzw. veranlagt auch welches Ziel: möglichst geringe Belastung für aufgenommene, möglichst hoher Ertrag für veranlagte Mittel Treasury des Bundes ist die Bundesfinanzierungsagentur (GmbH; 100% Bund); die ÖBFA wird auch für Rechtsträger des Bundes und für Länder tätig

82 Finanzierungsmanagement des Bundes Finanzschulden des Bundes (bereinigt um Eigenbesitz) betrugen Ende 2006 rd. 145,3 Mrd. oder 56,6% des BIP der Fremdwährungsanteil beträgt rd. 5,7% (v.a. schweizer Franken und japanischer Yen) die Nominalverzinsung der Finanzschuld des Bundes lag 2006 bei 4,4% der Zinsaufwand des Bundes für die Finanzschuld (netto) lag 2006 bei rd. 6,85 Mrd.

83 Finanzierungsmanagement des Bundes Wesentlichste Formen der Mittelaufnahme: Anleihen (Auktionsverfahren in der Regel bei Anleiheaufstockung, Syndikatsverfahren bei Erstemission) kurzfristige Mittelaufnahmen (bis zu einem Jahr): Austrian Treasury Bills nachträgliche Portfoliosteuerung mittels Swaps (Zinsen- und Währungsswaps)

84 Finanzierungsmanagement des Bundes Risikomanagement ist etabliert mit folgenden wesentlichen Elementen: Identifizierung der Risken (z.B.: Zins-, Währungs- und Kreditrisken) Messung der Risken Limits

85 Bundeshaushaltsrecht Die wichtigsten Rechtsgrundlagen des Haushaltsrechtes des Bundes sind: Bundes-Verfassungsgesetz (Art c): Eckpfeiler des Haushaltsrechtes Bundeshaushaltsgesetz: Detaillierte haushaltsrechtliche Bestimmungen Bundesfinanzgesetz: Spezifische Bestimmungen für das jeweilige Finanzjahr Anlagen zum BFG: Bundesvoranschlag und Stellenplan -Bundesvoranschlag: Darstellung der Einnahmen und Ausgaben des nächsten Finanzjahres -Stellenplan: höchstzulässige Personalkapazität des Bundes

86 Bundeshaushaltsrecht Für den Vollzug des jeweiligen Budgets sind weiters wesentlich: -Durchführungsbestimmungen zum jeweiligen Bundesfinanzgesetz -diverse Richtlinien des BMF zum Vollzug bestimmter haushaltsrechtlicher Bestimmungen (z.B. Allgemeine Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln)

87 Bundeshaushaltsrecht Nationalrat als Gesetzgeber beschließt die budgetär relevanten Gesetze NR hat weit reichende Budgetkompetenzen: kann Budgetentwurf der Regierung in jede Richtung abändern, bzw. selbst Budget vorlegen, wenn Regierung das nicht zeitgerecht tut. Damit übt Nationalrat die Budgethoheit aus. Nationalrat ist damit der formal gewichtigste Akteur der Budgetpolitik Tatsächlich ist die Rolle des Nationalrates bei der Budgeterstellung äußerst beschränkt: nur marginale Änderungen von Budgets im Zuge der parlamentarischen Behandlung.

88 Bundeshaushaltsrecht Beim Budgetvollzug wirkt der Nationalrat mit, indem er bestimmte Unterlagen zur Kenntnis erhält (v.a. vierteljährliche Berichte des BMF über Vorbelastungen und überplanmäßige Ausgaben). Bei Gefahr im Verzug und im Verteidigungsfall wirkt der Budgetausschuss bei der Bewilligung entsprechender über- oder ausserplanmäßiger Ausgaben mit. Mehr formales Gewicht hat der Nationalrat im Wege des Budgetvollzuges, -wenn gesetzliche Änderungen des beschlossenen Budgets erforderlich werden. Dann bedürfen diese Änderungen erneut der Beschlussfassung im Nationalrat. Auch hier gilt aber: Regierungsvorlagen werden in der Regel unverändert beschlossen oder nur solche Abänderungen beschlossen, die von der Regierung selbst vorgeschlagen werden; -bei Verfügungen über Bundesvermögen ab bestimmten, im jeweiligen BFG festgelegten Grenzen ist die Zustimmung des NR erforderlich; -das Eingehen von Finanzschulden und von Bundeshaftungen bedarf ebenfalls eines Nationalratsbeschlusses (Ermächtigung an den Finanzminister meist im BFG oder in einem gesonderten Bundesgesetz).

89 Bundeshaushaltsrecht Beratung des Budgetentwurfes im NR erfolgt in folgenden Schritten: -Budget wird in NR eingebracht (verbunden mit Budgetrede des Finanzministers); nach B-VG (Art. 51) bis spätestens 10 Wochen vor Ablauf des Finanzjahres -1. Lesung am Tag danach -Budgetausschuss (Hearing, ressortweise Behandlung, Beschluss) -Plenum (ressortweise Behandlung, Beschluss) -Bundesrat wirkt bei Budget des Bundes nicht mit, sehr wohl aber bei Haushaltsrecht

90 Bundeshaushaltsrecht Regierung legt dem Nationalrat den Entwurf des Bundesfinanzgesetzes vor (Ausnahme: Budgetprovisorium - Art. 51 B-VG) Regierung vollzieht das beschlossene Bundesfinanzgesetz in der Praxis dominiert in budgetären Angelegenheiten die Regierung das Parlament: -sie und nur sie hat mit der Verwaltung das Know How für die Budgeterstellung -ihre Budgetvorlagen werden in der Praxis durch das Parlament weitgehend unverändert abgesegnet -die tatsächlich entscheidende Phase für die Budgeterstellung ist daher nicht die parlamentarische Behandlung sondern der Verhandlungsprozess zwischen dem Finanzminister und den Regierungsmitgliedern, bzw., wenn dort Fragen offen bleiben, die politischen entsprechenden Entscheidungen an der Regierungsspitze

91 Bundeshaushaltsrecht Oberste Organe und LeiterInnen der Ressorts sind haushaltsleitende Organe: stellen Budgetanträge wirken im Budgetvollzug mit ermitteln finanzielle Auswirkungen rechtssetzender Massnahmen wirken an der Budgetplanung mit (Budgetprogramm) wirken am Budget- und Personalcontrolling mit

92 Bundeshaushaltsrecht Innerhalb der Regierung hat Finanzminister eine dominierende Stellung: Art. 51a Abs. 1 B-VG: Der Bundesminister für Finanzen hat dafür zu sorgen, dass bei der Haushaltsführung zuerst die zur Erfüllung fälliger Verpflichtungen erforderlichen Ausgaben und sodann die übrigen vorgesehenen Ausgaben, diese jedoch nur nach Maßgabe der jeweils zur Verfügung stehenden Einnahmen, unter Beachtung der Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit geleistet werden. Überplanmäßige Ausgaben bedürfen (soweit nicht sogar Gesetz erforderlich ist) der Zustimmung des Finanzministers (Art. 51b B- VG); dieser darf nur unter bestimmten Voraussetzungen zustimmen (u.a. Bedeckung vorhanden, Umschichtung notwendig)

93 Bundeshaushaltsrecht Der Bundesminister für Finanzen ist federführend für die jährliche Budgeterstellung und den Budgetvollzug (bei Planstellen im Einvernehmen mit der Bundesministerin für öffentliche Leistung und Sport) die mittelfristige Budgetplanung das Budget- und Personalcontrolling Eingehen von Haftungen, Aufnahme von Finanzschulden

94 Bundeshaushaltsrecht Des Einvernehmens mit dem BMF bedürfen: Verordnungen, über- oder zwischenstaatliche Vereinbarungen, Vereinbarungen nach Art. 15a B-VG, soweit rechtssetzende Maßnahmen Auswirkungen auf den Bundeshaushalt haben Bundesgesetze bei Regierungsvorlagen (Ministerratsbeschluss) Entgelte für Leistungen des Bundes und andere Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung (BMF-Richtlinie hiezu) Mitwirkung des Bundes an Maßnahmen aufgrund über- oder zwischenstaatlicher Vereinbarungen (relevant insbesondere für die österreichische Haltung in budgetär relevanten EU-Fragen) die Anwendung einer Reihe von Instrumenten zur Steuerung des Budgets (z.B. Rücklagen, Vorbelastungen, Bindungen, Erwerb von Beteiligungen)

95 Bundeshaushaltsrecht Der Rechnungshof verfasst den Bundesrechnungsabschluss und legt ihn dem Nationalrat zur Beschlussfassung vor (spätestens am des jeweils nächsten Finanzjahres) überprüft die Gebarung u.a. des Bundes (kann zu Buchungs- und damit Gebarungsänderungen führen; siehe auch die vielen Gebarungsprüfungsberichte des Rechnungshofes) Präsident des Rechnungshofes zeichnet Urkunden über Finanzschulden des Bundes gegen

96 Bundeshaushaltsrecht Ausnahmen von den dargestellten budgetären Spielregeln gibt es im Rahmen der haushaltsrechtlichen Flexibilisierungsklausel (siehe dazu den Teil: Reformperspektiven des Budgetwesens).

