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1 Seniorenuniversität Bern 2012 Die Schweiz im Schengenraum Ass. Prof. Dr. Marion Panizzon Universität Bern.

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1 1 Seniorenuniversität Bern 2012 Die Schweiz im Schengenraum Ass. Prof. Dr. Marion Panizzon Universität Bern

2 2 Gegenstand der Vorlesung Ziele & Entstehungsgeschichte von Schengen Institutionelle Dimension Übernahme von Schengenrecht durch die Schweiz Organisation der Bundesverwaltung Materiellrechtliche Dimensionen Abschaffung der Grenzkontrollen für Personen Visum(harmonisierung) Polizei- & Justizzusammenarbeit Kosten/Nutzen-Analyse einer Schengenmitgliedschaft Dublin (Eurodac) und Datenschutz

3 3 Ziele von Schengen/Dublin 1. Aufheben der Binnengrenzen zugunsten einer einzigen Aussengrenze (Freizügigkeit) 2. Vereinheitlichte Visapolitik beim Kurzaufenthalt 3. Ausgleichsmassnahmen (flankierend) zur Gewähr- leistung der Sicherheit; 1.Kontrollen an den Aussengrenzen (FRONTEX) 2.grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit (SIS) 3.Rechtshilfe in Strafsachen (schwedische Initiative) 4.Bekämpfung der illegalen Migration (Biometrie, Rückführungen, Waffen- und Drogenmissbrauch) 4. Koordination der Zuständigkeit für die Behandlung von Asylgesuchen

4 4 Entstehungsgeschichte von Schengen Völkerrechtliche Verträge Schengen-Übereinkommen (SUe) von 1985 betreffend Abbau von Kontrollen an gemeinsamen Grenzen (Schengen I) Schengen-Durchführungsabkommen (SDÜ) von 1990 zur Harmonisierung der Visumpolitik (Schengen II) Raum ohne Binnengrenzen ausserhalb des Gemeinschaftsrechts, zwischen Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und Niederland Prümer Vertrag (justizielle Zusam- menarbeit) von 2005 (Schengen III)

5 5 Entstehungsgeschichte von Schengen Überführung ins EU-Recht 2. Okt. 1997: Überführung in EUV/EGV im Vertrag von Amsterdam: Titel IV EUV (Dritter Pfeiler): polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Titel IV EGV (Visa, Asyl, Einwanderung) variable Geometrie (UK/Irland excl; DK: nur völkerrechtlich) 1 Dez. 2009: Überführung in den Lisabonner Verfassungs- vertrag: Art. 3:2 EUV – Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität der freie Personenverkehr gewährleistet ist. Folgen für die Schweiz: Übernahme von EU-Recht

6 6 Entstehungsgeschichte EU-Sekundärrecht ersetzt SUe und SDÜ Schengener Grenzkodex (SGK) vom Verordnung (EG) des EP &Rates Nr. 562/2006 zur Zusammenarbeit der Polizeibehörden, der Aufhebung und Wiedereinführung der Personenkontrollen und der vereinheitlichten Ein-und Ausreiseverfahren EU-Visakodex vom Verordnung (EG) des EP & Rates Nr. 810/2009 vom über den EG- Visakodex der Gemeinschaft inkl Handbuch für die Bearbeitung von Visanträgen und die Änderung von bereits erteilten Visa EU-Visumsverordnung (EG) Nr. 539/2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind EU-Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente Richtlinie 2008/115/EG über Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehörige

7 7 Schweizer Mitgliedschaft in Schengen Unterzeichung des Schengen-Assoziierungs- abkommens (SAA) am 26. Okt Bundesversammlung genehmigt SAA am 17. Dez als Teil der 7 bilateralen Abkommen II Fakultatives Referendum 5. Juni 2005: SAA (& DAA) knapp (56,3% Ja-Stimmen) angenommen Inkrafttreten am ( für die Flughäfen) bis heute 137 Weiterentwicklungen übernommen ( )

8 8 Verlust direktdemokratischer Recht? Kein oblig. Referendum Fakultatives Referendum: Abstimmung über Vertrag und Gesetzesänderung 1. Kritik der SVP, dass kein obligatorisches Referendum ABER: keine Verfassungsänderung & k ein Beitritt zu supranationaler Organisation 1. Keine Bindung der schweizerischen Gerichte an EuGH 2. Streitbeilegung durch GA 3. Kündigung möglich 2. Kritik am Package-Deal: Einheit der Materie verletzt ABER: Vorteil des Package-Deals: Neutralisierung der Vor- und Nachteile

