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Prof. Andreas Ladner Cours à choix, trimestre d’hiver 2014 Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux 11. Réformes territoriales.

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1 Prof. Andreas Ladner Cours à choix, trimestre d’hiver 2014 Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux 11. Réformes territoriales

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9 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Le Temps

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11 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Les deux questions initiales:  Comment découper le territoire?  Qui fait quoi? La réponse?

12 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | «Peut-être l’Europe ou d’autres organisations internationales peuvent nous aider» Conseil de l’Europe Union européenne ONU OTAN OSCE OMV OCDE FMI

13 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Assemblée des Régions d’Europe  L'assemblée des régions d'Europe (ARE) est le plus large réseau indépendant de régions dans la grande Europe. Forte de plus de 250 membres issues de 35 pays et 16 organisations interrégionales, l'ARE est la voix politique de ses membres et un forum de coopération interrégionale.

14 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Comité des régions La Commission européenne, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen consultent le CdR lorsqu’ils élaborent des textes législatifs (directives, règlements, etc.) qui portent sur des domaines qui ont une incidence pour les collectivités régionales et locales.

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17 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | «Un tiers du budget de l’UE»

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22 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Cadre de référence Le Cadre de référence pour la démocratie régionale figure dans les annexes de la déclaration d’Utrecht adoptée le 17 novembre 2009 par la Conférence du Conseil de l’Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales.

23 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Point de départ European%20Charter%20of%20Local%20Self- Government_1985.pdf

24 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | (La Suisse a adhéré au Conseil de l’Europe le 6 mai 1963 devenant ainsi le 17ème Etat membre de l’organisation.) La Suisse a signé la Charte européenne de l’autonomie locale le 21/01/2004 et l’a ratifiée le 17/02/2005 avec des réserves portant sur les Articles 4 par. 4 ; 6 par. 2 ; 7 par. 2 ; 8 par. 2 ; 9 par. 5 et 7. La Charte est entrée en vigueur en Suisse le 01/06/2005. Dans la Déclaration consignée dans l'instrument de ratification déposé le 17 février 2005, il est précisé qu’aux termes de son Article 13, la Charte s'applique en Suisse aux communes politiques ("Einwohnergemeinde" / "comuni politici").

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29 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | «Visite, rapport et recommandations»

30 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Le Congrès recommande aux autorités suisses de tenir compte des suggestions suivantes dans la perspective de réformes futures:  a. réfléchir à une réforme au niveau municipal et à la définition d’un modèle de structures d’agglomération urbaine. Ce troisième niveau de pouvoirs semble être moins abouti que les autres et une restructuration lui assurant efficacité, légitimité démocratique, et stabilité institutionnelle et légale apparaît nécessaire;  b. diriger les futures réformes vers une «nouvelle politique régionale» dans le sens terminologique suisse, c’est-à-dire une stratégie de développement territorial. Ce type d’aménagement devrait permettre une réelle gouvernance régionale et une meilleure gestion du développement durable, sous l’angle de la solidarité aussi bien que sous celui de la protection de l’environnement;  c. considérer la possibilité de développer de grandes réformes intracommunales, concernant par exemple les services, l’intercommunalité ou la fiscalité, parallèlement à des restructurations éventuelles;

31 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 |  d. prendre des mesures pour que la RPT, dont il est prévu une actualisation pour la période , puisse se stabiliser, car toute instabilité permanente des mécanismes, notamment de péréquation et de financement, risque d’engendrer à l’avenir une perturbation de la gestion cantonale;  e. revoir d’un oeil critique la multiplication des conventions intercantonales, comme celles conclues entre la confédération et les cantons. L’analyse de ces coopérations, des secteurs et des thèmes qu’elles concernent serait utile pour les rationaliser, afin d’éviter un risque d’éparpillement et une mise en oeuvre qui serait trop bureaucratique;  f. réfléchir à la possibilité de trouver des bases institutionnelles nouvelles pour encadrer les conventions intercantonales et leur application, permettant à la fois à la démocratie directe traditionnelle de s’exprimer et aux élus d’exercer pleinement leur responsabilité politique à cet égard;