97 Weitere budgetär relevante Institutionen Weitere Institutionen, die in budgetären Angelegenheiten mit der Regierung kooperieren, sind: Statistik Austria: Ist z.B. zuständig für die Erstellung der statistischen Meldungen an EUROSTAT Buchhaltungsagentur: Wickelt die Zahlungen des Bundes ab, die verschiedenen Buchhaltungen des Bundes wurden dort konzentriert BRZ GmbH: Das wichtigste Rechenzentrum des Bundes, unterstützt auch die Budgeterstellung und den Budgetvollzug durch entsprechende IT- Dienstleistungen Österreichische Bundesfinanzierungsagentur: Betreibt das Treasury des Bundes, also das Schulden- und das Liquiditätsmanagement des Bundes all diesen Einrichtungen ist gemeinsam, dass sie keine budgetären Richtungsentscheidungen treffen, sondern im wesentlichen – wenn auch sehr wesentliche - Hilfs- und Dokumentationsfunktionen in budgetär relevanten Angelegenheiten ausüben

98 Bundeshaushaltsrecht Budgetprovisorium erforderlich, wenn kein BFG für das Folgejahr beschlossen wurde Monatszwölftel-Regelung: geht entweder nach dem BFG- Entwurf der Regierung (max. 4 Monate), sonst nach letztem BFG; jeweils 50%-Finanzschuldengrenze als wirksames Zeitlimit (in etwa Mai aufgrund ungleichmäßiger Einnahmen- und Ausgabenverläufe) Dieses Zeitlimit kann durch gesetzliches Budgetprovisorium umgangen werden; kann theoretisch das ganze Finanzjahr gelten, war in der Praxis aber immer auf wenige Monate beschränkt.

99 Bundeshaushaltsrecht Im Bundesbudget gilt das Bruttoprinzip: zusammengehörende Einnahmen und Ausgaben werden nicht saldiert (das wäre eine Nettobudgetierung). Das erhöht die Budgettransparenz (es wird mehr Information vermittelt).

100 Bundeshaushaltsrecht Budgetgrundsätze (in Art. 51a B-VG verankert) Wirtschaftlichkeit: Erzielung eines möglichst großen Erfolges mit gegebenen Mitteln, bzw. eines gegebenen Erfolges mit möglichst geringem Aufwand Sparsamkeit: dort relevant, wo Wirtschaftlichkeitsprinzip nicht greift, weil Relation zwischen Aufwand und Erfolg nur schwer herstellbar ist Zweckmäßigkeit: optimale Zweck-Mittel-Relation

101 Bundeshaushaltsrecht Liquiditätssteuerung im Vollzug des Bundesbudgets: erfolgt im Wege des BMF über Monatsvoranschläge (voraussichtliche Einnahmen und Ausgaben des Bundes im jeweiligen Monat): Ressorts bekommen monatliche Ausgabenbeträge zugewiesen (Jahresbeträge werden auf Monatstranchen heruntergebrochen). Fehlende Liquidität wird über die Österreichische Bundesfinanzierungsagentur zur Verfügung gestellt.

102 Bundeshaushaltsrecht Budgetcontrolling: dient der unterjährigen Budgetsteuerung BMF im Zusammenwirken mit den haushaltsleitenden Organen soll anzeigen, ob Budgetpfad voraussichtlich eingehalten wird oder Abweichungen zu erwarten sind bei negativen Abweichungen: rechtzeitiger Warnhinweis und Ausarbeiten von Gegensteuerungsvorschlägen Berichte werden ab April monatlich erstellt Controlling mittlerweile ziemlich präzise (Entwicklung auf der Ausgabenseite leichter abschätzbar als auf der Einnahmenseite) Budgetcontrolling wird durch Personalcontrolling (BMF/BKA im Zusammenwirken mit den haushaltsleitenden Organen) ergänzt: vorgesehene Personalkapazitäten sollen nicht überschritten werden.

103 Bundeshaushaltsrecht Grundsätze der sachlichen, betraglichen und zeitlichen Spezialität sachlich: Ausgaben dürfen nur für den Zweck verwendet werden, für den sie budgetiert sind; Ausnahme: Umschichtungsermächtigungen betraglich: Ausgaben dürfen für den jeweiligen Zweck nur bis zur budgetierten Betragshöhe verwendet werden; Ausnahmen: Umschichtungsermächtigungen, Bindungen, ausserplanmäßige Ausgaben zeitlich: die budgetierten Beträge gelten für das jeweilige Budgetjahr ( ); Ausnahmen: Rücklagen, Vorbelastungen, Vorberechtigungen, Auslaufzeitraum Reformbestrebungen des Budgetwesens erfassen alle drei Komponenten, mehr dazu später.

104 Bundeshaushaltsrecht Einnahmen des Bundes dienen der Bedeckung seines gesamten Ausgabenbedarfes (Gesamtbedeckungsgrundsatz). Ausnahmen: zweckgebundene Einnahmen, Einnahmen von der EU, Rücklagenentnahmen Ausnahmen erhöhen die Starrheit des Budgets und sollten daher aus Sicht einer bestmöglichen Budgetflexibilität möglichst reduziert werden.

105 Bundeshaushaltsrecht Grundsatz der doppelten rechtlichen Bedingtheit von Ausgaben des Bundes: Ausgaben bedürfen einer materiell-rechtlichen und einer finanzgesetzlichen Basis um geleistet werden zu dürfen. Es reicht daher nicht, wenn entweder nur eine finanzrechtliche Basis da ist (es ist eine Ausgaben budgetiert, aber keine materiellrechtliche Basis vorhanden), oder nur eine materiellrechtliche Basis da ist (es fehlt aber eine finanzrechtliche).

106 Bundeshaushaltsrecht Erwerb von Bundesbeteiligungen: bedarf Einvernehmen des Finanzministers (bei Bundesbeteiligungen über 50% eines Bundesgesetzes) Voraussetzungen u.a.: -Begrenzung der Zahlungsverpflichtung des Bundes mit bestimmtem Betrag; -angemessener Einfluss im Aufsichtsorgan der betreffenden Gesellschaft

107 Überwachung der Budgetpolitik durch die EU/ Art. 99 EG-V einmal jährlich müssen Mitgliedstaaten ein Stabilitäts- (Euro-Staaten) oder Konvergenzprogramm vorlegen dort muss dargestellt werden, welche Budgetpolitik der jeweilige MS verfolgt und inwieweit diese mit den entsprechenden EU-Anforderungen im Einklang steht die Kommission prüft diese Programme genau und bewertet sie (z.B. sind die dargestellten Maßnahmen ausreichend, um den jeweiligen Budgetpfad einzuhalten, ist der Budgetpfad ambitioniert genug, ist das Konjunkturszenario realistisch, usw.), damit steht jeder MS einmal im Jahr auf dem budgetpolitischen Prüfstand

108 Überwachung der Budgetpolitik durch die EU/Art. 99 EG-V die Stellungnahme der Kommission bildet die Basis für die weiteren Diskussion, die zunächst stattfindet -im Wirtschafts- und Finanzausschuss, einem Expertengremium mit hochrangigen Vertretern der Finanzministerien, der Notenbanken, der Kommission und der EZB -dann im ECOFIN, dem Rat der Finanzminister; dessen Diskussion mündet in Empfehlungen für die Budgetpolitik des jeweiligen MS (mit qualifizierter Mehrheit), die jeweils auch veröffentlicht werden -Ratsempfehlungen enthalten u.a. Aufforderungen an jeweiligen MS für Korrekturmaßnahmen (soweit erforderlich); -bei Risiko eines übermäßigen Defizits oder signifikanten Abweichungen vom Haushaltspfad hat die Kommission das Recht, ein Frühwarnsystem (blaue Briefe) auslösen zu können; Ziel des gesamten Procederes: Gruppendruck zugunsten Haushaltsdisziplin entwickeln