9 9 3 Modelle der Übernahme von Schengenrecht durch die Schweiz Modell 1 –ohne rechtliche Verbindlichkeit: Kenntnisnahme Notenaustausch des Bundesrates oder des zuständigen Departments gilt nicht als Staatsvertrag (25,6%). Modell 2 –Rechte und Pflichten für die Schweiz Austausch von Noten zwischen der Schweiz und der EU, gilt als internationaler Vertrag mit Kompetenz des Bundesrates (56,4%). Modell 3 –Rechte und Pflichten für die Schweiz Austausch von Noten zwischen der Schweiz und der EU gilt als internationalen Vertrag mit Kompetenz der Bundesversammlung (Referendumsmöglichkeit), maximale Frist von 2 Jahren (18%)

10 10 « Notifikation »/ Notenaustausch EU informiert die Schweiz über das Inkrafttreten einer Weiterentwicklung die Schweiz hat innert 30 Tagen über eine einseitige Erklärung die Gutheissung der Weiterentwicklung der EU zu notifizieren; bei Referendum (2 Jahre) Ablehnung der Übernahme 1.Suche der Vertragsparteien nach gemeinsamer Lösung 2.Zusätzlicher Konsultationsmechanismus auf ministerieller Ebene zur Lösung 3.Kündigung direktdemokratische Rechte inkl fak. Referendum gewahrt

11 11 Rezeption des EG-Rechts ohne Mitentscheidungsrecht? Schengen-Weiterentwicklung werden im Konsens in Ausschüssen der EU Kommission u Arbeitsgruppen des EU Rats beschlossen Einsitz der CH in EU Arbeitsgruppen, gestaltendes Mitsprache, aber kein Mitbestimmungsrecht Gemischter Ausschuss SAA darf nicht über Weiterentwicklung bestimmen Integration der Schweiz in den Unionsrahmen?

12 12 Kein Verlust an Demokratie und Souveränität? 1. keine automatische Anpassung/Nachführung 1.Schweiz ist nicht zur Übernahme aller Neuerungen verpflichtet 2.Künftige Rechtsakte unterliegen formell schweizerischen Rechtssetzungsverfahren – politisch wenig Spielraum, von den EU Regelungen abzuweichen 2. Beizug von Experten aus der CH in EU Arbeitsgruppen stärkt Einflussmöglichkeiten 3. keine automatisch Kündigung, sondern Konsultations- mechanismus 4. variable Geometrie in Anbindung der Schweiz

13 13 Übernahme von Schengen Weiterent- wicklungen durch Parlament (Modell 2) 1. Errichtung der IT-Agentur 2. biometrische Pässe & Ausländerausweise 3. Schengener Grenzkodex 4. Grenzschutzagentur FRONTEX & Soforteinsatzgruppen zur Grenzsicherung RABIT 5. Schengener Informationssystem (SIS) 6. Informationsaustausch unter Strafverfolgungsbehörden («Schwedische Initiative») 7. Aussengrenzenfonds 8. Waffenrecht 9. Visa Informationssystem (VIS) 10. Datenschutz im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen 11. Rückführungsverfahren

14 14 Einsitz in EU Arbeitsgruppen 15 Arbeitsgruppen auf Expertenebene, treffen sich monatlich; Entscheid via Konsens kein Stimm/Vetorecht der CH, sondern nur « decision- shaping » (Mitwirkungsrecht) Recht Anregungen zu geplanten Rechtsakte zu machen Recht auf Unterrichtung über geplante Rechtsakte Akte wird den Hohen Beamten & Botschaftern (COREPER) übermittelt Schlussentscheid: Minister im Rat für Justiz und Inneres (JI) der EU

15 15 Schengen Raum 500 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern illegal 27 Schengen Mitgliedstaaten (30 Dublin) Schengen Mitgliedstaaten mit speziellem Status Künftige Mitgliedstaaten Bulgarien, Rumänien, Zypern Assoziierte Staaten

16 16 Materiellrechtliche Dimension von Schengen Grenze Abschaffung der systematischen Personengrenzkontrollen an Binnengrenzen für Schengen und Nicht-Schengen-Angehörige einheitliche Aussengrenzkontrollen durch integrierte Grenzverwaltung Visum Gemeinsames Visum für Kurzaufenthalte (Schengen-Visum) Einreise-Voraussetzungen von Drittstaatsangehörigen harmonisiert Ausgleichsmassnahmen Migrationszusammenarbeit der Polizei und Justiz, insb. Bekämpfung der illegalen Migration