32 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 |  g. approfondir davantage encore la participation des cantons au processus de décision sur le plan fédéral – différentes voies ont été décrites et sont possibles;  h. chercher à trouver un encadrement équilibré à la concurrence fiscale qui soit un moyen terme entre liberté fiscale totale et uniformisation sclérosante, pour que cette concurrence ne soit pas une source permanente de discorde potentielle. Cette évolution doit se faire parallèlement à une plus grande harmonisation fiscale;  i. s’agissant des droits des minorités et de la «question jurassienne», poursuivre le dialogue constructif entamé par l’Assemblée jurassienne pour concrétiser une solution négociée.

33 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 |  12. Le Congrès recommande au Comité des Ministres de transmettre cette recommandation et son exposé des motifs aux autorités de la Suisse.  13. Il recommande que l’Assemblée parlementaire tienne compte de ces observations et des recommandations dans le cadre de sa procédure de rapport périodique.  14. Le Congrès recommande aux autorités suisses responsables de l’autonomie locale et régionale de désigner un représentant gouvernemental de haut niveau, si possible fédéral et cantonal, pour qu’il assiste à l’une des sessions du Congrès et procède à une présentation de l’état d’avancement des réformes locales et régionales en Suisse.

34 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Procédure du « Reporting »

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38 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CPR%2818% 292&Language=lanFrench&Ver=original&Site=COE &BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=F DC864&BackColorLogged=FDC864

39 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | «Les experts indépendants»

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41 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Further readings OECD Territorialexamen: Schweiz regional-development/oecd-territorialexamen- schweiz-2011_ de

42 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | «In diesem Rahmen wird empfohlen, die Aufgaben der einzelnen Staatsebenen klarer zu definieren, Forschung und Technologietransfer auf Landesebene vom Bund finanzieren zu lassen und die Kantone mit der Innovationsförderung in den Funktionalräumen zu beauftragen.»

43 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Un regard vers les autres pays …. More than 100‘000 units of subnational government in Europe

44 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | The structure of subnational government

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46 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | IGR: Intergovernmental Relations Michael J. Goldsmith and Edward C. Page (eds.). Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. Routledge/ECPR Studies in European Political Science. ISBN « Tasks, Discretion, Access and Influence »

47 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Dimensions to analyse (Page and Goldsmith 1987)  Tasks  Discretion  Access and Influence

48 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Results 1987  Northern European Countries (Norway, Denmark, Sweden, UK): Local governments have a wide range of functions, with some discretion in the way these functions are performed. Access to central government passes largely through their local government associations.  Southern European Countries (France, Spain, Italy): Local governments are small with few functions, limited discretion (oversight through central government) and limited finances. More direct and informal access to central government for many matters of interest.

49 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Observation Growing importance of the meso (UK, Belgium, Spain, France, Italy Norway, Sweden).

50 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Sabine Kuhlmann & Helmut Wollmann

51 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Verwaltungsreformen im Mehrebenensystem A.Kompetenzverschiebung zwischen Zentralstaat und Regionen (Regionalisierung, Devolution und Quasi- Föderalisierung) B.Aufgabenumverteilung zwischen Staat und kommunaler Selbstverwaltung (Kommunalisierung, Funktionalreform) C.Transfer von zentralstaatlichen Aufgaben einschliesslich personeller und budgetärer Ressourcen auf subnationale staatliche und halbstaatliche Verwaltungseinheiten (administrative Dekonzentration)

52 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | A. Föderalisierung, Quasi-Föderalisierung, Regionalisierung  Zuständigkeiten werden einer regionalen, intermediären oder Meso-Ebene übertragen, die zwischen zentraler und lokaler/kommunaler Ebene angesiedelt ist.  Von einer Föderalisierung wird dann gesprochen, wenn die mittlere Ebene eigenständige Gesetzgebungs- und Politikkompetenzen erhält, sonst spricht man von einer einfachen Regionalisierung.