109 Überwachung der Budgetpolitik durch die EU/Art. 104 EG-V Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (über 3% des BIP) Kommission löst aus, wen gesamtstaatliches Defizit über 3% des BIP Kommission prüft die Situation (liegen Ausnahmetatbestände wie wirtschaftlicher Einbruch vor; bewertet Budgetpolitik des MS v.a. hinsichtlich Maßnahmen zur Stärkung der budgetären Disziplin) ECOFIN stellt ein übermäßiges Defizit fest und fordert MS auf, dieses so rasch wie möglich zu korrigieren; Setzung von entsprechenden Fristen (idR ein oder zwei Jahre) nach Verstreichen dieser Frist: allenfalls erneute Ratsempfehlung mit Fristen wenn ein MS nicht entsprechend reagiert, kann ECOFIN Sanktionen verhängen

110 Überwachung der Budgetpolitik durch die EU/Art. 104 EG-V Sanktionen bei übermäßigem Defizit: Aufforderung an Mitgliedstaat für budgetäre Korrekturmaßnahmen und öffentlicher Druck unverzinsliche Einlage (bis max. 0,5% BIP je Jahr; fix: 0,2%; variabel: max. 0,3%) Verfall der Einlage zugunsten der Mitgliedstaaten ohne übermäßiges Defizit Ausnahme: starkes Schrumpfen der Wirtschaft (mindestens 0,75% BIP) viele Mitgliedstaaten haben oder hatten schon Defizitverfahren laufen (2006 z.B. D, F, P, GR, I, UK; von den neuen MS: Tschechien, Slowakei, Ungarn, Malta, Polen), finanzielle Sanktionen bislang keine

111 Weitere budgetär relevante EU- Institutionen Europäischer Rechnungshof: Gebarungsprüfung des EU- Haushaltes (Rechtmäßigkeit, Ordnungsgemässheit und Wirtschaftlichkeit) EUROSTAT: Zentrale Koordinierungsstelle der Gemeinschaftsstatistik (u.a. Erhebung und Aufbereitung statistischer Informationen, Schaffung entsprechender Normen); in unserem Kontext: der Haushaltsstatistik trifft Entscheidungen zu offenen Fragen der Berechnung von öffentlichem Defizit und Schuldenstand, Entscheidungen werden veröffentlicht

112 Internationale Akteure mit Relevanz für die österreichische Budgetpolitik IMF und OECD: Österreich ist jeweils Mitglied: Bewerten regelmäßig die österreichische Budgetpolitik aus dem Blickwinkel finanzpolitischer Stabilität und Reformbereitschaft im Sinne marktwirtschaftlicher Orientierung Rating-Agenturen: Nicht nur Firmen, auch Staaten werden geratet; Ziel: bestmögliche Information für Schuldner von Staaten; Blickwinkel ähnlich wie IMF und OECD Diese Institutionen spielen eine wesentliche Rolle bei der Meinungsbildung der internationalen Öffentlichkeit und damit auch der Finanzmärkte über die Qualität der Budgetpolitik des jeweiligen Staates. Daher: Hohe Relevanz nicht zuletzt für die Zinskonditionen, die ein Staat eingeräumt erhält.

113 Budgetäre Planungsprozesse im Bund Mittelfristige Budgetplanung des Bundes: Budgetprogramm für die Legislaturperiode Entwurf erstellt BMF, haushaltsleitende Organe liefern Unterlagen, Bundesregierung beschließt wird spätestens sechs Monate nach Ernennung der Bundesregierung dem Nationalrat vorgelegt

114 Budgetäre Planungsprozesse im Bund Inhalt des Budgetprogrammes: Darlegung der Ausgangssituation und der Annahmen über Wirtschafts- und Budgetentwicklung budgetpolitische Zielsetzungen Darstellung der in Aussicht genommenen Maßnahmen samt finanziellen Auswirkungen finanzielle Auswirkungen der in Aussicht genommenen außerbudgetären Finanzierungsvorhaben

115 Budgetäre Planungsprozesse im Bund Jährlicher Budgetbericht behandelt Umsetzung des Budgetprogrammes Entwurf erstellt BMF, haushaltsleitende Organe liefern Unterlagen, Bundesregierung beschließt wird dem Budgetausschuss des Nationalrates spätestens zu Beginn der Ausschussberatungen über das Bundesfinanzgesetz vorgelegt

116 Budgetäre Planungsprozesse im Bund Kalkulationspflicht: Darstellung der finanziellen Auswirkungen rechtssetzender Maßnahmen; gilt für Entwürfe von Bundesgesetzen Verordnungen über- und zwischenstaatliche Vereinbarungen gem. Art. 15a B-VG

117 Budgetäre Planungsprozesse im Bund die Kalkulationspflicht obliegt dem/der zuständigen Bundesminister/in (gem. Verordnung BMF betr. Personalkostensätze, Zinsen und Mietkosten) für laufendes und mindestens die nächsten drei Finanzjahre samt Begründung für das Erfordernis der Maßnahmen und Darstellung ihres Nutzens Vorschläge für die Bedeckung der finanziellen Auswirkungen finanzielle Darstellung muss auch allfällige Auswirkungen auf andere Gebietskörperschaften umfassen

118 Budgetäre Planungsprozesse im Bund Budget- und Personalcontrolling zwecks Steuerung des Budgetvollzuges zur Zielerreichung wird von BMF im Zusammenwirken mit haushaltsleitenden Organen durchgeführt Controlling-Verordnung des BMF regelt Ziele und Aufgaben des Controlling, Organisation und Durchführung, Berichtswesen, Instrumente, Erstellung von spezifischen Controllingkonzepten durch die haushaltsleitenden Organe

119 Budgetäre Planungsprozesse im Bund Budgetcontrolling: hat den Zweck, möglichst früh allfällige Abweichungen von den budgetären Zielvorgaben zu erkennen und damit die Basis für Gegensteuerungsvorschläge zu schaffen beginnt im Bund nach dem 1. Quartal des Jahres mit einer Vorschau auf das voraussichtliche Jahresergebnis wird dann monatlich aktualisiert durch laufende Abschätzung der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung

120 Budgetäre Planungsprozesse Finanz- und Beteiligungscontrolling ist im BMF angesiedelt, bezieht sich auf ausgegliederte Rechtsträger des Bundes und hat den Zweck die Eigentümerfunktion des Bundes koordiniert und nach einheitlichen Grundsätzen wahrzunehmen ein koordiniertes und aussagekräftiges Berichtswesen über die ausgegliederten Rechtsträger des Bundes sicherzustellen verbleibendes Problem: de facto wird die Eigentümerfunktion nicht einheitlich ausgeübt, weil unterschiedliche Ressorts in der Eigentümerrolle sind und diese unterschiedlich handhaben; es gibt daher keine Beteiligungsholding des Bundes, die eine einheitliche Handhabung der Eigentümerfunktion sicherstellen könnte

121 Budgetäre Planungsprozesse Traditionelle Budgeterstellung: war üblich bis vor 1996 und hatte folgende Merkmale: detaillierte Richtlinien des BMF detaillierte Beamtenverhandlungen detaillierte Ministerverhandlungen Ergebnis

122 Budgetäre Planungsprozesse Vorteile der traditionellen Budgeterstellung: umfangreicher Informationsaustausch detailliertes Problemverständnis auch im BMF frühzeitiges Gegensteuern im Fall versuchter Fehlbudgetierung im Detail

123 Budgetäre Planungsprozesse Nachteile der traditionellen Budgeterstellung: sehr arbeits- und zeitaufwändig Gefahr des Verzettelns im Detail Ressorts fühlten sich vom BMF besonders stark bevormundet

124 Budgetäre Planungsprozesse Top down approach bei der Budgeterstellung: seit 1996/97 angewendet und seither ausgebaut haushaltsleitende Organe bekommen Eckwerte vorgegeben: - Ausgaben- und Einnahmensumme sowie Saldo ihres Ressorts (gegebenenfalls unterteilt nach Kapiteln) - Vorgaben für spezifische Veranschlagung in sensiblen Bereichen - Personalstandsentwicklung

125 Budgetäre Planungsprozesse Weitere Elemente des Top down approaches: Ressort teilt Globalbeträge auf BMF prüft Plausibilität (zur Verhinderung gezielter Unterbudgetierung in sensiblen Bereichen) weitreichende Umschichtungsermächtigungen im Budgetvollzug BMF im Budgetvollzug eingebunden (Einvernehmen BMF für Umschichtungen grundsätzlich erforderlich)