17 17 1. materiellrechtliche Dimension Grenze Unterscheidung Binnen-/Aussengrenze: Binnengrenze zugunsten einer einzigen Aussengrenze aufgehoben Grenz(mindest)kontrollen an Aussengrenze harmonisiert Verstärkung der polizeilichen Zusammenarbeit: mobile Kontrollen im Landesinnern und im grenznahen Raum

18 18 Gibt es an der Schweizer Grenze noch Kontrollen? Welche, wann und für wen? 1. Abschaffung der systematischen Grenzkontrollen für alle Personen (ohne Unterschied ob Schengen und Nicht- schengen Staatsangehörige) an den Binnengrenzen Ausnahmen: 1.Stichproben 2.Polizeilicher Anfangsverdacht 3.Befristete Wiedereinführung in besonderen Risikosituationen (Grossanlässe (G-8 in Genua/Heiligendamm, Terroranschläge) 2. Schengenaussengrenze (Flughäfen): alle Passagiere, die aus Nicht-Schengen Staaten in die CH einreisen oder in diese Destinationen fliegen, kontrolliert beide Passagierströme am Flughafen getrennt 3. Zoll(waren)kontrollen durch Grenzwachtkorps (GWK) Schweiz ist nicht Mitglied der EU-Zollunion

19 19 Wer kontrolliert die Schweizer Aussengrenzen? täglich 1,3 Mio. Personen und 700'000 Fahrzeugen überqueren CH-Binnen- u. Aussengrenzen lückenlose Kontrolle aller Personen und Fahrzeugen ist in der Praxis nicht möglich Aufgabenverteilung zwischen Polizei und Grenzwachtkorps (GKW) Kantonale Polizeihoheit als Grundsatz Über die Hälfte der Schengen-Aussengrenzübertritte am Flughafen ZH; ZH Kantonspolizei überwacht Hauptanteil der Grenzen Verträge zwischen Binnenkantone und GWK Zersplitterung der Kompetenz

20 20 Wiedereinführung der Grenzkontrollen Wiedereinführung der Grenzkontrolle: « bei ernsthaften Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder der inneren Sicherheit vorhersehbaren Ereignissen (Fussballspiele, politische Gipfel, G-8) 30 Tage bis 6 Monate dringenden Ereignissen (Terroranschläge) 10 Tage bis 2 Mte seit 2012: Defiziten an den Aussengrenzen: 6 Mte bis 2 Jahre Zuständigkeit des Bundesrates Wegweisungen an der Grenze gelten als wiedereingeführte Binnengrenzkontrollen

21 21 Abgrenzung Waren-Personenverkehr Kompetenzen Warenkontrollen durch EU und Schweizer Zollbehörden, weil Schweiz keine Zollunion mit EU Art. 57 BV gemeinsame Verantwortung für innere Sicherheit Postulat Malama « innere Sicherheit, Klärung von Kompetenzen » Systematische Übertragung von Kompetenz der Kte auf Grenzwachkorps: darf nicht direkt und ausschliesslich auf Artikel 44 BV beruhen, Art. 97 ZV keine ausreichende Gesetzesgrundlage für diese Delegation: Revision?

22 22 Sind verdachtsunabhängige Personenkontrollen erlaubt? darf bei polizeilichem Verdacht in einer Waren- kontrolle Personenkontrolle vorgenommen werden? Urteil Melki des EuGH: polizei. Zusam arbeit darf nicht Grenzkontrolle gleichkommen Verdachtsunabhängige Personenkontrollen erlaubt: 1.Stichkontrollen 2.Ermessenspielraum der Behörde eingeschränkt 3.Kontrollen nicht an Grenzen, sondern im Hoheitsgebiet & unabhängig vom Überschreiten der Grenze durch die kontrollierte Person

23 23 Vergleich zu den USA Systematische Personengrenzkontrolle nicht verboten, sondern als « administrative Routine » erlaubt auch wenn kein Verdachtsmoment Behördenermessen nicht eingeschränkt Ist die Kontrolle von PED (personal electronic devices) eine reguläre oder tiefgreifendere Personenkontrolle? Gemäss case law ist es eine tiefgreifendere Kontrolle und braucht individualisierten Verdachtsmoment » – Brown vs Texas 1979 – Wilkes vs Wood 1763

24 24 FRONTEX & RABIT Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX (mit Sitz in Warschau) Verbesserung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Aussengrenzschutzes Ausbildung von Grenzschutzbeamten Risikoanalysen Kontroll-und Überwachungstätigkeiten der Mitgliedstaaten an den Aussengrenzen Koordiniert gemeinsame Operationen Zusammenarbeit bei gemeinsamen Rückführungsaktionen Zusatzvereinbarungen 2010, 2011 CH zahlt 3.8 Mio. CHF jährlich ein erhält 4,5 Mio. Euro pro Jahr 2011: CH-Beteiligung an FRONTEX Operation in Süditalien mit 3 Experten RABIT: Soforteinsatzteams: anfordernder Mitgliedstaat leitet Einsatz (CH-Fahrzeug und Dokumentenspezialisten)

