Migration von und über Nordafrika nach Europa

Präsentation zum Thema: "Migration von und über Nordafrika nach Europa"—  Präsentation transkript:

1 Migration von und über Nordafrika nach Europa
Fachtagung „Flucht, Migration, Entwicklung - Facetten der Migration zwischen Nordafrika und Europa“ 14km - The Shortest Distance between North Africa and Europe e.V. Berlin, Juni 2014 SWP Dr. Steffen Angenendt Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin

2 Globale Migration, 2010 UN Department of Economic and Social Affairs; Population Division

3 Wandel des globalen Wanderungsgeschehens
Immer wichtiger: temporäre und zirkuläre Migration; Anstieg der Süd-Süd-Wanderungen; Diversifizierung der Wanderungen, nach Formen, Regionen, Struktur; Gemischte Wanderungen (Migration und Flucht); Zunahme von Binnenmigration; Heterogene Trends in nationaler Migrationspolitik: Öffnung vs. Schließung; Anhaltende Schwäche von internationalen Regelungen und Global Governance. Veränderungen des globalen Wanderungsgeschehens und dessen Rahmenbedingungen: Die am schnellsten wachsende Wanderungsform sind nicht dauerhafte, sondern befristete und wiederholte Wanderungen. Besonders stark wachsen zudem nicht Süd-Nord-Wanderungen, wie wir aus der Perspektive der Industriestaaten immer meinen, sondern die zwischen weniger entwickelten Ländern, also Süd-Süd-Wanderungen; Insgesamt nimmt die Heterogenität von Wanderungsformen zu, die Wanderungen werden vielfältiger und verändern sich auch stärker als jemals zuvor im Zeitverlauf; Wanderungen haben einen zunehmend gemischten Charakter, freiwillige und Zwangswanderungen sind miteinander vermengt. Das bereitet den Aufnahmestaaten Schwierigkeiten, die Wanderungen nach Wanderungsmotiven zu unterscheiden und hiernach internationale und staatliche Zuständigkeiten und Schutzmechanismen festzulegen; heterogene Trends in der Migrationspolitik von Herkunfts- und Aufnahmestaaten in Hinblick auf Öffnung und Schließung, wobei in den Industriestaaten immer noch Bemühungen um Begrenzung der Zuwanderung und von grenzüberschreitender Mobilität mit weniger entwickelten Weltgebieten vorherrschen (auch bei outward mobility); eine anhaltende Schwäche der internationalen Regelung und Gestaltung des Wanderungsgeschehens (global governance), gleichzeitig aber heterogene Entwicklungen bei der regionalen Kooperation, die z.T. durch Liberalisierung, aber auch durch Restriktion und Renationalisierung gekennzeichnet ist (z.B. in der EU).

4 Ein- und Auswanderung, EU-27, 2009-2012
Einwanderung Auswanderung Saldo Gesamt Nicht EU-27 EU 27 2009 1,36 1,73 0,58 1,15 0,78 2010 1,46 1,81 0,71 1,17 0,75 0,64 1,39 2011 1,40 1,75 0,73 1,25 0,67 0,50 2012 1,69 0,65 1,30 0,52 0,39 0,91 Wie sieht das Wanderungsgeschehen in der EU aus? Einwanderung aus EU-Staaten ist stärker als aus Drittstaaten. Einwanderung aus Drittstaaten UND aus EU-Staaten hat von 2009 bis 2012 abgenommen. Den Einwanderungen stehen substanzielle Auswanderungen in Höhe von 50 bis 80% gegenüber, 2012 betrug der Zuwanderungssaldo Zum Vergleich D 1992: etwa die gleiche Zahl an Zuwanderern allein aus dem Ausland, zuzüglich Übersiedlern. -> Viel oder wenig? Quelle: Eurostat 2014; ohne Asylbewerber, Aufenthalt > 12 Monate

5 Quelle: Eurostat 2014; ohne Asylbewerber, Aufenthalt > 12 Monate
Ausländische Wohnbevölkerung, EU-27, 2013 20,4 Mio. Nicht-EU-Ausländer (4% der Bevölkerung, aber 6% der Arbeitsbevölkerung ) 33,5 Mio. im Ausland Geborene (7% der Bevölkerung) Im Vergleich: Israel 31%, Schweiz 28%, Australien 27%, NZ 23%, Kanada 21% Ausgeglichene Geschlechterverteilung Wichtigste Herkunftsländer für Nicht-EU-Ausländer: Türkei 2 Mio., Marokko 1,4 Mio., China 0,7 Mio., Indien, Ukraine und Russland 0,6 Mio. Quelle: Eurostat 2014; ohne Asylbewerber, Aufenthalt > 12 Monate