126 Budgetäre Planungsprozesse Erfahrungen mit dem Top down approach: rasche Budgeterstellung wird unterstützt (keine Beamtenverhandlungen, straffe Ministerverhandlungen) Anreizsysteme sind hilfreich (z.B. Aufwendungen- Rücklage) Gefahr von Budgetierungsmängeln nicht gänzlich gebannt (Ressorts versuchen Unterbudgetierung zwecks Nachschlag) daher wirksame Kontroll- und Sanktionsmechanismen erforderlich

127 Budgetäre Planungsprozesse Top down approach - Fazit: wirkt positiv, wenn haushaltsleitende Organe Budgetlimits ernst nehmen und sich zu ihrer Budgetverantwortung bekennen wenn Ressorts tricksen, bedarf es der konsequenten Einforderung der Budgetdisziplin durch BMF und Regierungsspitze

128 Rechnungswesen des Bundes Operativer Vollzug: vollanweisende Organe (Zentralstellen der haushaltsleitenden Organe, nachgeordnete Mittelbehörden wie z.B. Landesschulräte, Oberlandesgerichte) im Wege der Buchhaltungsagentur darunter angesiedelt: teilanweisende Organe (nur Teilaufgaben der Haushaltsführung übertragen, z.B. Schulen, Gerichte) im Wege von Kassen abgewickelt

129 Rechnungswesen des Bundes Technische Abwicklung: Erfassung der budgetrelevanten Daten zunächst dezentral durch zuständige Abteilungen in den Ressorts diese sind mit dem Bundesrechenzentrum online verbunden Bundesrechenzentrum als Konzernrechenzentrum des Bundes verarbeitet die Budgetdaten Informationsbereitstellung durch ein tagfertiges IT- unterstütztes Budgetinformationssystem (BMF weiß taggenau, wie der Budgetvollzug aussieht)

130 Rechnungswesen des Bundes Budgetvollzug: der vom Nationalrat beschlossene Bundesvoranschlag unterliegt einer gesetzlich festgelegten Gliederung, die v.a. zwischen Einnahmen und Ausgaben, Personal- und Sachaufwand, gesetzlichen Verpflichtungen und Ermessensausgaben, zweckgebundenen und nicht- zweckgebundenen Mittel unterscheidet zur Budget- und Liquiditätssteuerung werden Monatsvoranschläge eingesetzt

131 Rechnungswesen des Bundes Verrechnungskreise: voranschlagwirksame Verrechnung: dient zur Überwachung und Dokumentation des Budgetvollzuges (Kameralistik) Bestands- und Erfolgsrechnung: Dient dem Nachweis der Schulden (100% gegeben) und des Vermögens des Bundes (letzteres nur sehr eingeschränkt gegeben durch pauschale Abschreibungen, Fehlen von Bewertungen, Rückstellungen und Wertberichtigungen) Kostenrechnung ist grundsätzlich haushaltsrechtlich vorgesehen und wird gerade umgesetzt; es fehlt der handlungsleitende Charakter der Kostenrechnung (handlungsleitend ist die Kameralistik)

132 Rechnungswesen des Bundes Zahlungsverkehr: fast ausnahmslos durch Überweisungen (Barauszahlung weitestgehend eingeschränkt) Bund hat Sammelkonto bei der Österreichischen Postsparkasse Subkonten für vollanweisende Organe und hierarchisch untergeordnete Nebenkonten für teilanweisende Organe tägliches Kontenclearing auf Ebene Sammelkonto (erleichtert Gelddispositionen des Bundes)

133 Rechnungswesen des Bundes Jahresabschluss: Ende Jänner des Folgejahres liegen die Ergebnisse über den Vollzug der Einnahmen und Ausgaben des Bundes vor Vermögensrechnung muss bis Ende März des Folgejahres vorliegen Rechnungshof prüft diese Jahresabschlussrechnungen und erstellt den Bundesrechnungsabschluss, der dem Nationalrat zur Genehmigung vorgelegt wird; Nationalrat genehmigt den Bundesrechnungsabschluss durch Bundesgesetz

134 EU-Budget Grundsätzliches: konzentriert sich weitgehend auf Förderungsmittel (insbes. Agrar- und Strukturförderung) vielfach gemischte Finanzierung EU-Mitgliedstaat, nur in wesentlichen Teilen des Agrarbereiches ausschließliche EU-Finanzierung Unterschied zwischen Zahlungs- und Verpflichtungsermächtigungen EU-Budget umfasst 2007 rd. 1% des BNE der EU: - ZE rd. 116 Mrd. = 0,96% BNE - VE rd. 127 Mrd. = 1,05% BNE

135 EU-Budget Haushaltsentscheidungen: Budgetentwurf der EU wird durch Kommission erstellt Haushaltsentscheidungen durch Rat und Europäisches Parlament (bilden gemeinsam die Haushaltsbehörde) Vollzug des EU-Budgets erfolgt durch Kommission, Rat wirkt mit, Kommission ist gegenüber Europäischem Parlament für Vollzug verantwortlich Kontrolle obliegt dem Europäischen Rechnungshof

136 EU-Budget Obligatorische und nichtobligatorische Ausgaben: OA: ergeben sich aus rechtlichen Verpflichtungen der EU, Rat klassifiziert Rat hat letzte Entscheidung bei OA NOA: v.a. Strukturpolitik, interne und externe Politiken, Verwaltungsausgaben Europ. Parl. hat letzte Entscheidung bei NOA Verhältnis OA:NOA ca. 35:65% (Basis ZE 2007)

137 EU-Budget Budgetgrundsätze: Einheit: alle Einnahmen und Ausgaben der EU im EU-Haushalt erfasst (ist wegen Nebenhaushalten wie EIB nicht vollständig der Fall) Jährlichkeit: Budget bezieht sich auf Kalenderjahr Haushaltsausgleich: EU-Budget ist daher ohne Defizit zu planen Rechnungseinheit: ist der Euro Gesamtdeckung: alle Einnahmen des Haushaltes dienen der Bedeckung der Ausgaben (Ausnahmen: z.B. Zweckbindungen) Spezialität: Budgetmittel dürfen nur für im Budget definierte Zwecke zum Einsatz kommen (Durchbrechung: Mittelumschichtung) Wirtschaftlichkeit: ist Verwaltungsziel der Kommission und Prüfmaßstab des Europäischen Rechnungshofes

138 EU-Budget Mehrjährige Finanzplanung: in Gestalt der Finanziellen Vorausschau Basis dafür ist die interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission derzeitige FV gilt von Finanzielle Vorausschau ist verbindliche Obergrenze für die jährlichen EU-Budgets Dotierung: 864,3 Mrd. zu Preisen 2004

139 EU-Budget Gliederung der finanziellen Vorausschau und Dotierung 2007 (ZE in Mrd. ): 1Nachhaltiges Wachstum 44,8 (1a: Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 7; 1b Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung 38) 2Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 54,7 3Unionsbürgerschaft 1,2 (3a Freiheit, Sicherheit und Recht 0,5; 3b Unionsbürgerschaft 0,7) 4Die EU als globaler Partner 7,4 5Verwaltung 6,9 6Ausgleichszahlungen 0,4

140 EU-Budget Eigenmittelarten der EU: traditionelle Eigenmittel (Zölle, Agrarzölle, Zucker- und Isoglucoseabgaben); Mitgliedstaaten dürfen sich 25% behalten Mehrwertsteuer-Eigenmittel: Beziehen sich auf Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage, davon 0,75% (ab 2004: 0,5 %) BSP-Eigenmittel: variabler Teil, der Finanzierungserfordernis abdeckt, das durch die beiden anderen Eigenmittelquellen nicht abgedeckt wird; bezieht sich auf BSP, reichere Mitgliedstaaten zahlen daher aus diesem Titel mehr BSP-Anteil steigt laufend auf Kosten der anderen an

141 EU-Budget Finanzielle Vorausschau: Relation zum BNE Eigenmittel-Obergrenze: 1,24%, kann nur mit Zustimmung der Parlamente aller EU- Mitgliedstaaten geändert werden Obergrenze in geltender Finanzieller Vorausschau für das Jahr 2007: 1,06% BNE (ZE), bzw. 1,10% BNE (VE) Finanzielle Vorausschau schöpft daher die Eigenmittel-Obergrenze nicht voll aus

142 EU-Budget UK-Rabatt: wurde 1984 vereinbart macht aus: 66% der Differenz zwischen MwSt- und BSP- Eigenmitteln einerseits und Rückflüssen an UK andererseits gilt einschleifend (voll wirksam ab 2014) nicht mehr für die Zahlungen für die neuen 12 MS (Ausnahme: Agrarzahlungen) ist in EU nur einstimmig änderbar Österreich, Deutschland, Niederlande und Schweden zahlen nur 25% ihres eigentlichen Anteils am UK-Rabatt