25 25 Aussengrenzfonds Solidaritätsfonds zur Unterstützung von Mitgliedstaaten, die aufgrund der Länge oder geopolitischen Bedeutung ihrer Land- und/oder Seegrenzen auf Dauer hohe Kosten für den Schutz der Aussengrenzen tragen ( ) 1. Neue Infrastruktur 2. Ausbildung von Grenzschutzbeamten: einheitliche Qualifi- kationen 3. Effiziente Steuerung der Verkehrsströme von Personen an den Aussengrenzen 4. Verbesserung der Verwaltung der Konsularstellen in Dritt- staaten; Steigerung der Kapazität von Konsularstellen zur Prüfung von Visumanträgen Zusatzvereinbarung der CH mit MS nötig: Kosten: 9 Mio Euro pro Jahr, CH erhält 4 Mio pro Jahr

26 26 2. Materiellrechtliche Dimension Schengen-Visum Definition des Schengen Visum als Touristenvisum--Recht auf Einreise für Kurzaufenthalte von 3 Monaten Einheitlichkeit der Einreisekriterien und Visumpflicht Einheitlichkeit der Mindestkontrollen an Aussengrenzen Anfrage ans SIS und VIS (darf der Person, (k)ein Visum ausgestellt werden?) Feststellung der Identität anhand Überprüfen von Reise- dokumenten ersetzt durch Entry /Exit System (keine Stempel mehr) Bedingungen für die Wiedereinführung von Binnen- grenzkontrollen

27 27 Wer braucht ein Schengen-Visum? Einreisevoraussetzungen Ausländer aus Drittstaaten mit Schweizer Wohnsitz und mit einer Aufenthaltsbewilligung dürfen ohne Visum sich im Schengen-Raum bewegen, wenn: Aufenthaltspapiere & gu ̈ ltiges Reisedokument auf sich tragen Ausreichende Mittel für beabsichtigte Reise Aufenthalt im Schengen-Raum ausserhalb des Wohnsitzstaates nicht länger als drei Monate (innerhalb von 6 Monaten) Keine Einreiseverweigerung & keine Gefahr für öffentliche Ordnung/innere Sicherheit Grundsatz: Aufenthaltsbewilligung ersetzt Schengen-Visum

28 28 Einreiseverweigerung Einreiseverweigerung an der Aussengrenze: 1.Einreiseverbot Schengen (am häufigsten) 2.Ungültige Papiere ( pro Tag) 3.Ungenügende finanzielle Mittel & Überschreitung der Höchstaufenthaltsdauer 4.Bedrohung d öfftl Sicherheit & gefälschte/falsche Dokumente Einreiseverweigerung muss 1.beschwerdefähig sein 2.begründet werden: der Person steht während 3 Tagen ein Rechtsmittel zu 3.keine aufschiebende Wirkung Formlose Wegweisung ist möglich wenn Schweiz an Erstasylan- tragsstaat übergeben kann Rückkehrentscheidung gemäss Art. 6 Rückführungsrichtlinie

29 29 EU-Visumsverordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom Visumsbefreiung (Positivstaater, Annex II Länder) schon 6x durch EU geändert, deshalb in der Schweiz auf VO- Stufe umgesetzt (leichter zu ändern) Kleiner Grenzverkehr für Schülerreisen von Klassenverbänden für Flüchtlinge und Staatenlose, die im Schengenraum wohnen und von diesem Reisedokumente erhalten Visumszwang (Negativstaater, Annex I Länder) Reziprozität und Solidarität Die EU erwartet Reziprozität von allen Annex II Ländern. Falls dies nicht der Fall ist kann ein Mitgliedstaat die EU notifizieren und die EU wird mit diesem Verhandlungen aufnehmen oder vom Annex II streichen, was der Fall gegenüber Lybien war.

