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1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht am 23. November 2007 Vollzugsprobleme bei der Überwachung und der Information über unsichere Lebensmittel.

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1 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht am 23. November 2007 Vollzugsprobleme bei der Überwachung und der Information über unsichere Lebensmittel Dr. Viola Neuß Hessisches Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz

2 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den „Vollzugsprobleme bei der Überwachung und der Information über unsichere Lebensmitteln“ Der Diskussion voran gestellt … Prinzipien.. Markante Beispiele – Auslegung des Art. 14 und des Art. 19 VO (EG) Nr. 178/2002 Vollzugsprobleme  Rechts(un)sicherheit  Risikoanalyse: Risikobewertung und Risikomanagement – Umgang mit dem Vorsorgeprinzip Wege aus der Problematik

3 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Der Diskussion vorangestellt … Prinzipien.. aus den Erwägungsgründen der VO (EG) Nr. 178/2002: (2) Bei der Durchführung der Politiken der Gemeinschaft muss ein hohes Maß an Schutz für Leben und Gesundheit des Menschen gewährleistet werden. (4) Die Konzepte, Grundsätze und Verfahren des Lebensmittelrechts der Mitgliedstaaten weisen große Unterschiede auf. Wenn die Mitgliedstaaten Maßnahmen betreffend Lebensmittel erlassen, können diese Unterschiede den freien Verkehr mit Lebensmitteln behindern, ungleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen und dadurch das Funktionieren des Binnenmarktes unmittelbar beeinträchtigen. aus den Erwägungsgründen der VO (EG) Nr. 178/2002: (2) Bei der Durchführung der Politiken der Gemeinschaft muss ein hohes Maß an Schutz für Leben und Gesundheit des Menschen gewährleistet werden. (4) Die Konzepte, Grundsätze und Verfahren des Lebensmittelrechts der Mitgliedstaaten weisen große Unterschiede auf. Wenn die Mitgliedstaaten Maßnahmen betreffend Lebensmittel erlassen, können diese Unterschiede den freien Verkehr mit Lebensmitteln behindern, ungleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen und dadurch das Funktionieren des Binnenmarktes unmittelbar beeinträchtigen.

4 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den System zur Wahrung der LM-Sicherheit durch Art. 14 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 178/2002 LM dürfen nicht in den Verkehr gebracht werden, wenn sie gesundheitsschädlich oder für den Menschen ungeeignet sind. durch Art. 3 Nr , 6, 7 VO (EG) Nr. 178/2002 Um hohes Maß an Schutz zu erreichen stützt sich das Lebensmittelrecht auf die Risikoanalyse (Risikobewertung, Risikomanagement, Risikokommunikation) Vorläufige Risikomanagementmaßnahmen bei wissenschaftlicher Unsicherheit nach dem Vorsorgeprinzip durch Art. 19 VO (EG) Nr. 178/2002 Ergänzt Art. 14 auf der Rechtsfolgenseite Verpflichtung des Lebensmittelunternehmers, LM vom Markt zu nehmen, die den Sicherheitsanforderungen nicht genügen Regelung der Zusammenarbeit mit den Behörden Unterrichtung des Verbrauchers verpflichtend (wenn das Produkt diesen bereits erreicht hat), Rückruf sofern erforderlich durch Art. 14 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 178/2002 LM dürfen nicht in den Verkehr gebracht werden, wenn sie gesundheitsschädlich oder für den Menschen ungeeignet sind. durch Art. 3 Nr , 6, 7 VO (EG) Nr. 178/2002 Um hohes Maß an Schutz zu erreichen stützt sich das Lebensmittelrecht auf die Risikoanalyse (Risikobewertung, Risikomanagement, Risikokommunikation) Vorläufige Risikomanagementmaßnahmen bei wissenschaftlicher Unsicherheit nach dem Vorsorgeprinzip durch Art. 19 VO (EG) Nr. 178/2002 Ergänzt Art. 14 auf der Rechtsfolgenseite Verpflichtung des Lebensmittelunternehmers, LM vom Markt zu nehmen, die den Sicherheitsanforderungen nicht genügen Regelung der Zusammenarbeit mit den Behörden Unterrichtung des Verbrauchers verpflichtend (wenn das Produkt diesen bereits erreicht hat), Rückruf sofern erforderlich

5 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Markante Beispiele und die Pflicht zum „einheitlichen Vollzug“ „Streitfälle“ Cumarin in Zimt: Anwendung der AromV? Enterobacter sakazaaki:  VO (EG) Nr. 178/2002 versus VO (EG) Nr. 2073/2005  Forderung eines „Nullrisikos“? Dioxine in Guarkernmehl  Wann ist der Rückruf gerechtfertigt? …

