1 Telekom Politik Steuerung eines komplexen Systems Johannes M. Bauer Michigan State University ITA, Wien, 22. Jänner 2003.

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1 1 Telekom Politik Steuerung eines komplexen Systems Johannes M. Bauer Michigan State University ITA, Wien, 22. Jänner 2003

2 2 Überblick Evolution der Telekommunikation Alte und neue Politikansätze Einsichten aus der Theorie komplexer Systeme Erfahrungen mit Telekom Reform Zusammenfassung

3 Evolution der Telekommunikation

4 4 Vergangenheit: Hierarchie Local service Intrastate toll Interstate toll Local service State jurisdiction Federal CO TO CO End-user services Interconnection Firms TT Tandem Office Central Office Toll Office Local Bell Operating Company A Local Bell Operating Company B AT&T Long Lines Independent Telcos

5 5 Differenzierung Telegraphy Telephony Telegraphy Telephony Telegraphy Radio Telephony Telegraphy Telex Facsimile Radio Television Telephony Telegraphy Telex Data Facsimile Radio Color TV Cellular Paging Satellite Telephony Telegraphy Telex/Facsimile Broadband data Narrowband data Video-teleconferencing Internet Digital radio HDTV DBS Digital cable Cellular PCS 802.11b 1850 1880 1910 1940 1970 1990s

6 6 Gegenwart: Dezentralisierung Fiber Ring (CAP) Satellites CO TO CO LEC A LEC B Multiple IXCs Private Line Dedicated line CO LEC C Firm Wireless POP Internet backbone Cable headend

7 7 Integration PSTN Telex Circuit data Packet data Leased lines LANs Conferencing Sound & TV ISDN (Integrated Services Digital Network) Leased lines LANs Conferencing Sound & TV B-ISDN (Broadband ISDN) Sound & TV Integrated Broadband Communica- tions (IBC) Time 1980s

8 8 Zukunft: verteilte Netze TCP/IP or other protocols TV, PC, Phone, PDAs TV, PC, Phone, PDAs VoiceE-mailContentTransactionsGames Inspiriert von: Weinhaus, Monroe, Jamison (1995), Benkler (1996). Inhalte, Anwendun- gen Logische Ebene Physische Ebene (Netze)

9 Alte und neue Politikansätze

10 10 Das traditionelle Modell Konsenspositionen Natürliches Monopol [C(x+y)<C(x)+C(y)] Öffentliches Interesse mittels staatlicher Steuerung Praktische Umsetzung Regulierte private Monopole (US, Kanada) (Selbstregulierte) öffentliche Monopole (Europa, Lateinamerika, Asien) Technologie-spezifische Regulierung (Telefon, Kabel, Rundfunk, Mobilkommunikation, …)

11 11 Das gegenwärtige Modell Konsenspositionen Wettbewerb ist möglich Marktmacht kann neutralisiert werden Offener Netzzugang für Wettbewerber Netzzusammenschaltung und Entbündlung Anwendung der Wettbewerbspolitik Praktische Umsetzung Liberalisierung, Privatisierung, internationale Marktöffnung Etablierung unabhängiger Regulierung

12 12 Normative Fundamente Sozialwissenschaften Regulierungsökonomie Gleichgewichtsorientierung Partialanalyse Institutionelles Design Asymmetrische Information Gestaltung optimaler Anreize Normative Rechtstheorie Gesellschafts- und wirtschaftspolitische Visionen (Universaldienst, neue Ökonomie)

13 13 Regulierungsphasen (Cave und Prosperetti 2000)

14 14 Gesetz unerwarteter Folgen Konzentration und Konsolidierung anstelle weitverbreiteten Wettbewerbs Entbündelung und Investititionsverhalten Dominanz etablierter Anbieter Aktienkurseinbruch der IT Industrie Enttäuschte Konvergenzerwartungen Probleme der UMTS Spektrumauktionen Unvorhergesehene Innovationszentren

15 15 Politik- oder Theorieversagen? Politikversagen Unvollkommene Information und Unsicherheit Notwendigkeit der Kompromißfindung Special Interest (Capture) Theorien der Regulierung Theorieversagen Unzulänglichkeit der etablierten normativen Grundlagen der Telekom Politik Fehlen mehr dynamischer, integrierter Ansätze