30 30 Schengen-Visa Pflicht Blau: Schengen & Assoz. Grün: keine Visa Pflicht Rot: Visumspflicht für Einreise Braun: Visumspflicht zu Transit durch Schengen Staaten

31 31 Umsetzung d. Schengen-Visum in CH Schweiz darf nicht mehr in eigener Kompetenz Visumpflicht aufheben oder einführen Aber: Langzeitvisa für Niederlassungen oder Arbeitsbe- willigung von Schengen nicht erfasst Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (VEV) vom 22. Oktober 2008 positive Bilanz: 20-30% weniger Visa-Ausstellungen als zuvor Fall Lybien (Solidarität unter Schengenstaaten verhalf Krise zu überwinden)

32 32 Schengener Informationssystem (SIS) Gemeinsames Sach- und Personenfahndungssystem: 35 Mio. Einträge (Stand Anfang 2011) 95% Mio Daten über gestohlene oder gesuchte Gegenstände (Waffen, Fahrzeuge, Pässe) 5% polizeilich/gerichtlich gesuchten Personen: Straftäter, Zeugen, Terroristen, abgewiesene Asylbewerber & vermisste Personen 24 Treffer pro Tag in 2010 für Schweiz Kernstück der Schengen-Zusammenarbeit Grossbritannien und Irland nehmen teil, DK auton. Nachvollzug Schnelligkeit der Informationsübermittlung bekämpft mobiler werdenden Kriminalität strenge Datenschutzregeln wahren Persönlichkeitsrechte

33 33 VIS (Visainformationssystem) Abruf von abgelehnten oder annullierten Schengen- Visa-Gesuchen Gesichtsbild und Fingerabdrücke verbessern Identifizier- barkeit des rechtmässigen Visuminhabers und erhöhen Fälschungssicherheit von Visa Umsetzung der gemeinsamen Visumspolitik Missbrauch und Betrugsbekämpfung «Visum Shopping» Verhütung/Aufdeckung/Ermittlung von Straftaten: indirekte Datenanfrage über natl Zugangsstelle konsularische Zusammenarbeit CH hat eigene Datenbank: RIPOL; ab Okt wendet Schweiz auch VIS an

34 34 Biometrie in Schweizer Pässen und Reisedokumente für Ausländer Einzige Schengen-Weiterentwicklung, gegen die ein fak. Referendum ergriffen wurde Abstimmung am 17. Mai 2009: Knappe Annahme mit 50,1% Ja- Stimmen EU-Ausweisverordnung als gesetzliche Grundlage: Fingerabdruck und Gesichtsbild ab 2009 EU Kommission regelt technische Einzelheiten: von CH über- nommen Elektronisch gespeicherte Daten erhöhen Sicherheit von Reisedokumenten, weil verlässliche Verbindung zwischen Dokument und rechtmässigen Inhaber Ausländerausweis im Kreditkartenformat und biometrische Merkmale

35 35 Schengen- Vertretungen, Art. 8 Visakodex Das Schengen-Abkommen gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, sich in Ländern ohne eigene Vertretung durch andere Schengen-Staaten vertreten zu lassen CH vertritt Österreich für Santo Domingo (Dominikanische Republik) und in Pristina (Kosovo) vertritt. CH wird vertreten – durch Frankreich in Kingston (Jamaika) und – durch Ungarn in Minsk (Belarus) sowie in Chisinau (Moldawien) weitere Vertretungsvereinbarungen wurden im 2010 mit Schweden, Belgien, Slowenien und Estland abgeschlossen

36 36 3. Materiellrechtliche Dimension Ausgleichsmassnahmen Schengen « nur » Mindeststandard (Bilaterale Polizeiverträge mit Nachbarstaaten gehen weiter, Art. 39 SDÜ) Austausch von Beamten automatisierter Informationsaustausch bei Grossanlässen und Strassenverkehrsunfällen Integrierte Grenzverwaltung « defensiver» Teil d. intl Migrationszusammenarbeit Kompetenzaufteilung innere SicherheitPostulate Malama keine zentrale Befehlsstruktur der CH, weil föderale Aufteilung der Kompetenzen Kleinräumige Struktur in die länderübergreifende Zusammenarbeit in Schengen integrieren

37 37 Zusammenarbeit der Justiz (Strafverfolgungsbehörden) justizielle Zusammenarbeit der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörde Verhütung und Verfolgung von Straftaten (Drogen/ Waffenmissbrauch/ Geldwäscherei) praktischer Vollzug, wo Schweiz nur teilweise mitmacht: Schweiz ist nicht Teil vom « Prümer Vertrag », auch Schengen III betitelt Schweiz ist Teil der « schwedischen Initiative »: Form- und Verfahrensvorschriften harmonisiert, damit der spontane Informationsfluss erfolgen kann, Rechtshilfe der CH nicht erweitert