53 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | A1) Beispiele für eine (Quasi-)Föderalisierung  Spanien (communidades aut ónomas, 1978)  Belgien (Regionen und Sprachgemeinschaften, 1993)  Italien (Verfasssungsreform 1999, 2001)  Grossbritannien (Ende 1990er Jahr, Scotland, Wales, Nordirland)

54 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | A2) Beispiele für eine Regionalisierung  Frankreich (1982, 26 régions)  Schweden (Kreise -> Regionen)  Polen (Dualstruktur: dezentrale Zentralverwaltung, überlokale Selbstverwaltung )  Ungarn (statistische Planungsregionen)

55 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | B. Dezentralisierung und Kommunalisierung  Kompetenzabschichtung (Übertragung) an die überlokale Selbstverwaltungsebene (Kreise) oder an die lokale Selbstverwaltungsebene.  Im letzten Fall spricht man von einer echten oder einer unechten Kommunalisierung.

56 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | B. Modelle der Dezentralisierung  In einem monistischen Aufgabenmodell sind alle Aufgaben, die den Gemeinden zustehen, echte kommunale Selbstverwaltungsaufgaben, für die die gewählte Kommunalvertretung zuständig ist (politische Kommunalisierung).  In einem dualistischen Modell haben die Gemeinden zwei Typen von Aufgaben. Echte Kommunalaufgaben und übertragene Aufgaben. Werden übertragene Aufgaben verlagert, spricht man von einer administrativen, unechten Kommunalisierung/Dezentralisierung.

57 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | B. Beispiele der Dezentralisierung und Kommunalisierung in Europa A)Schweden: Spitzenreiter der politischen Dezentralisierung, bemerkenswert reine Ausprägung des monistischen Modells, „Freie Kommunen Experiment“ B) Frankreich: Acte I (1982) und Acte II (2003). Teilweise Festhalten am dualistischen Modell (Baugenehmigungen im ungeplanten Bereich), aber insgesamt eher echte Dezentralisierung (technische Bedienstete von collèges, Nationalstrassen, sozialer Wohnungsbau, Kultur, Sport)

58 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | c)Italien (devolution), Verfassungsänderung 2000 sieht eine umfassende Verwaltungszuständigkeit der Gemeinden vor, die Umsetzung ist aber bescheiden. Dualistisches Modell überwiegt. Nur 13 Prozent der Staatsangestellten sind auf lokaler Ebene tätig. d)Deutschland: Anknüpfend an die dualistische Tradition ist es vor allem zu einer unechten respektive administrativen Dezentralisierung/Kommunalisierung gekommen e)Grossbritannien: Monistische Tradition. Entsprechend handelte es sich bei der Dezentralisierung um eine echte Dezentralisierung, die in den 1980er Jahren durch ein dichtes Netz von Direktiven ausgehöhlt wurde. Dazu kommt eine starke administrative Dekonzentration.

59 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | C. Dekonzentration  Aufgaben von zentralstaatlichen Institutionen werden auf lokal angesiedelte (dekonzentrierte) staatliche oder halbstaatliche Verwaltungseinheiten transferiert.  Die dekonzentrierten Verwaltungseinheiten bleiben unter der Kontrolle des Zentralstaates  Diese Reformen laufen auf eine Stärkung des Single purpose model hinaus

60 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | C. Beispiele der Dekonzentration  Deutschland: Regionale Agenturen der Bundesagentur für Arbeit  Frankreich: 95% der Bediensteten des Zentralstaates arbeiten ausserhalb von Paris  Italien: Starke Persistenz zentralstaatlicher Verwaltung auf der Ebene der Provinzen und Kommunen  Grossbritannien: Hier läuft die Dekonzentration in jüngerer Zeit vor allem über Agencies und Quangos (quasi (autonomous) non- governmental organizations)