6 Quelle: Eurostat 2014; ohne Asylbewerber, Aufenthalt > 12 Monate
Visaerteilung EU-27 an Ausländer, 2008 2,53 Mio. 2009 2,34 Mio. 2010 2,48 Mio. 2011 2,07 Mio. 2012 2,11 Mio. davon: 32% Familiennachzug 23% Arbeit 22% Bildung 23% andere Quelle: Eurostat 2014; ohne Asylbewerber, Aufenthalt > 12 Monate

7 Asylbewerber, EU-28 (27), 2013: Asylbewerber ( zu 2012), davon 90% neu Hauptherkunftsländer: Syrien (50.000), Russland ), Afghanistan (28.000), Serbien (22.000), Pakistan (21.000) Hauptaufnahmeländer: Deutschland (29%), Frankreich (15%), Schweden (13%), GB (7%), Italien (6%) Pro-Kopf: Schweden (5.700 pro Mio. Einwohner), Malta (5.300), Österreich (2.100) Lux (2000); EU-28 insg. 870) Daten: Eurostat

8 Hauptherkunftsländer von Asylbewerbern in der EU, 2013 und 2008
As far as countries of origin are concerned, Syrians and Russians accounted for nearly a quarter of all asylum seekers. Syria ( asylum applicants, or 12% of the total number of applicants) became in 2013 the first main country of citizenship of these applicants, ahead of Russia (41 000, or 10%), Afghanistan (26 000, or 6%), Serbia (22 000, or 5%), Pakistan (21 000, or 5%) and Kosovo (20 000, or 5%). Migration towards the EU in 2013 was characterised by three main phenomena: a significant increase in the number of Syrians arriving, a steady flow of migrants departing from North Africa and heading across the Mediterranean to Italy, and a sharp increase in detections of irregular migrants on the Western Balkan route. The number of Syrians detected at the EU borders accounted for almost a quarter of all arrivals in 2013 and at 25,500 was almost three times the 2012 figure. Syrians were also the commonest nationality detected for illegal entry in most border areas. More than two thirds of all such applications by Syrians were submitted in Sweden, Germany and Bulgaria. The Central Mediterranean area was the main entry point to Europe for irregular migrants, particularly during the second half of the year. With over 40,000 arrivals recorded, the Central Mediterranean route accounted for 38% of all detections of irregular migration at EU level. But while this figure constitutes a significant increase on 2012, it is still lower than during the 2011 Arab Spring when 59,000 migrants arrived in Italy. This route also saw several major incidents of boats capsizing and sinking, including the October tragedy off the coast of Lampedusa that claimed lives of over 360 people. According to a review conducted by Fortress Europe, at least 19,144 people have died since 1988 along European borders, of which the majority (14,309) were trying to cross the Mediterranean and the Atlantic Ocean towards Europe. It is estimated that n the Strait of Sicily 6,837 people died since 1988 along the routes from Libya, Egypt and Tunisia to Malta and Italy, including 5,086 who were reported to be missing. Quelle: Eurostat, März 2014

9 Erstinstanzliche Asylentscheidungen, EU-28, 2013
With regard to asylum decisions, it should be noted that more than a third of first instance decisions were positive. In 2013 in the EU28, 65% of first instance decisions made on asylum applications were rejections, while 15% of applicants were granted refugee status, 14% subsidiary protection and 5% authorisation to stay for humanitarian reasons – all with substantial variations between EU member states. Nevertheless, if the proportion of positive decisions varies considerably among Member States, it should be kept in mind that the country of origin of applicants also differs greatly between Member States. Quelle: Eurostat, März 2014