38 38 Bekämpfung der illegalen Migration vierstufige Migrationskontrolle (Vier-Filter-Modell) 1. Filter: Biometrie, Visumverfahren, Dokumentenberater (Airline Liaison Officers, AOL) Migrationsattachés, carrier liability 2. Filter: Rückübernahmeabkommen 3. Filter: eigentliche Grenzkontrolle: Advanced Passenger Information System, Herausforderung der Technisierung 4. Filter: Massnahmen im Binnenraum: 1.Bekämpfung der illegalen Migration nicht erst an der Aussengrenze des Schengenraums, sondern 1. bereits in den Dritt- und Herkunftsstaaten (CH muss mehr in Herkunftsstaaten machen) 2. Massnahmen innerhalb des Schengenraums zur Bekämpfung der Identitätsverschleierung

39 39 Illegale vs irreguläre Migration Migration ausserhalb der dafür vorgesehenen Kanäle (z.B. eine alleinreisende, minderjährige Asylsuchende), ist irregulär, muss aber nicht missbräuchlich und damit illegal sein) 1.Menschenschmuggel & Handelmenschenunwürdige Schmugglerei; je nach Form: Vergehen, Übertretung oder Verbrechen nur 20 Verurteilungen /Jahr 2.Einreiseverweigerungen: ca Fälle/Jahr 3.Illegaler Aufenthalt: 5000 aufgegriffene Personen/Jahr (USA; Brasilien, Kosovo)

40 40 Routen der illegalen Migration nach Europa

41 41 Carrier Liability: Haftung der Transport- unternehmen Problem: kein Visum bedeutet nicht, dass Personen in Flughäfen und Schiffhäfen nicht ankommen können Carrier Liability: Sanktionieren von privaten Transportunternehmen, die Personen ohne hinreichende Papiere gemäss transportieren Strafbestimmungen (8000 CHF Busse)restriktive Carrier Praxis? Zusätzlich: Widerruf der Lizenz Haftung des Bundes? Haftung des carrier bei refoulement?

42 42 EU-Rückführungsrichtlinie minimale Standards verhindern, dass einzelne Länder aufgrund günstigerer Bedingungen einem hohen Migrationsdruck ausgesetzt sind (Wüger, 2012) Massnahmen: Verpflichtung zum Erlass einer Rückkehrentscheidung freiwillige Ausreise vor zwangsweiser Ausschaffung Schutz von unbegleiteten Minderjährigen (Pflicht Gesundheitszustand, Familienwohl zu berücksichtigen) automatisch Einreisesperre von 5 Jahren maximal Ausschaffungshaft von 18 Monaten Höchstdauer als ultima ratio Austausch von Daten über Schmuggler durch ICO-Net

43 43 EU Rückführungsrichtlinie und die Schweiz Ausschaffungshaftdauer von 24 auf 18 Monate verringert strafrechtliche Sanktionen (Ausschaffungshaft) nur als ultima ratio formlose Wegweisung an der Grenze, ersetzt durch schriftliche Verfügung mitsamt Rechtsmittelbelehrung, die aber keine aufschiebende Wirkung hat (formelle Wegweisung) Pflicht des Erlasses eines Einreiseverbotes, statt Ermessen Kostensenkung: Beteiligung an 8 Sonderflügen; Rückführung von 61 Personen nach Lagos, Monrovia, Lahore, Kostensenkung bei eigenen Flügen

44 44 Filter I Herausforderungen für die Schweiz Konsulardienst im Spannungsfeld als Dienstleistungserbringer und Gebundenheit an rechtliche Vorgaben bei der Visumserteilung Keine im Ausland stationierten Dokumentenberater (Airline Liaison Officers; ALO), welcher die Lufttransportunternehmen in Fragen der Dokumentenprüfung ausbilden lediglich sechs Migrationsattachés (2 EDA: Abuja, Dakar, Colombo; 3 BFM: Brüssel, Ankara, Pristina Viele Informationen aus zweiter Hand, von anderen Partnerstaaten oder auch von Partnern aus der Privatwirtschaft (z.B. Swiss) Vor-Ort-Erkenntnisse in Bezug auf illegale Migration fliessen zu wenig in die tägliche Arbeit

45 45 Filter 2 Herausforderungen für die Schweiz Begrenzte institutionelle Einbindung der Schweiz in die EU Keine Vorverlagerungsstrategie zur Bekämpfung der illegalen Migration Unzureichende Kooperation und Informations- austausch auf politisch-strategischer Ebene Schweiz steht abseits der Europäische Sicherheitsarchitektur (Bsp. Prüm, PNR Initiative) Unzureichende Vernetzung auf operativer Ebene illegale Migration und Grenzverwaltung zu wenig Gewicht beigemessen