143 EU-Budget Österreich und das EU-Budget: Österreich leistet rd. 2,1% der Eigenmittel der EU Österreichs Nettozahlung an die EU - gemessen am BIP - ist in den letzten Jahren gesunken und liegt lt. sog. EK-Methode 2007 bei geschätzten 0,13% (rd. 350 Mio. ) Österreichs EU-Beiträge (2007: geschätzte 2,4 Mrd. ) werden zu etwa 3/4 vom Bund getragen, die Länder tragen gut 20%, den Rest die Gemeinden

144 Haushaltswesen der Länder fällt lt. Verfassung in deren eigenen Wirkungsbereich der Länder selbst (Art. 15 B-VG) Ausnahme von der Haushaltsführung im selbständigen Wirkungsbereich: Rechnungshof prüft die Landesgebarung (als Organ des Landtages); neben dem Rechnungshof haben die Länder noch eigene Landesrechnungshöfe geschaffen, die in der Regel unmittelbar dem jeweiligen Landtag unterstellt sind Bundesregierung kann gem. Art. 98 B-VG wie gegen alle Landesgesetze auch gegen landesgesetzliche Haushaltsvorschriften Einspruch erheben (wegen Gefährdung von Bundesinteressen, bzw. wegen Zuständigkeit des Bundes) – Landtag kann allerdings Beharrungsbeschluss fassen

145 Haushaltswesen der Länder BMF regelt durch Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung - VRV (die im Einvernehmen mit dem Rechnungshof erlassen wird) die Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse; Basis dieser VO ist eine Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Finanzjahr ist Kalenderjahr Es gelten Jährlichkeitsprinzip, Vollständigkeitsprinzip und Bruttoprinzip. Teilung des Haushalts in einen ordentlichen (laufende Einnahmen und Ausgaben) und außerordentlichen Haushalt (solche Positionen, die nur vereinzelt vorkommen und der Höhe nach den normalen Rahmen erheblich überschreiten) Gliederung der Landeshaushalte unterscheidet sich vom Bund: letzterer gliedert institutionell (organorientiert), Länder gliedern funktional in 10 Gruppen

146 Haushaltswesen der Länder Diese zehn Gruppen lauten: 0 Vertretungskörper und allgemeine Verwaltung 1 öffentliche Ordnung und Sicherheit 2 Unterricht, Erziehung, Sport und Wissenschaft 3 Kunst, Kultur und Kultus 4 Soziale Wohlfahrt und Wohnbauförderung 5 Gesundheit 6 Strassen- und Wasserbau, Verkehr 7 Wirtschaftsförderung 8 Dienstleistungen 9 Finanzwirtschaft

147 Haushaltswesen der Länder Landtag genehmigt Voranschlag und Rechnungsabschluss unterschiedliche Regelungen in der Ländern betreffend Beschlussform des Landesbudgets (Landesgesetz oder nicht), Vorlagetermin, etc. Rechtgrundlagen für das Haushaltswesen der Länder vielfältig: - Landesverfassungsgesetze - teilweise eigene Landeshaushaltsordnungen - teilweise Geschäftsordnungen und Dienstanweisungen

148 Haushaltswesen der Gemeinden Erstellung und Vollzug des jeweiligen Gemeindebudgets fällt gem. Art. 116 und 118 B-VG in den selbständigen und eigenverantwortlichen Wirkungsbereich der Gemeinde Ausnahme: Gemeinden mit mindestens Einwohnern unterliegen der Kontrolle durch den Rechnungshof wie die anderen Gebietskörperschaften auch kennen die Gemeinden den Budgetvoranschlag (das beschlossene Budget) sowie den Rechnungsabschluss (das tatsächlich vollzogene Budget, das sich im Rahmen des beschlossenen zu bewegen hat)

149 Haushaltswesen der Gemeinden Finanzjahr ist das Kalenderjahr Grundsätze der Jährlichkeit, der Bruttoveranschlagung und der Vollständigkeit gelten BMF regelt mittels Verordnung (Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung -VRV) Form und Gliederung der der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gemeinden und Gemeindeverbände Gliederung der Gemeindehaushalte wie bei den Ländern nach funktionalen Gesichtspunkten

150 Haushaltswesen der Gemeinden Teilung des Haushalts in einen ordentlichen (laufende Einnahmen und Ausgaben) und außerordentlichen Haushalt (solche Positionen, die nur vereinzelt vorkommen und der Höhe nach den normalen Rahmen erheblich überschreiten) guter Indikator für finanzielle Leistungskraft einer Gemeinde: Ausmaß der Investitionen im ordentlichen Haushalt durch laufende, also ordentliche Einnahmen bedeckt werden können auf Gemeindeebene existieren eine Reihe interessanter Ansätze zur innovativen Haushaltssteuerung mit Elementen des New Public Management

151 Haushaltswesen der Sozialversicherung Sozialversicherungen sind Parafiski: sie erfüllen öffentliche Aufgaben verfügen über eigene Finanzquellen mit Zwangscharakter dadurch hat Parafiskus einen eigenständigen finanziellen Spielraum zur Aufgabenerfüllung

152 Haushaltswesen der Sozialversicherung Sozialversicherung sollen Auswirkungen bestimmter Risken mildern Krankheit Unfall Invalidität Arbeitslosigkeit und die Altersversorgung sichern.

153 Haushaltswesen der Sozialversicherung Finanzierung: Sozialversicherungsbeiträge (in der Regel durch Dienstgeber und Dienstnehmer) Bemessungsgrundlage ist das Einkommen bis zu einer bestimmten Höhe 2006 machten Sozialversicherungsbeiträge rd. 82% der Einnahmen der österreichischen Sozialversicherung aus (rd. 33,5 von rd. 41,0 Mrd., ohne ALV; Rest aus Bundesmitteln, sonstigen Einnahmen der SV) Ausrichtung nach dem Umlageverfahren

154 Haushaltswesen der Sozialversicherung Sozialversicherungsbudgets (2006 in Mrd. ): Krankenversicherung: 12,4 Pensionsversicherung: 27,4 Unfallversicherung: 1,3 Arbeitslosenversicherung: 4,9

155 Haushaltswesen der Sozialversicherung Organisation der österreichischen SV: Hauptverband 20 Krankenversicherungsträger 5 Pensionsversicherungsträger 4 Unfallversicherungsträger 23 Sozialversicherungsträger (manche führen zwei oder drei SV-Zweige durch) dazu noch Arbeitsmarktservice mit föderalem Aufbau

156 Haushaltswesen der Sozialversicherung Herausforderungen für die künftige Finanzierung der Sozialversicherung: Pensionen: Dynamik durch Alterung und Pensionsniveau Krankenversicherung: Dynamik durch Alterung, medizinischen Fortschritt und mangelnde Effizienz Arbeitslosigkeit als generelles Finanzierungsproblem (einnahmen- und ausgabenseitig)

157 Reformperspektiven des Budgetwesens Budgetreform ist Teil der Verwaltungsreform. Druck auf Verwaltungsreform nimmt zu: Budgetprobleme kritische Öffentlichkeit Innovation aus der Verwaltung selbst zunehmende Beachtung internationaler Vergleiche bei der Verwaltungsorganisation

158 Reformperspektiven des Budgetwesens Grundsätze des New Public Management: Trennung der strategischen von der operativen Führung: Politik gibt beabsichtigte Wirkungen und Leistungen des Verwaltungshandelns vor, Verwaltung bestimmt Vorgangsweise bei Erfüllung der vorgegebenen Ziele und erhält diesbezüglich größere Autonomie Führungsstrukturen mit Ergebnisverantwortung: Verwaltungsleitung wird persönlich für Leistungserbringung verantwortlich gemacht: Anreiz- und Sanktionsmechanismen unterstützen dies BürgerInnen und Kund/innen-Orientierung: Teil des Managementsystems, Qualität der öffentlichen Leistungen und das Preis/Leistungs-Verhältnis für die BürgerInnen werden zu zentralen Anliegen staatlichen Handelns

159 Reformperspektiven des Budgetwesens New Public Management wird bereits in vielen Verwaltungen praktiziert, z.B.: in der Schweiz (z.B. Kanton Zürich) im angloamerikanischen Bereich (z.B. Neuseeland und Australien) auch in EU-Mitgliedstaaten gewinnt NPM an Einfluss