10 Veränderte Muster irregulärer Zuwanderung in die EU, 2012 und 2013
The FRONTEX statistics also illustrate substantial changes of main immigration routes – indicating how fast immigrants and smugglers react to changes in EU border control. And, finally, it should not be forgotten, that irregular entries bear significant risks for the migrants: According to a review conducted by Fortress Europe (which is more or less in line with the EU Commission’s own estimates), at least 19,144 people have died since 1988 along European borders, of which the majority (14,309) were trying to cross the Mediterranean and the Atlantic Ocean towards Europe. In the Strait of Sicily 6,837 people died since 1988 along the routes from Libya, Egypt and Tunisia to Malta and Italy, including 5,086 who were reported to be missing. Quelle: FRONTEX 2014

11 Fünfjahrestrend: gleichbleibende irreguläre Zuwanderungen, steigende Asylanträge
In bezug auf irreguläre Zuwanderungen ist wichtig, dass die Entdeckungen von irregulären Zuwanderern an den EU-Außengrenzen im vergangenen Jahr stark zugenommen haben – um 48 % --, dass aber im Fünfjahreszeitraum die Zahl der entdeckten irregulären Einreisen fast gleich geblieben ist. Dafür aber hat die zahl der Asylanträge stark zugenommen. Eine Erklärung: Ein größerer teil der irregulären Zuwanderer beantragt nun Asyl. Quelle: FRONTEX 2014

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13 Das gemeinsame europäische Asylsystem (GEAS)
Rahmen Schengener Vertrag 1985/1990 Dubliner Abkommen 1990 Maastrichter Vertrag 1992 Amsterdamer Vertrag 1997 Tampere 1999 Europäischer Pakt für Einwanderung und Asyl 2008 Gemeinsame Rechtssetzung (Überarbeitung 2013) Eurodac 2000 Aufnahmerichtline2003 Qualifizierungsrichtlinie 2004 Verfahrensrichtlinie 2005 Dublin 2003 Hintergrund/Rechtsrahmen Wichtig an einige Rahmendaten der EU-Asylpolitik zu erinnern, die den Weg für das heutige Acquis in der Asylpolitik bereitet haben – und dran zu erinnern, dass die Bemühungen um ein gemeinsames europäisches Asylsystem inzwischen eine 25-jährige Geschichte haben. die Schengener Vereinbarungen, die zu einer EU ohne Binnengrenzkontrollen geführt haben Die Dubliner Abkommen (inzwischen in der dritten Fassung) als asylpolitischen Wendepunkt, durch die Festlegung, dass der Mitgliedstaat, den der Asylbewerber als ersten EU-Staat betreten hat, für das Asylverfahren zuständig ist. Die verschiedenen EU-Verträge die jeweils spezifische Bereiche der Asyl- und Migrationspolitik in gemeinsame Politik überführt haben Und letztlich die Richtlinien und Vorschriften, die das gemeinsame Europäische Asylsystem in den vergangen Jahren geprägt haben. Es ist wichtig, daran zu erinnern, dass in allen Phasen der gemeinsamen Asylpolitik die Frage der Verantwortungsteilung in der EU-Politik eine wichtige Rolle gespielt hat, und dass bereits der Amsterdamer Vertrag ein Kompensationssystem für Flüchtlinge und Vertrieben vorgesehen hat – ohne größere Folgen.

14 Zentrale Herausforderungen des GEAS
Gleiche Behandlung (Schutz und Verfahren) Garantierte Mindeststandards für Aufnahme und Versorgung Umgang mit Widersprüchen (z.B. keine einheitliche Liste von sicheren Drittstaaten) Dublinverfahren führt zu unfairer Verteilung Stattdessen: Solidaritätsprinzip Der rechtsrahmen hat sich in Richtung auf ein kohärentes EU-Asylsystem bewegt, aber in der Praxis sind die Standards noch viel zu unterschiedlich. So sind die Gesamtschutzquoten (GFK und subsidiärer Schutz) für Flüchtlinge immer noch sehr unterschiedlich in den EU-Staaten: z.B. Afghanen, denen Italien zu 2012 zu 90% Schutz gewährte, Dänemark aber nur zu 30%, Griechenland zu 7%. Frankreich gab Irakern zu 73 % Schutz, Belgien nur zu 25% -- und ähnliche Unterschiede gelten für viele andere Herkunftsländer. Ähnliche Unterschiede bestehen bei der Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge. In einigen EU-Staaten sind die Standards immer noch deutlich unter den GEAS-Standrads, was sich auch in den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes und des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes zeigt. Eine andere Herausforderung betrifft aber auch den rechtlichen Rahmen: Auch unter der überarbeiteten Verfahrensrichtlinie dürfen die EU-Staaten immer noch selbst entscheiden, welche Staaten sie als sichere Drittstaaten ansehen. Bsp: die jüngste Debatte in D über die Aufnahme der Westbalkanstaaten Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina in die Liste sicherer Herkunftsländer) Die entscheidende Frage ist bisher unbeantwortet: Wie kann eine gerechtere Verantwortungsteilung in Bezug auf die Aufnahme von Flüchtlingen erreicht werden? Wenn dazu die politischen Entscheider dazu nicht bald Lösungen vorlegen, bleiben auch alle anderen Bemühungen um eine gemeinsames europäisches Asylsystem wirkungslos. Vorschlag: Faire Aufnahmequoten bestimmen