46 46 Filter 3 Herausforderungen für die Schweiz Unterschiedliche Standards in Teilbereichen der Grenzkontrolle drei grossen Schengenaussengrenzen (Flughäfen Zürich, Genf und Basel) drei verschiedene Behörden zuständig sind Qualitätsunterschiede, sowie in Auslegung des Ermessensspielraums bei der Grenzkontrolle Zunehmende Technisierung der Grenzkontrolle Spannungsfeld zwischen grenzpolizeilichen und wirtschaftlichen Interessen ungelöste politische Widersprüche: illegal anwesende und arbeitende Migranten legal (und gewollt) Beiträge an die Sozialversicherungen leisten

47 47 Filter 4 Herausforderung Uneinheitliche Praxis und Defizite in Fälschungserkennung, Strafverfolgung und Vollzug (Zwangsmassnahmen/ Wegweisung) Ktl Differenz: Unterschiede führen zur Verwässerung Defizite in Bekämpfung des gewerbsmässigen Menschenschmuggels Abwesenheitsurteile zu geringen Strafen Erkenntnisse aus den Anhaltungen der Schlepper an der Grenze werden gegen internationalen, gewerbsmässigen Menschenschmuggel nicht genutzt

48 48 übergeordnete Herausforderungen Unzureichender Austausch zwischen der politisch- strategischen und der operativen Ebene 1. illegale Migration häufig im Schatten der Asyldiskussion 2. Leistungen der Schweiz an Herkunfts- und Transitstaaten von illegalen Migranten sind nicht oder nur ungenügend mit Massnahmen gegen Menschenschmuggel verknüpft Informations- und Analysedefizit 1. Mit Grenzkontrolle befassten Behörden sammeln dezentral. 2. Kerndaten werden monatlich durch das BFM gesammelt und im Rahmen des Integralen Lagebildes Aussengrenze (ILA) 3. stark zersplitterten Zuständigkeiten (26 Kantone und GWK) keine verlässlichen statistischen Informationen über Aufgriffe im Binnenraum

49 49 Asylrecht &Dublin Dublin bindet Schweiz an Mindeststandards, verhindert race- to-the–bottom Verhindert asyl shopping und refugees in orbit mehr Out-Verfahren: Zuständigkeit eines anderen Dublin- Staates; CH ersucht diesen Dublin-Staat um Übernahme In-Verfahren ist die Schweiz gemäss den Zuständigkeitskriterien für das Asylverfahren zuständig, so hat sie die asylsuchende Person einreisen zu lassen und das Asylgesuch zu prüfen. Nichteintreten von Gesuchen, die an Erstasylstaat zurückgewiesen werden können Keine aufschiebende Wirkung von Beschwerden, ausser EMRK und Europ. Flüchtlingskonvention

50 50 Statistik Jahr stellten insgesamt 15'567 Personen in der Schweiz ein Asylgesuch Schweiz steht an 4. Stelle (nach Malta, Luxemburg und Schweden) für Asylanträge (Stand 2012) Out-Verfahren 2012: 9347 Gesuche, v.a. aus Tunesien, Nigeria, Eritrea und Georgien 7014 Zustimmungen 1587 Ablehnungen– 3621 Überstellungen (2010: 2722) In-Verfahren 2012: 1611 Gesuche 907 Zustimmungen (2010: 797), 673 Ablehnungen – 482 Überstellungen (2010: 481) Nichteintretensentscheide in Anwendung von Art. 34 Abs. 1 lit. d AsylG 7099 (2010: 6393)

51 51 Datenschutz & SIS, VIS, Eurodac Datenbanken Recht, jeder Person (auch nicht Schengen Mitgliedstaaten) Auskunftsrecht über die zu ihr im SIS /VIS gespeicherten Daten Berichtigungs- und Löschungsrecht unrechtmäßig gespeicherter Daten Recht, Bearbeitung (Verwendung) vom Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten überprüfen zu lassen Einleitung eines Verfahrens bei Gericht oder den zuständigen Stellen, um Berichtigung oder Löschung der Informationen zu erlangen Überprüfung der gespeicherten Daten und ihrer Nutzung Gemeinsame Kontrollinstanz Schengen (GKI) Mit SIS II geht Kontrolle von GKI zum europäischen Datenbeauftragten über keine völlige Unabhängigkeit der Kontrollinstanz in CH?