6 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Cumarin in Zimt: Aromastoff oder Gewürz? Position der Lebensmittelüberwachung  Für Cumarin in Zimt keine Höchstwerte festgelegt  Bei Einsatz cumarinhaliger Pflanzenteile zur Aromatisierung ist der Gehalt an Cumarin auf 2 mg/kg Lebensmittel begrenzt – Anwendung AromV  Höchstmengen AromV allerdings nicht praktikabel (auch Verhältnismäßigkeit!) – daher keine Anwendung  Unter Anwendung von Art. 14 VO (EG) Nr. 178/2002 Einigung auf Kompromiss bzgl.Grenzwerten Abs. 3 ermöglicht Berücksichtigung verschiedener Umstände wie Verbraucherinformation, reguläre Verwendung

7 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Cumarin in Zimt: Aromastoff oder Gewürz? Position der Lebensmittelüberwachung ( )  Initiative des Bundes einen neuen toxikologisch begründeten Grenzwert für Cumaringehalt auf Gemeinschafts- und nat. Ebene festzulegen wird begrüßt  Aufforderung an LMU im Rahmen eines Minimierungskonzeptes die durch DE (Ratspräsidentschaft) vorgeschlagenen Werte einzuhalten  LM, die aufgrund Art. 14 VO (EG) 178/2002 als nicht sicher bewertet werden müssen, sind vom Markt zu nehmen  Weitere Vollzugsmaßnahmen i.S. des § 39 LFGB erfolgen im pflichtgemäßen Ermessen unter Ansehung der im EU- Gesetzgebungsverfahren diskutierten Werte

8 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Cumarin in Zimt: Aromastoff oder Gewürz? OVG NRW, , Az. 13 B 98/07, Leitsatz „Die Sicherstellung von Backwaren wegen Gesundheitsgefahren ist im Rahmen einer Folgenabwägung auch dann nicht zu beanstanden, wenn letztlich offen ist, ob von den Backwaren Gesundheitsgefahren ausgehen.“ Verstoß gegen § 2 Abs. 3 Satz 3 AromV aufgrund Überschreitung der Höchstmengen in Anlage 4

9 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Cumarin in Zimt: Aromastoff oder Gewürz? OVG NRW, , Az. 13 B 98/07, Leitsatz Einer Anwendung der AromV steht die RL 88/388/EWG nicht entgegen, unabhängig davon ob Zimt oder Cumarin pflanzlichen Ursprungs enthält, da  sofern Zimt oder Cumarin nicht unter die RL fallen, auch § 2 Abs. 3 Satz 3 AromV nicht gegen die RL verstoßen könne und der RL nicht zu entnehmen sei, dass dem nationalen Gesetzgeber über den Anwendungsbereich der RL hinaus verboten wird, Höchstmengen für bestimmte Stoffe festzulegen;  sofern Zimt oder Cumarin unter die RL fallen, in Bezug auf Zimt in der AromV eine richtliniengetreue Umsetzung erfolgt sei.

10 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Enterobacter sakazakii in Säuglingsnahrung Position der Lebensmittelüberwachung  …

11 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Enterobacter sakazakii in Säuglingsnahrung VGH (BY), , Az. 25 CE , Eilverfahren, Leitsatz „Werden in einem Lebensmittel Keime nachgewiesen, aufgrund derer das Lebensmittel ein Risiko für die menschliche Gesundheit darstellen kann, ist die zuständige Behörde auf der Grundlage von § 40 LFGB i.V.m. Art. 10 VO (EG) 178/2002 grundsätzlich auch dann zur Information der Öffentlichkeit befugt, wenn der Unternehmer bei der Herstellung des LM das i.d. VO (EG) 2073/2005 vorgeschriebene Qualitätsmanagement vollständig und ordnungsgemäß durchgeführt hat.“

12 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Enterobacter sakazakii in Säuglingsnahrung VGH (BY), , Az. 25 CE Kein Zweifel, „dass eine behördliche Produktwarnung im Falle kontaminierter Stichproben auf der Grundlage des § 40 (1) S.1, 2 Nr. 3 LFGB i.V.m. Art. 10 VO (EG) 178/2002 auch dann möglich ist, wenn bei der Herstellung des Erzeugnisses die in der VO (EG) 2073/2005 vorgeschriebenen mikrobiologischen Untersuchungen vollständig und ordnungsgemäß durchgeführt und hierbei keine entsprechenden Keime nachgewiesen wurden.“