15 Multifaktorenmodell zur Bestimmung fairer Aufnahmequoten
Wirtschaftliche Leistung 40% Bevölkerung 40% Größe/ Territorium 10% Lösung: eine faire Aufnahmequote für jeden Mitgliedsstaat festlegen, die jährlich mit Hilfe einer transparenten Brechungsverfahren angepasst wird. Das ist natürlich kein neuer Gedanke: Auch UNHCR berechnet schon seit vielen Jahren die Flüchtlingsaufnahme einzelner Länder nach der wirtschaftlichen Leistungskraft und der Bevölkerungsgröße, um Ranglisten bei der Flüchtlingsaufnahme erstellen zu können. Vor einigen Jahren hat eine Gruppe von liberalen Abgeordneten im EP-Parlament vorgeschlagen, das deutsche System der Verteilung nach dem Königsberger Schlüssen auf die EU anzuwenden. Auch dieser Schlüssel umfasste Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft. Unser Modell: 1. Einen Hauptfaktor solle der Anteil des betreffenden Staaten am Gesamt-Inlandsprodukt der EU bilden. Dieser Aspekt soll mit 40% gewichtet werden, unter der Annahme, dass die wirtschaftliche stärksten Länder – unabhängig von allen anderen Bedingungen – auch in der Lage sind, die größte Verantwortung zu übernehmen. 2. Den zweiten Faktor bildet die Bevölkerungsgröße, mit dem gleichen Gewicht (40%). Je größer die Bevölkerung ist, so die Annahme, um so leichter wird es dem Land fallen, Asylbewerber aufzunehmen. 3. Der dritte Faktor betrifft die geografische Größe des Landes, als Reaktion auf das vor allem von vielen kleinen Mitgliedsstaaten geäußerten bedenken in bezug auf “Platzprobleme”. Allerdings soll das nur mit einem geringen Anteil von 10% in die Bewertung eingehen, weil viele der größeren EU-Länder ebenfalls über dünn besiedelte gebiete verfügen. 4. Der vierte und letzte Faktor, ebenfalls nur mit 10% bewertet, ist die Arbeitslosigkeit. Auch wirtschaftliche starke Länder Verzeichnen Fremden- und Flüchtlingsfeindlichkeit, und die sozialpsychologische Forschung zeigt immer wieder, dass xenophobe Einstellungen und Ablehnung von Zuwanderung stark mit der Arbeitslosigkeit in der betreffenden Region korrelieren. Warum keine anderen Faktoren? Es gibt eine Reihe von anderen Faktoren, die die Fähigkeit und Bereitschafft von Ländern zu r Aufnahme von Flüchtlingen beeinträchtigen können. Z.B. der Anteil der einheimischen Bevölkerung, die arm ist, oder von Armut und sozialem Abstieg bedroht ist, oder die politische und Verwaltungskultur des betreffenden Landes sowie die Erfahrungen mit der Aufnahme und Integration von Flüchtlingen und Migranten. Gleichwohl sind solche Kriterien oft willkürlich oder schwer zu messen, und wir sind der Meinung, dass mit der vorgeschlagenen Gewichtung der vier Hauptfaktoren eine einigermaßen konsistente Idee, was faire Verantwortungsteilung heißen könnte, vorlegen. Arbeitslosigkeit 10% Quelle: SWP/SVR

16 Asylanträge in ausgewählten EU-Staaten, 2009-2013, in Tausend
136 UK 289 DE BE 96 258 FR De-facto Asylum Intake, Gross-Sum (starting from the East to the West): Romania 7.430 Greece Schweden Italy Germany Belgium France UK Spain 107 IT 7 16 53 GR Datenquellen: Eurostat, UNHCR