16 Einsichten aus der Theorie komplexer adaptiver Systems

17 17 Kontrollierbarkeit Monopolära Nahezu geschlossenes System Vertikale Regulierung erhöht Kontrollmöglichkeit Wettbewerbsära Relativ offenes System Akteure haben typischerweise mehrfache Optionen um Regulierung zu unterwandern Regulierung hat direkte und oft vielfache indirekte Wirkungen

18 18 Telekom als KAS Vervielfachung der Akteure durch Marktöffnung Digitalisierung schafft neue Substitutionsoptionen Starke Interdependenzen durch Netzcharakter der Industrie Vertikale Beziehungen upstream-downstream Ungleiche Wettbewerbsbedingungen in Teilmärkten (bottlenecks)

19 19 Politik als KAS Basic Industry Conditions Technology, Demand, Input Markets, Resources, Information Basic Industry Conditions Technology, Demand, Input Markets, Resources, Information Market Structure Ownership, Entry and Exit Conditions Market Structure Ownership, Entry and Exit Conditions Corporate Conduct Pricing, Investment, Innovation Corporate Conduct Pricing, Investment, Innovation Sector Performance Service Penetration, Quality, Prices, Earnings Sector Performance Service Penetration, Quality, Prices, Earnings Inspired by Berg (1996). Experience National Global Experience National Global Privatization Legal Reform Legal Reform General Economic Conditions General Economic Conditions International Commitments (WTO) International Commitments (WTO) Policy Vision Regulation Interconnection Price Regulation Non-Price Goals Regulation Interconnection Price Regulation Non-Price Goals Institutional and Cultural Endowment Institutional and Cultural Endowment

20 20 Regulierbarkeit KAS Theorie sieht Steuerungsstrukturen und –instrumente als endogene Phänomene KAS können nur partiell gesteuert werden Hebelpunkte (Holland, 1992) Beeinflussung der Selektionsumgebung Suche nach bevorzugtem Prozeß Politikmaßnahmen immer temporär und multiple Resultate möglich Vergleichende empirische Analysen

21 Erfahrungen mit Telekom Reform

22 22 USA Komplexes politisches und Rechtssystem Bundesregulierungsbehörden (FCC, SEC, FTC) 50 Landesregulierungsbehörden (PUCs) Viele gegenseitige Kontrollen zwischen Regierungsorganen (Exekutive, Judikative, …) Differenziertes Lobbying System Viele Vetopunkte um Regulierungsreformen zu verabschieden Historisch relativ effizientes TK System

23 23 USA … Graduelle Liberalisierung seit 1950er Jahren Informationsdienste seit 1960er Jahren liberalisiert (Basis für unreguliertes Internet) Telecommunications Act of 1996 etablierte asymmetrischen Rechtsrahmen Strikte Regulierung für etablierte Fixnetzbetreiber Entregulierung für Kabel- und Mobilnetzbetreiber Zahlreiche Konflikte zwischen Bund und Ländern sowie anderen Akteuren

24 24 EU Breites Spektrum von hoch effizienten (Schweden) zu ineffizienten Betreibern Außergewöhnliche Reformbedingungen Kommission weniger stark durch nationale Interessen beeinflusst Fehlen unabhängiger Regulierung Im Vergleich zu USA breitere Handlungsoptionen aufgrund Staatseigentums and Netzbetreiberns Horizontale Neustrukturierung im Gange

25 25 Preis für Festnetzsprachdienst (in US $ PPP) Business Residential Quelle: Cherry und Bauer (2002)

26 26 Preis für Festnetzsprachdienst (US$ PPP) Quelle: Cherry und Bauer (2002)

27 27 Breitband & Informationsdienste Per 100,000 Einwohner (2000) Source: OECD, 2001

28 28 Zusammenfassung EU Ausganssituation erleichterte die Bestimmung der Hebelpunkte für Reform in traditionellen TK Sektoren USA adoptierte (unbeabsichtigt) flexiblere Rahmenbedingungen für das Internet USA diskutiert gegenwärtig weitere (radikale) Deregulierung EU implementiert horizontale Regulierung mit vermutlich höherer Regulierungsintensität

29 29 Zusammenfassung … Konsequenzen für Regulierungspolitik Ersatz der Mikrosteuerung durch breitere Instrumente (z.B. globale Preisobergrenzen) Akzeptanz von Ungleichgewichtssituationen Systematische Untersuchung der Effekte von Politikmaßnahmen und Politikadaption Schwächen der KAS Theorie Abstrahiert weitgehend von sozialen Strukturen Normative Implikationen unzureichend erforscht