40 Jahre Arbeitsmarktpolitik und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit – Arbeitsmarktreformen und ihre Wirkungen Einschätzungen aus sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Sicht Joachim Möller, Vortrag Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 24. März 2009

Übersicht 40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik Ziele der Arbeitsmarktpolitik Deutschland im internationalen Vergleich Aspekte der Ungleichheit Haben die Hartz-Reformen gewirkt? Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik

Die Geburt des AFG 1969 aus dem Geist der Krise Schock des kurzen, aber heftigen Einbruchs 1966/ 1967 Ende der ungebrochenen Aufwärtsbewegung Ambivalenz des technischen Fortschritts Beschleunigung des Strukturwandels Lit.: Hrsg. BMAS und Bundesarchiv: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945

Konzeption: Arbeitsmarktpolitik im Kontext Beschäftigungspolitik  Herstellung von Vollbeschäftigungsbedingungen auf der Makroebene (mit keynesianischen Instrumenten) Globalsteuerung Konzertierte Aktion Mittelfristige Finanzplanung Arbeitsmarktpolitik  systematische Unterstützung der Beschäftigungspolitik auf der Mikroebene verwandte Politikbereiche: Strukturpolitik, Sozialpolitik

Der damalige Zeitgeist „technokratischer Ansatz“ aus heutiger Sicht: Überschätzung von … … Machbarkeit, Planbarkeit, Steuerbarkeit … Prognostizierbarkeit (z.B. Berufsbedarfsprognosen) Vernachlässigung von … … Rückwirkungen auf Anreizstrukturen … Verhaltenskomponenten

Was hat sich geändert? Neueinschätzung der Möglichkeiten makroökonomischer Beschäftigungspolitik Wirkungslosigkeit bei angebotsseitigen Störungen (z.B. Ölpreiskrisen) Neubewertung arbeitsmarktpolitischer Instrumente Rolle der Evaluationsforschung Stärkere Betonung von Aktivierungsstrategien „Fordern und Fördern“

Ziele der Arbeitsmarktpolitik

Ökonomische Ziele Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung Verbesserung der Matching-Effizienz Marktausgleich Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche, räumliche, sektorale Mobilität

Ökonomische Ziele Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung Verbesserung der Matching-Effizienz Marktausgleich Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche, räumliche, sektorale Mobilität

Sozialpolitische Ziele Chancengleichheit und Ausgleich keine Benachteiligung aufgrund von Herkunft, Geschlecht … Berücksichtigung von sozialen Lagen Integration und Teilhabe kein Ausschluss gesellschaftlicher Gruppen Absicherung und Befriedung Schutz vor Willkür, Ausbeutung, Existenznot Versicherung gegen Risiken

Beschäftigungsfähigkeit … „Verfügbarkeit von produktiven Fähigkeiten, die den Zugang zu auskömmlichen Jobs sichern“ Bringschuld der Arbeitnehmer oder der Arbeitgeber? Aufgabe des Staates? people fit for the market oder market fit for the people?

Deutschland im internationalen Vergleich

Erwerbsbeteiligung: Deutschland vs Erwerbsbeteiligung: Deutschland vs. G7 (Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung) CLF/ Working Age Population 1960-2007, Quelle: OECD

Erwerbstätigkeit: Deutschland vs Erwerbstätigkeit: Deutschland vs. G7 (Erwerbstätige / Erwerbsbevölkerung) Civilian Employment / Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

Erwerbsbeteiligung von Frauen (Deutschland vs Erwerbsbeteiligung von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung) Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

Erwerbstätigkeit von Frauen (Deutschland vs Erwerbstätigkeit von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung) Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

Frauenerwerbstätigkeit im internationalen Vergleich (Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung) Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

Teilzeitquoten (Frauen) im internationalen Vergleich Females Part-time in % fem civ emp, Quelle: OECD (Durchschnitswerte über Ländergruppen)

Aspekte der Ungleichheit

Entwicklung der Lohnungleichheit (1984=1) (Perzentilverhältnisse im oberen und unteren Bereich der Verteilung)

Lohnnachteil von Frauen 2006

Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquoten (Männer und Frauen, in Prozent) dd

Haben die Hartz-Reformen gewirkt?