17 Asylanträge in Bezug zum Multifaktorenmodell, ausgewählte EU-Staaten, 2009-2013, in Tausend
49 184 SE Aufnahme nach Modell 178 136 UK 245 38 289 DE BE 96 258 FR 163 127 202 If these EU Member States had received asylum seekers according to the „fair“ multi-factor model over these 5 years, the picture would be slightly different: Romania would have had to process almost 7 times as many applications as it did (44.966); as a contrast, it becomes clear that Greece has actually had an inflow above its „fair“ quota (30.472). Sweden even accepted almost four-times as many asylum applications as would have been equitable (49.015); Italy is still quite a bit below ist fair share ( ); while Germany is slightly above ( ) Belgium, in relation to the 4-factor-model, has been doing a lot (37.521); and so did France ( ); the UK processed a bit less than it could have, according to the model, whereas Spain has a huge underscore. Now it must be stressed that the model proposed does not suggest, that each Member State admitted the exact quota calculated from the model. A country may well be overwhelmed with the number of asylum applications without fulfilling the quota. However, the model claims to be an objective and transparent heuristic tool to start from, when determining the burdens and responsibilities for each EU Member state resulting from the CEAS. 45 107 IT 7 30 16 53 GR Datenquellen: Eurostat, UNHCR

18 Multifaktorenmodell: Politische Optionen
Diskussion des Modells auf EU- und nationaler Ebene Konsens über Faktoren und deren Gewichtung finden Ausgangspunkt für faire Verteilung Grundlage für finanziellen Ausgleich If the EU member states were to agree on such a multi-factor model for determining fair reception quotas, it could be used in two different ways. First of all, the quotas could serve as the basis for a fairer actual distribution Member states would fulfil their quotas, fixed at the beginning of each year, with the de facto arrivals. If the number of asylum-seekers exceeded a country’s quota and the affected state requested a remedy, contingents could be dispersed to other EU member states according to a system to be developed. In individual cases this would also offer the possibility to satisfy the needs of asylum-seekers to pursue their application in a particular member state, for example where family members already live. Such an approach would be based on the willingness to exercise solidarity in burden-sharing on the basis of accepted quotas, and could be negotiated in the European Council. As an alternative option, fair reception quotas could serve to develop a system of financial compensation for the costs of accommodating asylum-seekers and processing their applications: Member states would pay an annual contribution to a solidarity fund defined by their quota. The size of the fund could be set by the total number of asylum applications in the European Union in the previous year, based on an average lump sum per application. Payments from the fund at the end of the year would then be based on the number of actual received asylum-seekers. Thus, member states that repeatedly take in fewer asylum-seekers than their fair quota suggests would be the net payers into a “Dublin compensation fund”. This option would leave the allocation of responsibility under the Dublin Regulation unaltered, while offering a supplementary financial compensation arrangement

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20 Grundlage des internationalen Flüchtlingsregimes: Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)
Ein Flüchtling ist jede Person, „die (...) aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will...“ Art. 1,A,2 der GFK, eigene Hervorhebungen Diese Definition der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951 ist die Grundlage des internationalen Flüchtlingsrechts und bindet mittlerweile 140 Staaten, die diese Konvention ratifiziert haben (4 haben das Protokoll von 1967 nicht unterzeichnet, wodurch die Konvention für sie weitgehend folgenlos geblieben ist). Wichtige Elemente: „begründet“: verweist auf Verfahren, in dem die Flüchtlingseigenschaft festgestellt wird „außerhalb des Landes“: gilt also nicht für Binnenflüchtlinge „Verfolgung“: ist nicht definiert, Interpretation ist letztlich Sache der im jeweiligen Land herrschenden Meinung, es besteht aber international eine Tendenz zur Ausdehnung auf nicht-staatliche Akteure Was fehlt: geschlechtsspezifische Verfolgung: wurde in Genf nicht diskutiert