13 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Enterobacter sakazakii in Säuglingsnahrung VGH (BY), , Az. 25 CE „Die von der Antragstellerin vertretene Auffassung, dass ein LM bereits dann als „sicher“ i.S.d. Art. 14 (2) VO (EG) 178/2002 zu gelten und deshalb eine behördliche Produktwarnung auszuscheiden habe, wenn die strengen Freigabekriterien der VO (EG) 2073/2005 durch ein entsprechendes QM des Unternehmers bei der Herstellung des LM erfüllt wurden, findet – soweit ersichtlich – im geltenden Recht keine Stütze.“

14 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Enterobacter sakazakii in Säuglingsnahrung VGH (BY), , Az. 25 CE Verfassungsrechtliches Gebot der Eingriffsminimierung war gegeben, da die Möglichkeit für den LMU bestand nach Art. 19 VO (EG) 178/2002 die Verbraucher selbst zu informieren

15 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Demnach bestehen für die Überwachung keine Vollzugsprobleme?

16 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Vollzugsproblem?! Z.B. Nichtdurchsetzung des Maßnahmenkataloges nach § 39 (2) LFGB wie z.B.  Verkehrsverbote  Sicherstellung, unschädliche Beseitigung  Rücknahme, Rückruf  Information der Öffentlichkeit Abwägungsproblematik bzgl. Information der Öffentlichkeit nach § 40 LFGB Auslegungs- und Abwägungsprozesse auf Vollzugsebene! Verhältnismäßigkeit der Mittel?

17 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Vollzugsproblem Nr. 1 Rechts(un)sicherheit Umfang, Verhältnis, Qualität und Verständlichkeit des LM-Rechts  Überlagerung des nationalen Rechts durch das Gemeinschaftsrecht (Unübersichtlichkeit)  Qualität Gemeinschaftsrecht ≠ deutschem Recht (Zielvorgaben, Bestimmtheitsgrad)  Gemeinschaftsrecht: Berücksichtigung von Kontext und Zielen neben Wortlaut (EuGH Urteil vom Rs C-136/91)  Normenflut (Beispiel LMHygiene-Recht: Seiten/(Rechts-)texte

18 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Vollzugsproblem Nr. 1 Rechts(un)sicherheit Folgen:  Verunsicherung  Fehl- und Nichtanwendung  Wirtschaftliche Konsequenzen  Verlust an Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft  Verlust an Lebensmittelsicherheit!

19 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Vollzugsproblem Nr. 2 Risikoanalyse und Vorsorgeprinzip Verhältnis Basisverordnung (Art. 14) zur bestehenden Lex specialis: Vorrang? Anwendung der Risikoanalyse: Risikobewertung, -management und -kommunikation Vorgehen nach dem Vorsorgeprinzip Verhältnismäßigkeit der Mittel

20 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Risikomanagement nach dem Vorsorgeprinzip Die Vor- und Nachteile, die ein Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden mit sich bringt, müssen abgewogen und die Maßnahme hinsichtlich der wissenschaftlichen Entwicklung einer Prüfung unterzogen werden. In jedem Falle müssen die getroffenen Maßnahmen den allgemeinen Grundsätzen eines ordnungsgemäßen Risikomanagements entsprechen. (Quelle: EU Kommission (2000). Die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips. Mitteilung der Kommission COM 2000 (1). Brüssel: Kommission der Europäischen Gemeinschaften) Die Vor- und Nachteile, die ein Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden mit sich bringt, müssen abgewogen und die Maßnahme hinsichtlich der wissenschaftlichen Entwicklung einer Prüfung unterzogen werden. In jedem Falle müssen die getroffenen Maßnahmen den allgemeinen Grundsätzen eines ordnungsgemäßen Risikomanagements entsprechen. (Quelle: EU Kommission (2000). Die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips. Mitteilung der Kommission COM 2000 (1). Brüssel: Kommission der Europäischen Gemeinschaften)