52 52 DSG Änderungen 2008 Personendaten dürfen im Prinzip nicht ins Ausland weitergegeben werden, wenn kein angemessenes Schutzniveau gewährleistet ist; vgl. Art. 6 DSG) 1. Klage auf Auskunft, Berichtung und Löschung beim Bundsverwaltungsgericht (BVGer) in erster Instanz und in zweiter Instanz beim Bundesgericht 2. Klage auf Schadenersatz beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) 3. Schadenersatzklage nach OR 4. Klage- und Beschwerderecht des EDÖB Haftung des Bundes und Regress auf Kantone bei Eingabe und Verwendung falscher Daten Keine Vorabentscheidung EuGH zur Auslegung des Dubliner Vertrags Beschränkung des CH-Rechtswegs auf innerstaatl. Gerichte und EGMR

53 53 Waffengesetz Waffenrichtlinie ist Teil des Schengen-Besitzstands gewährleistet den freien Verkehr für bestimmte Feuerwaffen Sicherheitsvorkehrungen 1.Kennzeichnungspflicht von Waffen und Munition 2.Voraussetzungen für die Nachverfolgung (tracing) von neu in Verkehr gebrachten Feuerwaffen 1. Behördliche Aufbewahrungspflicht d. Waffenbücher während 20J. 2. Elektronische Erfassung d Waffenerwerbs durch Kte 3. Kontrollpflicht der Eidg. Zollverwaltung 3.Erwerbsvoraussetzungen 4.Modalitäten der behördlichen Kontrollen beim grenzüberschreitenden Transfer von Waffen

54 54 Kosten/Nutzen Analyse Schweizer Beteiligung an Schengen-Dublin ist 14-mal teurer als der Bundesrat im Juni 2005 versprach Gesamter Aufwand (EJPD, EFD und EDA): 2008: 49,44 Millionen Franken 2012: 92,2 Millionen Franken, 2014: 115,5 Millionen Franken; Einsparungen dank Dublin und Rückführungen Asyl & Rückführungen: Kosten 29 Mio/Jahr /Jahr Ausschaffungshaft /Jahr freiwillige Rückkehr (300 begleitet von Sicherheitsbeamten)

55 55 Neuste Entwicklungen Entry and exit system (EES) Ein- und Ausreisestempel aufgehoben Registered traveller programme (RTP) bei Personen die aufgrund eines Langzeitvisums oder eines Visums für mehrmalige Einreisen regelmässig in den Schengen-Raum reisen & deren Vertrauenswürdigkeit nachgewiesen ist, kann Kontrolle vor der Einreise stattfinden MAPP Multifunktionales Abfragegerät für Personen und Passkontrollen mobiles Gerät, das insbesondere für Aussengrenzkontrollen an kleineren Flughäfen oder für die Bekämpfung des illegalen Aufenthalts eingesetzt werden kann

56 56 Weiterentwicklungen IT-Agentur operativ am Gesamtsteuerung der IT-Systeme (VIS; Eurodac; SIS) CH hat Einsitz in Verwaltungsrat falls Verordnung übernommen Fonds für die Innere Sicherheit (FIS) CH beteiligt sich lediglich am Finanzierungsinstrument FIS- Grenze, welches den bestehenden Aussengrenzenfonds (AGF) ersetzen soll CH erhält auch Beiträge (wie bei FRONTEX) Komitologie-Vereinbarung Exekutivabkommen regelt Beteiligung von Schweizer Expertinnen und Experten an EU Arbeitsgruppen

57 57 Berührungspunkte als BürgerInnen Biometrische Pässe SIS bei Diebstahl Aufhebung Binnengrenzen Gemeinsame Aussengrenze Kontrolle im Landesinneren Warenverkehrskontrollen Kosten Fakultatives Referendum

58 58 Vorteile von Dublin Harmonisierung der Kriterien für Erstzuständigkeit für Behandlung eines Asylgesuchs ein Gesuch soll innerhalb des Dublin-Raumes nur einmal geprüft werden; Asylantrag an zuständigen Erstasylstaat weitergeleitet (Lastenteilung) EURODAC-Fingerabdruck Datenbank verhindert Mehrfachasylanträge: CH kann 8x mehr Asylübergaben machen als Ersuchen als Erststaat übernehmen zu müssen Verkürzung der Verfahren um ca. 4 Monate

59 59 Vorteile Schengen Zugang zu europaweiten Sicherheitsarchitektur durch Datenbanken Eurodac, VIS, SIS als Gegenmassnahme zu Kriminalität und illegale Migration Teuer! 2006 bis Ende 2010: CHF 216,48 Mio; 2011 bis 2014 CHF 344,90 Mio. Flüssige Abwicklung des Grenzverkehrs: Binnen- grenzen aufgehoben; Abgrenzungsproblem zu Warenverkehrskontrollen! Wachstum des Schweizer Tourismusstandorts; Schwellenländer (China, Indien, Russland), die ohne zusätzliches Visum Abstecher nach CH machen


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