21 Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)
Die GFK enthält eine präzise Definition, was unter einem politischen Flüchtling zu verstehen ist. Sie verpflichtet die Unterzeichnerstaaten nicht zur Aufnahme eines Flüchtlings, verbietet aber, Flüchtlinge in Gebiete zurückzuweisen oder abzuschieben, in denen ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht sind (Non-Refoulement-Gebot). Zuständig für Umsetzung und Weiterentwicklung des internationalen Flüchtlingsregimes ist der UN- Flüchtlingskommissar (UNHCR). Die Konvention enthält zwar eine präzise Definition, was unter einem politischen Flüchtling zu verstehen ist, verpflichtet aber die Unterzeichnerstaaten nicht zur Aufnahme jedes Flüchtlings. Die Konvention verbietet aber, Flüchtlinge in Gebiete zurückzuweisen oder abzuschieben, in denen ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht sind (“Refoulement- Verbot”). Die Staaten interpretieren die Definition unterschiedlich, weshalb sich die Praxis der Asylgewährung in den einzelnen Staaten erheblich unterscheidet. Mit der zunehmenden Zahl von Staaten, die die GFK und das Zusatzprotokoll von unterzeichnet haben, ist ein internationales Flüchtlingsregime entstanden, dem der Gedanke zugrunde liegt, dass ein Staat Asyl gewähren kann, es aber nicht muss. Im Rahmen der Vereinten Nationen wurde 1950 für die Betreuung von Flüchtlingen das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars (UNHCR) geschaffen. Die Organisation hat als “Hüterin der Konvention” für die Einhaltung der Prinzipien des Flüchtlingsschutzes zu sorgen. Im letzten Jahrzehnt hat sich die Arbeit von UNHCR grundlegend gewandelt: Während die Organisation früher hauptsächlich als Finanzier von Hilfseinsätzen anderer Organisationen auftrat, ist sie inzwischen selbst operativ tätig, insbesondere in der humanitären Hilfe und bei der Repatriierung von Flüchtlingen.

22 Internationale Regime für Migranten
Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) ist u.a. zuständig für internationale Mindeststandards zum Schutz von Arbeitsmigranten Die International Organization for Migration (IOM) ist vornehmlich Dienstleister für Regierungen, u.a. bei Rückführungen und Wiedereingliederung zurückkehrender Migranten Von den Flüchtlingen müssen die Migranten unterschieden werden. Für sie gibt es ebenfalls ein internationales Regime, das allerdings viel schwächer völkerrechtlich und institutionell abgesichert ist als das Flüchtlingsregime. Der 1951 gegründeten IOM obliegt die organisatorische und technische Unterstützung bei der Bewältigung von Wanderungsbewegungen. Sie hat derzeit 86 Mitgliedstaaten und organisiert unter anderem die Anwerbung und Betreuung von Arbeitskräften und bietet Regierungen und Nichtregierungsorganisationen Foren für die Diskussion migrationspolitischer Strategien. Seit einiger Zeit leistet IOM auch humanitäre Hilfe in Massenfluchtsituationen und unterstützt die freiwillige Rückkehr von Flüchtlingen und Vertriebenen. Die ILO ist seit 1919 unter anderem für die Förderung der Gleichbehandlung von Einheimischen und Arbeitsmigranten sowie für die Koordinierung der Migrationspolitik zwischen Staaten, Arbeitgebern und Gewerkschaften zuständig. Auch die Vereinten Nationen selbst sind in diesem Bereich aktiv geworden und haben 1990 die “Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeiter und ihrer Familienangehörigen” verabschiedet. Diese Konvention hat zum Ziel, irreguläre Wanderungsbewegungen zu verhindern, will aber zugleich die Rechte von Irregulären verbessern. Bislang haben sich alle Industriestaaten gescheut, die entsprechenden Verpflichtungen einzugehen. Die Konvention tritt in Kraft, wenn sie von 20 Staaten ratifiziert worden ist. Bis heute wurde sie erst von 10 Staaten unterzeichnet und von 16 ratifiziert. Grundsätzlich ist die Politik gegenüber Migranten aber eine Angelegenheit der Nationalstaaten. Sie entscheiden – wenn auch im Rahmen ihrer rechtlichen Verpflichtungen – wer Zugang zu ihrem Territorium erhält.