61 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Reformen A-C: Konvergenz oder Divergenz?  Reformen im Mehrebenensystem stehen europaweit auf der verwaltungspolitischen Agenda  Dezentralisierung/Regionalisierung dominiert (Transfer von Kompetenzen nach unten)  Vormals unitaristische Länder der napoleonischen Ländergruppe konvergieren Richtung föderalistische Lösungen (Italien, Spanien, Belgien). Ebenso Grossbritannien. Die Lösungen sind teilweise sehr asymmetrisch.  Multifunktionale, politisch verantwortliche und institutionell abgesicherte Kommunalverwaltungen, der nordmitteleuropäischen Ländergruppe (Schweden, Grossbritannien, Deutschland) sind im Trend Konvergenz!

62 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Allerdings mit Ausnahmen (Divergenz)  In Grossbritannien kommt es eher zu einer Entmachtung der Kommunen.  In Frankreich findet eine einfache Regionalisierung und keine eigentlich Föderalisierung statt.  In Schweden und Dänemark kommt es zu einer Aufwertung der Regionen. Konvergenz innerhalb der Ländergruppen oder zwischen den Ländergruppen?

63 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | D. Territorialreformen: Ausgangspunkt  Nordeuropäische Länder (UK, Schweden, Deutschland) haben nach dem 2. Weltkrieg darauf gedrängt, die administrative Leistungsfähigkeit der Gemeinden durch Fusionen zu erhöhen.  In den südeuropäischen Ländern (Frankreich, Italien), sind die kleinen Gemeinden beibehalten worden. Dafür wurde die Zusammenarbeit intensiviert.  In den ost- und mitteleuropäischen Ländern wurde nach dem Zusammenbruch dem Aufbau demokratischer und leistungsfähiger Strukturen eine relativ grosse Bedeutung beigemessen.

64 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | D: Reformmuster in den nordeuropäischen Ländern  Grossbritannien setzt schon früh (1888, 1894) die Grundlagen für ein monistisches System grosse Zusammenlegung von districts/borough councils. Voraussetzung war, dass das Parlament die Territorialeinteilung vornehmen konnte.  Schweden setzt ebenfalls sehr früh (1952/1974) auf Fusionen. Auch hier kann das Parlament ohne Zustimmung der Betroffenen Fusionen verfügen.  Dänemark fusionierte 1970 und 2007 (1386 -> 271 -> 98)  Griechenland, Bulgarien und Litauen gelten als Ausnahmen, die ebenfalls diesem Reformmuster folgen.

65 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | D: Reformmuster in den südeuropäischen Ländern  Frankreich (Loi Chevènement: 16 communautés de grandes villes, 174 communautés d‘agglomération, 2406 communautés de communes -> Comité Balladur)  Italien: 1990 und 2000 kommt es zu versuchen, die interkommunale Zusammenarbeit zu stärken  Spanien: Mono- und plurifunktionale Verbände von Gemeinden  Transformationsländer Ungarn (hier profitieren die Gemeinde von der neu erworbenen Autonomie und machen die unter dem kommunistischen Regime verfügten Fusionen wieder rückgängig) und Tschechien (auch hier entstehen kleinen Gemeinden, die zusammenarbeiten müssen)

66 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | D: Reformhybrid Deutschland  Nordeuropäische Variante in sozial-demokratisch regierten Bundesländern (Nordrhein- Westfalen/Hessen).  Südeuropäische Variante in Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein. Interkommunale Verbände und Verbandsgemeinde („Doppeldecker-Gemeinde“)  Ostdeutschland: Zuerst südeuropäisch mit IKZ und nun einsetzenden Fusionen (Brandenburg)

67 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | FOCJ (-> Text von Reiner Eichenberger, 1998) Fusionen und Zweckverbände sind keine Lösungen:  Gemeinden sind nicht generell zu klein, sie sind nur für bestimmte Aufgaben zu klein  Zweckverbände sind nicht demokratisch