Kann die Wissenschaft eine Antwort geben? kein “Quasi-Experiment” Beobachtungszeitraum zu kurz Mikrodaten nur mit großer Verzögerung verfügbar (noch) keine kausalen Analysen möglich  keine Beweise, jedoch klare Indizien

Wirkung der Arbeitsmarktreformen Indizien Abschwächung des „Zurückbleibe-Effekts“ (Hysteresis) Veränderung der Mismatch-Arbeitslosigkeit Verhaltensänderungen der Arbeitssuchenden Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit

Die langfristige Entwicklung der Arbeitslosigkeit

Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (1)

Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (2)

Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen Offene Stellen v 450 u*: Mismatch-Arbeitslosigkeit v2 v*= u* v1 u* u1 Arbeitslosigkeit u u2

Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (2) Offene Stellen v 450 Auswärtsverschiebung der Kurve bedeutet Anstieg der Mismatch-Arbeitslosigkeit Arbeitslosigkeit u

Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (3) Quelle: Deutsche Bundesbank, saisonbereinigte Zahlen; Quelle für Ausgangswerte: BA

Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (4)

Das Verhalten von Arbeitssuchenden aus Sicht der Betriebe: Konzessionsbereitschaft bei der Bezahlung Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

Konzessionsbereitschaft bei den Arbeitsbedingungen Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

Entwicklung der Langzeitarbeitslosenquote 1998-2009 Eigene Berechnungen; Langzeitarbeitslose in Prozent der zivilen Erwerbspersonen, saisonbereinigte Werte, Daten für 2005 wegen Bruchs in der Statistik nicht interpretierbar

Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

Was wussten wir vor zehn Jahren über die Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik? Quantitativer Umfang der „Entlastungseffekte“ von Maßnahmen (Teil-) Kenntnis der Erwerbsbiographien von Maßnahmeteilnehmern  ausschließlich Analyse der scheinbaren Wirkungen

Ausgangslage am Ende der letzten Dekade Ausgabevolumen in den neunziger Jahren > 400 Mrd. DM (208 Mrd. €) keine geeignete Kontrolle von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit  scharfe Kritik, z.B. „Angesichtes immenser Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik ist ihre wissenschaftlich fundierte und aussagekräftige Evaluation seit längerer Zeit mehr als überfällig.“ (W. Franz)

Was hat sich geändert? Verfügbarkeit von Mikrodaten Rasante Entwicklung von Evaluationsmethoden Fokussierung der Forschung auf Evaluationsstudien Hohes Interesse der Politik an Evaluationsergebnissen (Mittelbereitstellung) Schließen der Forschungslücke (im Vergleich z.B. zu den USA)  „Ende des Blindflugs“

Was wissen wir heute über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik? Differenziertes Bild: Programme mit höherem und niedrigerem Wirkungsgrad zu den ersteren: betriebsnahe Instrumente zu den letzteren: z.B. FbW, nicht-betriebliche Trainingsmaßnahmen Programme, die hinsichtlich der Wiedereingliederung eher schaden als nutzen z.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Warum kommen unterschiedliche Studien (teilweise) zu unterschiedlichen Ergebnissen? Enge oder weite Definition der Zielvariablen Länge der Beobachtungszeit nach der Maßnahme Einfluss von Konjunkturphasen (Nicht-) Berücksichtigung von Maßnahmekarrieren Konstruktion der Kontrollgruppe Regionale Differenzierung

Was wissen wir heute (noch) nicht über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik? Evaluationslücken (z.B. bei Bildungsgutscheinen, Maßnahmen für Jugendliche, Reha-Maßnahmen) Makroeffekte/ Allgemeine Gleichgewichtseffekte Warum wirken Maßnahmen (oder eben nicht)? Welche Rolle spielt die betriebliche Ebene? Welche der Maßnahmeträger? Sind effektive Maßnahmen auch effizient?

Fazit

Fazit in der Vergangenheit: Licht und Schatten Aufholprozess im internationalen Vergleich Klare Indizien für eine Wirkung der Hartz-Reformen Arbeitsmarktpolitik als ein lernendes System Neue Rolle der Wissenschaft im Sinne einer „evidence-based policy“

Backup

Qualifikationsbedingte Lohnunterschiede bei vollzeit-beschäftigten Männern in Westdeutschland 1984 bis 2004 (Basis Geringqualifizierte, in Prozent) Quelle: IABS, eigene Berechnungen

Frauenerwerbs(personen)quoten im internationalen Vergleich Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik

Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik – Fünf Länder im Vergleich Quelle: OECD

Anteil von aktiver Arbeitsmarktpolitik an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik– Fünf Länder im Vergleich Quelle: OECD