21 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Risikomanagement nach dem Vorsorgeprinzip - Grundsätze Verhältnismäßigkeit, d. h. die getroffenen Maßnahmen müssen im Verhältnis zum angestrebten Schutzniveau stehen Verbot von Diskriminierungen bei der Anwendung der Maßnahmen, d. h. gleiche Sachverhalte gleich sowie unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandeln Kohärenzgebot, d. h. dass die Maßnahmen auf in ähnlichen Fällen getroffene Maßnahmen abgestimmt sein oder auf ähnlichen Ansätzen beruhen sollten Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile Überprüfung der Maßnahmen im Lichte der wissenschaftlichen Entwicklung Verhältnismäßigkeit, d. h. die getroffenen Maßnahmen müssen im Verhältnis zum angestrebten Schutzniveau stehen Verbot von Diskriminierungen bei der Anwendung der Maßnahmen, d. h. gleiche Sachverhalte gleich sowie unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandeln Kohärenzgebot, d. h. dass die Maßnahmen auf in ähnlichen Fällen getroffene Maßnahmen abgestimmt sein oder auf ähnlichen Ansätzen beruhen sollten Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile Überprüfung der Maßnahmen im Lichte der wissenschaftlichen Entwicklung

22 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Vollzugsproblem Vorgehen nach dem Vorsorgeprinzip Artikel 7 (Vorsorgeprinzip) der VO (EG) Nr. 178/2002: (1) In bestimmten Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, können vorläufige Risikomanagementmaßnahmen zur Sicherstellung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus getroffen werden, bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen. (2) Maßnahmen,.., müssen verhältnismäßig sein und dürfen den Handel nicht stärker beeinträchtigen, als dies zur Erreichung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit und anderer angesichts des betreffenden Sachverhalts für berücksichtigenswert gehaltener Faktoren notwendig ist. Diese Maßnahmen müssen innerhalb einer angemessenen Frist überprüft werden, …. Artikel 7 (Vorsorgeprinzip) der VO (EG) Nr. 178/2002: (1) In bestimmten Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, können vorläufige Risikomanagementmaßnahmen zur Sicherstellung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus getroffen werden, bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen. (2) Maßnahmen,.., müssen verhältnismäßig sein und dürfen den Handel nicht stärker beeinträchtigen, als dies zur Erreichung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit und anderer angesichts des betreffenden Sachverhalts für berücksichtigenswert gehaltener Faktoren notwendig ist. Diese Maßnahmen müssen innerhalb einer angemessenen Frist überprüft werden, ….

23 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den … Wege aus der Problematik … Ziel und Maßstab: hoher Grad an Lebensmittelsicherheit! Ausbau von – gemeinsamer? - Aus- und Fortbildung  Investition in Sachverstand  Förderung und Verpflichtung „multidisziplinärer Zusammenarbeit“  Einrichtung aktiver „Wissenspools“ (z.B. TF LMS / HE) „Verzahnte“ Risikoanalyse - Kommunikation  Z.B. „Partner“ insb. im Krisenmanagement (vgl. Art. 19 (4) VO (EG) Nr. 178/2002, Berücksichtigung in Krisenplänen? Gewährleistung innergemeinschaftlicher Vergleichbarkeit Verbesserung der Qualität der Rechtssätze, durch Einfließen von Erkenntnissen aus Zusammenarbeit LMÜ/LMU Kommunikation vor Entscheidung, Transparenz der Entscheidungen Ziel und Maßstab: hoher Grad an Lebensmittelsicherheit! Ausbau von – gemeinsamer? - Aus- und Fortbildung  Investition in Sachverstand  Förderung und Verpflichtung „multidisziplinärer Zusammenarbeit“  Einrichtung aktiver „Wissenspools“ (z.B. TF LMS / HE) „Verzahnte“ Risikoanalyse - Kommunikation  Z.B. „Partner“ insb. im Krisenmanagement (vgl. Art. 19 (4) VO (EG) Nr. 178/2002, Berücksichtigung in Krisenplänen? Gewährleistung innergemeinschaftlicher Vergleichbarkeit Verbesserung der Qualität der Rechtssätze, durch Einfließen von Erkenntnissen aus Zusammenarbeit LMÜ/LMU Kommunikation vor Entscheidung, Transparenz der Entscheidungen

24 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den … Wege aus der Problematik … Voraussetzung: gute und vertrauensvolle Kommunikation!  z.B. über die Institutionalisierung gemeinsamer Arbeitsgruppen  Regelmäßige Information und Beteiligung Ziel: „Verlässliche und berechenbare Partner bei der Verhinderung und Bewältigung von Gefahren“ Voraussetzung: gute und vertrauensvolle Kommunikation!  z.B. über die Institutionalisierung gemeinsamer Arbeitsgruppen  Regelmäßige Information und Beteiligung Ziel: „Verlässliche und berechenbare Partner bei der Verhinderung und Bewältigung von Gefahren“

25 1. Marburger 1. Marburger Symposium zum Lebensmittelrecht Marburg, den Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!


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