160 Reformperspektiven des Budgetwesens Wichtigste Auswirkungen von NPM auf das Budgetwesen: Budgetspielregeln werden neu definiert und mit Ergebnisverantwortung verknüpft mehr Spielraum für einzelne Dienststelle im operativen Bereich, aber verpflichtende Ausrichtung auf zu erbringende Ergebnisse

161 Reformperspektiven des Budgetwesens NPM-(Teil)Ansätze existieren auch in Österreich: Ausgliederungen sollen Kundenorientierung, zielorientierten Ressourceneinsatz und Ergebnisverantwortung verbessern Maßnahmen gegen das Dezemberfieber im Bundesbudget: Nicht verbrauchte Aufwendungen des Ermessens werden zu Jahresende 50:50 zwischen Ressorts und Budget geteilt Entwicklung aussagekräftiger Leistungskennzahlen für alle wesentlichen Aufgabenbereiche (ab nächstem Budget) die haushaltsrechtliche Flexibilisierungsklausel als österreichischer Ansatz von NPM

162 Reformperspektiven des Budgetwesens Flexibilisierungsklausel: Grundanliegen mehr Spielraum und Verantwortung für Dienststellen bei der Ressourcenverwaltung damit Beitrag zu effizienterer Mittelverwendung Einführung von Leistungsindikatoren in der Verwaltung Für die Umsetzung sind z.T. Verfassungsbestimmungen erforderlich.

163 Reformperspektiven des Budgetwesens Flexibilisierungsklausel: Geltungsbereich zeitlich: unbefristet organisatorisch: Pilotprojekte werden im Einvernehmen zwischen Fachressort und BMF nach Anhörung Rechnungshof definiert; Prinzip der Freiwilligkeit 2007 wenden 16 Dienststellen aus 8 Ressorts die Flexi an, 2008 kommen weitere hinzu

164 Reformperspektiven des Budgetwesens Flexibilisierungsklausel: Spielregeln mehrjährige Ausrichtung mit fachlichen und finanziellen Parametern Leistungskennzahlen werden definiert und Einhaltung kontrolliert Saldo aus Einnahmen und Ausgaben wird nominell gleichgehalten; bei Ergebnisverbesserung bleibt Anteil der Dienststelle zur freien Verfügung, die einen Teil des Anteils für Bedienstete verwenden muss (Prämien, Freizeit, Fortbildung); bei Ergebnisverschlechterung muss Dienststelle Fehlbetrag in den Folgejahren hereinbringen freie Umschichtungsmöglichkeit bei Einhaltung des Saldos Controlling-Beirat als beratende Begleitung (Fachressort, BMF und externer betriebswirtschaftlicher Experte) Erfolgskontrolle ein Jahr vor Projektablauf: Bericht an NR

165 Reformperspektiven des Budgetwesens Flexibilisierungsklausel, Ergebnisse: vereinbarte Leistungen wurden in der Regel erheblich übertroffen deutliche Saldoverbesserungen gegenüber benchmark (in vielen Fällen über 10 %)

166 Reformperspektiven des Budgetwesens Flexibilisierungsklausel: positive Erfahrungen fachlich und finanziell erfolgreich Mitarbeiter/innen sind hochmotiviert und wollen keinesfalls zurück zu alten Spielregeln neue Sichtweisen werden eröffnet: eigenständiger Spielraum fördert ergebnisorientiertes Denken Ausstrahlung auf andere: Veränderung ist möglich, Beitrag zu kritischer Masse für Verwaltungsinnovation

167 Reformperspektiven des Budgetwesens Flexibilisierungsklausel: negative Erfahrungen Widerstand der Zentralstellen (Loslassen der Dienststellen ist Machtfrage und fällt schwer) Scheu vor Schritt ins Ungewisse ursprünglich Hoffnung auf budgetäre Vorteile bei Verharren im Status quo dienstrechtliche Schranken bestehen (mit Ausnahme der Leistungsprämien) weiter

168 Reformperspektiven des Budgetwesens Budgetreform in der Bundesverwaltung wird weitergehen, erwartbare Ansatzpunkte: obligatorische statt freiwillige Anwendung neuer Spielregeln mehrjährige verbindliche Ausgabenlimits Umstieg von Kameralistik auf ein kaufmännisches Rechnungswesen konsequente Verknüpfung von Ressourcen- und Ergebnisverantwortung Flexibilisierung im Dienstrecht Umsetzung erfordert in wesentlichen Bereichen Verfassungsmehrheit

169 Budgetregeln: Internationale Trends Saldoregel versus Ausgabenobergrenzen Saldoregel: z.B.: EU-Wachstums-und Stabilitätspakt; Österreich Ausgabenobergrenzen: z.B. SWE, NL, FIN unterschiedliche Formen (v.a. betr. Rücksichtnahme auf Konjunktur)

170 Budgetregeln: Internationale Trends Pro Ausgabenobergrenzen: helfen beim Sparen in guten Zeiten (ansonsten z.B.: Verausgabung zusätzlicher Einnahmen), daher: keine prozyklische Wirkung weniger Tricks möglich, wirken unmittelbar (ansonsten z.B.: zu optimistische Wirtschaftsannahmen), daher: Transparenz und Glaubwürdigkeit des Budgets wird gestärkt Investitionsausgaben können besser abgesichert werden als bei Defizitregel (dort eher Gefahr des Anknabberns) Ausgaben besser vorhersehbar; bessere Planung möglich

171 Budgetregeln: Internationale Trends Ausgabenobergrenzen: Kritische Punkte: Sollten die Wirkung automatischer Stabilisatoren nicht unterlaufen (im österreichischen Modell nicht der Fall) Ausweichen auf tax expenditure Einnahmenseite gehört zur Budgetstrategie dazu

172 Budgetregeln: Internationale Trends Fazit: Ausgabenobergrenzen: Vorteile wiegen schwer Kein Entweder- Oder in Bezug auf Saldoregel; Stärken sollen einander ergänzen, daher: Saldoregel plus Ausgabenobergrenzen Politische und öffentliche Unterstützung in beiden Fällen entscheidend einfache Regeln helfen dabei jedwede Regel wird immer wieder zu umgehen versucht werden daher müssen die politischen Kosten des Regelbrechens nach Möglichkeit hoch gehalten werden

173 Budgetregeln: Internationale Trends Beispiele für Ausgabenobergrenzen 1: NL Ausgangspunkt für Reform: Budgetkrise 3 verschiedene Ausgabenobergrenzen: Kernbudget, Gesundheit, Soziales und Arbeitsmarkt Obergrenzen in realen Werten Umschichtungen möglich, aber für neue Politiken braucht es Regierungsbeschluss Zusatzeinnahmen z.T. für Saldoverbesserungen, z.T. für Steuersenkungen Basis: Politische Vereinbarung

174 Budgetregeln: Internationale Trends Beispiele für Ausgabenobergrenzen 2: SWE Ausgangspunkt: Budgetkrise nominelle, rechtlich bindende Ausgabenobergrenzen drei Jahre voraus rollierend Ziel: Budgetüberschuss von 2 % des BIP über den Konjunkturzyklus geringe Flexibilität (z.B. für Konjunkturauswirkungen) durch kleine Margen

175 Budgetregeln: Internationale Trends Beispiele für Ausgabenobergrenzen 3: FIN Ausgangspunkt: Budgetkrise Ausgabenobergrenzen 4 Jahre voraus rollierend in realen Werten und nur für Bundesebene konjunktursensible Ausgaben ausgenommen

176 Budgetregeln: Internationale Trends Beispiele für Ausgabenobergrenzen 4: Österreichischer Entwurf rechtlich bindende Ausgabenobergrenzen für 5 Rubriken für 4 Jahre voraus rollierend rechtlich bindende Ausgabenobergrenzen für Ressorts für jeweils ein Jahr voraus automatische Stabilisatoren können wirken Anreize für Ressorts (Rücklagen, Mehreinnahmen)

177 Budgetregeln: Internationale Trends Beispiele für Ausgabenobergrenzen 4: Österreichischer Entwurf Rubrik 1: Recht und Sicherheit Rubrik 2: Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie Rubrik 3: Bildung, Forschung, Kunst und Kultur Rubrik 4: Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt Rubrik 5: Kassa und Zinsen