23 Irreguläre Zuwanderer
haben entweder ohne Zustimmung das Aufnahmeland betreten, einen temporären Aufenthalt ohne Genehmigung verlängert, oder arbeitsrechtliche Bestimmungen verletzt; besitzen in der Regel keine politischen und nur geringe soziale Rechte und sind häufig der Willkür von Arbeitgebern und Behörden ausgeliefert, werden allerdings in vielen Ländern toleriert. Irreguläre Zuwanderer sind, unabhängig von den Wanderungsmotiven, Zuwanderer, die ohne Zustimmung des Aufnahmelandes ins Land gekommen sind, oder die einen temporären Aufenthalt, etwa als Vertragsarbeitskraft, Flüchtling oder Tourist, ohne Genehmigung der Behörden verlängert haben. Irreguläre besitzen keine politischen und nur geringe soziale Rechte und sind häufig der Willkür von Arbeitgebern und Behörden ausgeliefert. Dabei ist der politische Umgang mit irregulären Einwanderern selbst in den Industriestaaten durchaus unterschiedlich: In einigen Ländern werden irreguläre Einwanderer zwar nicht offiziell, aber doch stillschweigend geduldet, weil sie einen ökonomischen Beitrag leisten, auf den aus Rentabilitätsgründen viele Arbeitgeber und aus Standorterwägungen auch viele Politiker nicht verzichten wollen. Auch haben sie in einigen Ländern einen Anspruch auf soziale und medizinische Grundversorgung, womit signalisiert wird, dass ihre Anwesenheit zumindest aus pragmatischen Erwägungen akzeptiert wird. Einige europäische, asiatische und nordamerikanische Länder führen zudem in unregelmäßigem Abstand Massenlegalisierungsaktionen für irreguläre Einwanderer durch, die wiederum häufig eine Vorstufe für die dauerhafte Niederlassung sind. Die meisten Industriestaaten reagieren jedoch auf die Zunahme der irregulären Einwanderung mit verschärften Sicherheitsbestimmungen, technischer Aufrüstung, einer Aufstockung des Grenzpersonals und Personenkontrollen im Inland. Eine Folge ist, dass die Schleusung von Menschen zugenommen hat, was wiederum zu einer Verschärfung der Kontrollen geführt hat. Die Spirale dreht sich weiter: Mittlerweile müssen immer mehr irreguläre Migranten die Hilfe professioneller Schleuser in Anspruch nehmen, und es sind Netzwerke entstanden, die der transnationalen organisierten Kriminalität zuzurechnen sind. Es wird geschätzt, dass jedes Jahr allein 700 000 bis 2 Millionen Frauen und Kinder international geschleust werden. Ein lukratives Geschäft, mit dem weltweit ein Umsatz von 7 Milliarden US-Dollar pro Jahr erzielt wird.

24 Migranten und Flüchtlinge
Die Unterscheidung wird immer schwieriger: Migranten verlassen nicht immer freiwillig ihre Heimat, sondern sind oft aus wirtschaftlicher Not dazu gezwungen. Flüchtlinge sind häufig nicht politisch verfolgt, sondern fliehen vor allgemeiner Gewalt oder der Zerstörung ihrer wirtschaftlichen Lebensgrundlagen. Immer weniger Flüchtlinge fallen unter den Schutz der Genfer Konvention; es entsteht eine Schutzlücke. Beide Gruppen nehmen ähnliche Netzwerke sowie Fluchthelfer und Schlepper in Anspruch, um Einwanderungsbegrenzungen zu umgehen.