68 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Warum arbeiten Gemeinden nicht mehr zusammen?  Demokratiedefizite  Geringe Anreize zur Zusammenarbeit  Gemeindebehörden haben für viele Leistungen ein Monopol

69 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Es braucht mehr politischen Wettbewerb  Föderalistischer Wettbewerb  Repräsentativ-demokratischer Wettbewerb  Direkt-demokratischer Wettbewerb

70 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Was spricht für Zusammenarbeit?  Skalenerträge  Weniger Spill-overs

71 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Aber: Warum haben Zweckverbände Demokratiedefizite?  Verbandsmanager haben das Sagen. Delegationspyramiden. Kontrolle der Gewählten ist schwierig. Argument der demokratisch abgestützten Repräsentation nicht de facto subotpimal.  Gemeindedelegierte haben einen Anreiz, möglichst viel für die eigene Gemeinde herauszuschlagen. Dies führt letztlich dazu, dass die Verbände das Angebot aufblähen.

72 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | FOCJ  Functional (jede Funktion hat eine andere Ausdehnung)  Overlapping (da jede Funktion eine andere Ausdehnung hat, gibt es nicht ein bestimmtes Territorium für alle Funktionen)  Competing (FOCI konkurrenzieren sich um Gemeinden und Bürger, es herrscht ein demokratischer Wettbewerb)  Jurisdiction (sind Jurisdiktionen mit eigener Steuerhoheit)

73 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Problem: Wahlmöglichkeiten unterhöhlen staatliche Umverteilungsmassnahmen  Mitgliedschaft in einem FOCUS kann als obligatorisch erklärt werden  Es können gewisse Minimalstandards für einen FOCUS vorgeschrieben werden Beispiel: Schulgemeinde

74 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Vorzüge von FOCJ  Flexibilität und Effizienz  Privatisierung wird gefördert  Öffnung des Marktes für Politik

75 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Behauptete Probleme  Wähler sind überfordert  Es muss koordiniert werden  Lokale Steuern führen zu ruinösem Steuerwettbewerb Wichtig ist, dass Bürger und Gemeinden Mitglieder von FOCJ werden können.

76 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Et finalement: Ladner, Andreas (2013). "La gouvernance - La solution pour und réorganisation territoriale de la Suisse?", dans: Vodoz, Luc, Laurent Thévoz et Prisca Faure (eds) Les horizons de la gouvernance territoriale. Lausanne: PPUR. p ISBN | Diapositive 76 |

77 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Constats  Pas de réorganisation complète de l'ensemble du territoire suisse  Les défis actuels et à venir ne pourront pas être relevés par une réforme unique  Il n'existe pas de solutions simples pour des sociétés complexes et des problèmes complexes. | Diapositive 77 |

78 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Dépasser certaines idées erronées  qu'il ne faut pas créer un quatrième niveau étatique  qu'il ne doit pas y avoir de différence constitutionnelle entre les entités d'un même niveau institutionnel  les fusions d’entités territoriales ne doivent pas être perçues comme neutre au niveau des tâches et des compétences | Diapositive 78 |

79 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 |  Le nombre de communes et de cantons va fortement diminuer, mais il serait toutefois important de garder à l'esprit la force intégrative des clivages croisés (cross-cutting cleavages) afin d’éviter une situation « à la belge ».  On peut également supposer que l’échelon politique local prendra une importance croissante.  Des associations et des formes de collaboration fonctionnelles à géométrie variable (c’est-à-dire que le périmètre s'adapte à chaque fois aux tâches) vont également gagner en importance. | Diapositive 79 |

80 | ©IDHEAP - | | 05/04/2015 | Il serait plus pertinent d'aborder le concept de gouvernance en première ligne comme une analyse de situation en sciences politiques plutôt que comme nouvelle forme d'organisation vers laquelle tendre. | Diapositive 80 |


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