178 Budgetregeln: Internationale Trends Top down Budgetierung: Budgeterstellungsprozess von oben nach unten Schätzung der erwartbaren Einnahmen (auf Basis einer Wirtschaftsprognose) Schätzung der erwartbaren Ausgaben auf Basis rechtlicher Status quo Vergleich des Budgetsaldos mit den jeweiligen Budgetzielen (z.B. ausgeglichener Haushalt) Design der Budgetvorgaben an die Ressorts gemäß dem zu erreichenden Ziel erforderlichenfalls: Definition erforderlicher – auch legistischer – Maßnahmen, um die jeweiligen Budgetvorgaben einzuhalten also: kein Wunschkonzert der Ressorts bottom up sondern klare Vorgaben des BMF (abgesprochen mit Regierungsspitze) top down

179 Budgetregeln: Internationale Trends Top down Budgetierung erfordert: - klar definierte Budgetziele - mittelfristige Budgetplanung (logischer Zusammenhang mit Ausgabenobergrenzen) -vorsichtige Annahmen über Wirtschaftsentwicklung -politisches Backing durch Regierungsspitze -Philosophie: jeder Ressortminister sein eigener Finanzminister (Globalbudget)

180 Budgetregeln: Internationale Trends Top down Budgetierung verlangt von den Finanzverantwortlichen: -neben Kontroll- auch Beratungsfunktion gegenüber Fachressorts -hohe analytische Kompetenz (z.B.: welche Reformen fallen Finanzern ein, falls den Fachressorts nichts einfällt?) -weniger Mitsprache in Details, mehr Steuerungskompetenz -Evaluierung als Methode, den Blick auf erforderliche Details in den Fachbudgets nicht zu verlieren -Vernetzung mit Personalisten (Vorgangsweise aus einem Guss)

181 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Traditionelle Budgetierung: Inputlastig, kein Bezug zur Leistungserbringung Verwaltungs-Image problematisch: Ausgaben im Vordergrund, Leistung nicht Wenn Leistung kein systematisches Thema ist, wird Ineffizienz geduldet oder gefördert

182 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Chancen: Vom gewünschten Ergebnis her definieren: Was soll Verwaltung leisten ? Kosten-Nutzen-Aspekt: Leistung effizient erbracht ? Verwaltung: Modernes, leistungsorientiertes Bild zeichnen Steuerzahler/inn/en: Value for money Konsument/inn/en: Hochwertige Leistungen, an Bedarf orientiert und effizient erbracht

183 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Budget der Zukunft hat zwei Elemente je Dienststelle: Leistungselement Ressourcenelement beide stehen miteinander in Verbindung

184 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Wichtige Elemente: Outcomes: Wirkungen Outputs: Ergebnisse zur Wirkungsmessung Leistungsindikatoren: Messen Output- Aspekte

185 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen ist OECD-weit sehr relevantes Thema: 75% der OECD-Staaten inkludieren Leistungs- Daten in ihrer Budgetdokumentation 40% arbeiten an outputs seit mehr als 10 Jahren 35% haben in letzter Zeit neue Initiativen gesetzt

186 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Gefahren bei der Umsetzung 1: Bürokratie Inflation an Berichten und Indikatoren Perfektionismus Buchstaben erschlägt Geist

187 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Gefahren bei der Umsetzung 2: Alibiaktion Leistungsdaten werden nicht zum Steuern genutzt (Datenfriedhof; Demotivierung) Kernleistungen werden nicht thematisiert, weil zu heikel (Nebensächlichkeiten werden in den Vordergrund gestellt) Keine Einbeziehung neuer Steuerungsinstrumente in den Entscheidungsprozess, sie laufen parallel (und damit leer); z.B. KLR als nicht steuerungsrelevante Extraschiene

188 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Gefahren bei der Umsetzung 3: Indikatoren Ungeeignete Indikatoren führen zu verzerrten Ergebnissen und kontraproduktivem Verhalten der Betroffenen Indikatorenauswahl daher besonders heikel

189 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen Erfolgsfaktoren für die Umsetzung: Steuern mit den Ergebnissen Leistungsseite in Budgetkreislauf einbauen Regierungsstrategie und ressortübergreifendes Berichtswesen nötig Hierarchie von Zielen und Prioritäten nötig Personelle Fragen werden verknüpft Erfolge kommen in die Auslage Kulturwandel sehr gut vorbereitet

190 Budgetregeln: Internationale Trends Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen ist ein langwieriger Prozess: erfordert massiven Kulturwandel viel Engagement insbesondere bei Führungskräften ist niemals fertig es gibt das Modell nicht je direkter die Verbindung zwischen Ergebnissen und Ressourcen, desto anspruchsvoller

191 Budgetregeln: Internationale Trends Budgetäres Riskmanagement Ziel: Mögliche budgetäre Gefahrenquellen rechtzeitig erkennen Methode: Teil des Budget-Controllings Zeitschiene: kurz-, mittel- und langfristig

192 Budgetregeln: Internationale Trends Budgetäres Riskmanagement kurzfristig: das jeweilige Budgetjahr betreffend mittelfristig: z.B. eine Gesetzgebungsperiode betreffend langfristig: die nächsten Jahrzehnte betreffend; es geht nicht um Richtigkeit im Detail, sondern um Trends und rechtzeitiges Gegensteuern, um Denken in Szenarien

193 Budgetregeln: Internationale Trends Budgetäres Riskmanagement Große Themen sind in OECD-Staaten folgende: Bevölkerungsentwicklung und –struktur; damit in Zusammenhang: Pensionen und Gesundheit Arbeitsmarkt/ -produktivität Einkommensentwicklung Weiters: Zinsen Haftungen neuerdings: Klimawandel und Energie

194 Budgetregeln: Internationale Trends Beispiel Australien alle 5 Jahre Projektion über 4 Jahrzehnte Ausgangslage: Anteil der über 65jährigen steigt deutlich, jener der Erwerbstätigen sinkt Konsequenzen: negative Auswirkungen für Wachstum und Beschäftigung; höhere Ausgaben für Pensionen/Gesundheit/Soziales wachsendes Budgetdefizit

195 Budgetregeln: Internationale Trends Budgetäres Riskmanagement Beispiel Australien, Fortsetzung Konsequenzen aus Sicht der australischen Regierung Arbeitsmarktpartizipation erhöhen durch Steuersenkung; bessere Kinderbetreuung; Reduktion der Anreize für frühe Pensionierung Wettbewerbsfähigkeit steigern durch höhere Effizienz in den Bereichen Transport/Energie; Reformen in den Bereichen Gesundheit/Bildung/Arbeitsmarkt; Deregulierung der Vorschriften für Wirtschaft

196 Budgetregeln: Internationale Trends Budgetäres Riskmanagement muss integrierter Teil des jeweiligen Budgetprozesses sein, sodass eine Verschraubung mit erforderlichen politischen Entscheidungen erfolgen kann Reformschritte sind zu identifizieren, um Finanzierbarkeit der Ausgaben zu gewährleisten

197 Budgetregeln: Internationale Trends Reform des Rechnungswesens Cash-Rechnung kann keinen finanziellen Gesamtüberblick über Situation eines öffentlichen Haushaltes geben, ist daher zu wenig; Ziel: Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage Daher sind auch Erfolgsrechnung und Bilanz erforderlich. Kaufmännisches Rechnungswesen nicht in allen Details zu übernehmen. Anpassen an die Bedürfnisse des öffentlichen Sektors zweckmäßig (z.B.: International Public Sector Accounting Standards) kein Nebeneinander der einzelnen Elemente (z.B. steuerungsrelevante Kameralistik und zusätzlich KLR als Parallelbetrieb), sondern integriertes Rechnungswesen wünschenswert gutes, übersichtliches, auf das Wesentliche beschränkte Berichtswesen unverzichtbar

198 Budgetregeln: Internationale Trends Reform des Rechnungswesens Warum Cash-Rechnung zu wenig ist 1 full costs of government nicht abgebildet, z.B.: künftige finanzielle Verpflichtungen, die auf Entscheidungen des jeweiligen Finanzjahres beruhen (z.B. Pensionen, Abfertigungen) zeitliche Abgrenzung (auf Einnahmen- und Ausgabenseite) nötig (accrual-Prinzip) Damit kann Cash-Rechnung nicht sagen, ob die Einnahmen eines Jahres alle finanziellen Verpflichtungen abdecken, die im jeweiligen Jahr entstehen.

199 Budgetregeln: Internationale Trends Reform des Rechnungswesens Warum Cash-Rechnung zu wenig ist 2 kein finanzielles Gesamtbild möglich (Vermögen versus Verbindlichkeiten) daher Bilanz erforderlich Bewertungsfragen sind zu klären (z.B. Maschinen, Gebäude, Kunstwerke, Beteiligungen, Wertberichtigungen)

200 Budgetregeln: Internationale Trends Reform des Rechnungswesens Weitere wichtige Punkte: Integration der KLR in das Rechnungswesen Dotierung von Rückstellungen ? Konsolidierung (mit anderen öffentlichen Haushalten, aber auch mit ausgegliederten Rechtsträgern) ? Berücksichtigung kalkulatorischer Positionen (z.B. Zinsen, Mieten) ?

201 Geplante Haushaltsrechtsreform Ausgangspunkt: Schwächen der derzeitigen Budgetsteuerung: Inputorientierung vorherrschend mehrjährige Ausrichtung fehlt Steuerungsmonopol der Kameralistik

202 Geplante Haushaltsrechtsreform Ziele der Reform: soll die Schwächen direkt adressieren ein konsistentes Gesamtmodell der Haushaltssteuerung errichten auf selbstgemachten Erfahrungen aufbauen (v.a. Flexi) internationale Erfahrungen (UK, AUS, F, S, CH, NL, etc.) nutzen und Empfehlungen (OECD, IMF) umsetzen

203 Geplante Haushaltsrechtsreform Staatszielbestimmungen in Art. 13 B-VG ab 2009: gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht – war schon bisher in B-VG angeführt nachhaltig geordnete Haushalte: jedenfalls Einhaltung Maastricht-Kriterien Bund, Länder und Gemeinden haben bei ihrer Haushaltsführung die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern anzustreben

204 Geplante Haushaltsrechtsreform Finanzrahmen ab 2009 mit folgenden Zielen: Budgetdisziplin stärken Planbarkeit verbessern innerhalb des Finanzrahmens die budgetäre Flexibilität für die Ressorts erhöhen gilt nur für den Bund

205 Geplante Haushaltsrechtsreform Eckpunkte des Finanzrahmens: verbindliche Ausgabenobergrenzen für Budgeterstellung und -vollzug auf hochaggregiertem Niveau vier Jahre im voraus rollierend Einnahmen werden dazugeschätzt, damit auch Budgetsaldo darstellbar verbindlich ist aber nur die Ausgabenseite Rechtsform: Bundesfinanzrahmengesetz dieses ist daher auch änderbar, wenn außergewöhnliche Umstände eintreten – Regierung muss aber ins Parlament gehen und entsprechend argumentieren

206 Geplante Haushaltsrechtsreform Finanzrahmen in Rubriken eingeteilt, für jede dieser Rubriken gilt Ausgabenobergrenze: Rubrik 1: Recht und Sicherheit Rubrik 2: Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie Rubrik 3: Bildung, Forschung, Kunst und Kultur Rubrik 4: Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt Rubrik 5: Kassa und Zinsen Summe der 5 Rubriken bildet Gesamtausgabengrenze des Bundesbudgets.

207 Geplante Haushaltsrechtsreform Budget soll Konjunktur stabilisieren helfen, daher Einbau automatischer Stabilisatoren ins Budget durch: variable Elemente bei den Ausgabenobergrenzen insbes. konjunktursensible Ausgabenbereiche (wie z.B. Arbeitsmarktausgaben) weiters variabel: Ausgaben, die direkt vom Abgabenaufkommen abhängen und EU-finanzierte Ausgaben insgesamt werden ca. 20% der Bundesausgaben variabel sein variabel heißt aber nicht beliebig: Variabilität gemäß vorher festgelegter Indikatoren (z.B. bei Arbeitsmarktausgaben nahe liegend: Anzahl der Arbeitslosen) Ausgabenobergrenze jeder Rubrik und daher auch Gesamtausgabenobergrenze des Budgets schwankt daher im Ausmaß der variablen Elemente

208 Geplante Haushaltsrechtsreform Finanzrahmen: Vorteile für Ressorts: volle end of year-Flexibilität: Rücklagefähigkeit nicht ausgenützter Ausgaben (bestimmte technische Ausnahmen wie zw. Gebarung) freie Verwendung der Rücklagen (bisher: Rücklagen dürfen nur für bestimmte Verwendungszwecke aufgelöst werden) Vorteil für BMF/Budgeteffizienz: keine Vorfinanzierung von Rücklagen, erst bei Auflösung

209 Geplante Haushaltsrechtsreform Finanzrahmen: Begleitender Strategiebericht: beschreibt mittelfristige Budget- und wirtschaftspolitische Ziele der Regierung und die daraus folgende budgetpolitische Strategie erläutert die Zahlen des Finanzrahmens (wirtschaftliche Annahmen bei der Budgeterstellung, Vorhaben, Prioritäten, Posterioritäten, Annahmen bei der Budgetierung variabler Budgetbestandteile) Darstellung der relevanten budgetpolitischen Kennzahlen für den Zeitraum des Finanzrahmens

210 Geplante Haushaltsrechtsreform Neue Budgetsteuerung ab 2013: Finanzrahmen wird beibehalten Integration von Wirkungs- und Leistungsorientierung ins Budget weitreichende Reform des Rechnungswesens

211 Geplante Haushaltsrechtsreform Dies kommt auch in den neu formulierten Haushaltsgrundsätzen zum Ausdruck, die die bisherigen (Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit) ersetzen: Wirkungsorientierung Transparenz Effizienz möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage des Bundes

212 Geplante Haushaltsrechtsreform Wirkungsorientierung: Welche Wirkungen sollen durch die eingesetzten Budgetmittel erzielt werden ? (z.B.: Sicherheit: Sicherheitsgefühl der Bevölkerung) Für die einzelnen Dienststellen werden zu erbringende Leistungen definiert (z.B. Forschung: Mobilisierung privater Mittel durch den Einsatz von Budgetmitteln) deren Erreichung an geeigneten Indikatoren gemessen wird (z.B. Verkehr: Reduzierung der Unfälle und Unfallopfer). Besondere Berücksichtigung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern. Verwaltung weist nach, was sie leistet. BürgerInnen können sich ein entsprechendes Bild verschaffen.

213 Geplante Haushaltsrechtsreform Transparenz: maßgebliche budgetäre Umstände sollen nachvollziehbar dargestellt werden (Budgetklarheit) Einjährigkeit (klare Abgrenzung des Zeitraumes, für den das jeweilige Budget gilt) und Vollständigkeit Vergleichbarkeit der Gebarung (Budgetkontinuität) Erkennbarkeit der budgetpolitischen Ziele zeitnahe Veröffentlichung von Informationen zu Budgeterstellung und -vollzug geeignetes Berichtswesen unabhängige Erstellung der Rechnungsabschlusses (durch Rechnungshof) verständliche Sprache

214 Geplante Haushaltsrechtsreform Effizienz: gegebenes Ziel mit möglichst geringem Mitteleinsatz erreichen, bzw. mit gegebenen Mitteln ein maximales Ergebnis erreichen bezieht sich auch auf den Budgetprozess selber: effiziente Gestaltung von Budgeterstellung und Budgetvollzug

215 Geplante Haushaltsrechtsreform Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage: möglichst genaue Veranschlagung der Budgetmittel (Budgetwahrheit) bezieht sich nicht nur auf die Finanzlage (also z.B. Einnahmen/Ausgaben) des Bundes sondern z.B. auch auf Vermögenslage, ungewisse Verbindlichkeiten insgesamt soll ein möglichst aussagekräftiges und korrektes Bild der finanziellen Lage des Bundes ermöglicht werden, was im übrigen auch dem Budgetgrundsatz der Transparenz dient

216 Geplante Haushaltsrechtsreform Reform des Rechnungswesens: Cashrechnung, Erfolgsrechnung, Bilanz zur Steigerung der Aussagefähigkeit des Rechnungswesens des Bundes Orientierung an den Internationalen Public Sector Accounting Standards enge Verschraubung mit Kosten- und Leistungsrechnung

217 Geplante Haushaltsrechtsreform Insgesamt gilt für diese zweite Etappe der Haushaltsrechtsreform ab 2013: Eckpunkte stehen und werden in der Verfassungsnovelle fixiert Details werden noch ausgearbeitet (münden in ein neues Bundeshaushaltsgesetz) handlungsleitend: Pragmatismus statt Perfektionismus (im Zentrum: Was soll erreicht werden ?) gründliche Vorbereitung, daher mehrere Jahre Zeit nehmen angesichts des erforderlichen Kulturwandels in Verwaltung und Politik ist der Zeitplan trotzdem sehr ambitioniert Österreich soll durch die Haushaltsrechtsreform die best practices in den einzelnen Elementen der Budget-Spielregeln miteinander verknüpfen und insgesamt ein Vorzeigeland für die Gestaltung und Steuerung des Budgets werden


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