25 GAMM Global Approach on Migration and Mobility Ziele:
migrantenzentriert: Menschenrechte, Integration; globaler Ansatz: alle Interessierten, regional differenziert; in regionalen Prozessen entwickelt, mit bilateralen Partnern; flexibler und angepasster Werkzeugkasten. Instrumente: Mobilitätspartnerschaften; Gemeinsame Agenden für Migration und Mobilität; Wissens-, Dialog- und Kooperationsinstrumente. Empfehlungen der KOM • Der GAMM soll als übergeordneter Rahmen der auswärtigen Migrationspolitik der EU angesehen und gefördert werden. Er sollte auf Partnerschaft basieren und Fragen der Migration und Mobilität umfassend und ausgewogen angehen und die Partner dabei unterstützen, ihre eigenen Prioritäten im Bereich Migration und Mobilität anzugehen. • Zu Säule 1: Gezielte Mobilitätsangebote in Form von zusätzlichen Stipendien, Stipendien- und Praktikantenprogrammen und Abkommen zur Förderung der Jugendmobilität. Vollständige Anwendung und eventuell Änderung der gemeinschaftlichen Visaregelungen, auch durch Einrichtung gemeinsamer Visumantragstellen. • Partnerschaften zwischen Hochschul- und Berufsbildungseinrichtungen und Austauschg von Lehrplänen, Befähigungsnachweisen und Qualifikationen und Gewährleistung ihrer effizienten Anerkennung um die Komplementarität der Arbeitsmärkte zu verbessern. • Auf EU-Ebene Ermutigung der öffentlichen Arbeitsverwaltungen, bewährte Verfahren zur Schaffung eines Ausgleichs zwischen Arbeitskräfteangebot und –nachfrage auszutauschen. • Im Rahmen von Mobilitätspartnerschaften und Gemeinsamen Agenden Einrichtung spezieller Migrations- und Mobilitäts-Ressourcenzentren in den Partnerländern. Auf der Grundlage der über das EU-Zuwanderungsportal verfügbaren Informationen Erleichterung der Vorbereitung der Migration, die schwerpunktmäßig einer besseren Ausrichtung des Profils der Arbeitskräfte auf die Arbeitsmarkterfordernisse, dem Erwerb weiterer Kompetenzen und dem Erlernen von EU-Sprachen dienen, in Zusammenarbeit mit den öffentlichen Arbeitsverwaltungen, EU-Einrichtungen und sonstigen Akteuren. I. Legale Migration und Mobilität II. Irreguläre Migration und Menschenhandel III. Intern. Schutz; externe Dimension der Asylpolitik IV. Entwicklungs-wirkungen von Migration und Mobilität 25

26 EU-Mobilitätspartnerschaften
Eingeführt 2006 als „the most innovative and sophisticated tool to date of the Global Approach to migration“ (COM 2009); Ziel: bessere Steuerung von Migration durch Einbeziehung von Entwicklungsaspekten; „Drittstaaten, die bei Grenzsicherung und der Reduzierung von irregulärer Migration mitwirken, können bei der Steuerung von Wanderungsbewegungen und legaler Migration unterstützt werden“; werden individuell für jedes Partnerland geschlossen, Organisation liegt bei KOM, ein MS übernimmt Leitung; derzeit siebenbestehende MPs: CPV und MDA (2008),GEO (2009), ARM (2011), MAR (2013), AZE und TUN (2014). Zur Umsetzung des Gesamtansatzes hat die EU-Kommission 2006 das Instrument der Mobilitätspartnerschaft (MP) entwickelt, das sie als „the most innovative and sophisticated tool to date of the Global Approach to migration“ betrachtet (2009). Die Mobilitätspartnerschaften sollen zur besseren Steuerung der legalen Zuwanderung beitragen und je nach Partnerland differenziert ausgestattet werden. Denjenigen Partnerstaaten, die illegale Wanderungen aus ihrem Staatsgebiet einschränken, Grenzkontrollen verbessern und gegen Dokumenten- und Visafälschungen vorgehen, wird migrationspolitische Hilfe angeboten, und es können ihnen Möglichkeiten für eine legale Arbeitsmigration in EU-Staaten geboten werden. Die Mobilitätspartnerschaften sollen südlichen und östlichen Drittstaaten offen stehen. Die Zuständigkeiten für Konzeptualisierung und Implementierung liegen sowohl bei der EU-Kommission als auch bei einzelnen Mitgliedstaaten. In rechtlicher Hinsicht handelt es sich um einen Graubereich zwischen gemeinschaftlicher Politik und zwischenstaatlicher Zusammenarbeit. Letztlich liegt die Entscheidung über die Beteiligung an einer MP beim einzelnen EU-Mitgliedstaat. Während die KOM die Implementierung der Partnerschaft koordiniert, übernimmt jeweils ein Mitgliedstaat formal die Leitung der Partnerschaft. Bislang wurden vier sehr unterschiedliche MPs eingerichtet. An der mit Kapverde (2008) beteiligen sich vier EU-Staaten an 31 Projekten, an der mit Moldau (2008) 15 Mitgliedsländer in 64 Projekten, an der mit Georgien (2009) 16 EU-Staaten und derzeit 18 Projekten. Die jüngste mit ARM wurde bislang von 10 MS unterzeichnet. Die jüngsten MPs wurden mit Marokko, Aserbaidschan und Tunesien geschlossen. Kritik: Mit den MPs soll die Kohärenz der EU-Politik gestärkt werden, und es sollen arbeitsmarkt-, sicherheits- und entwicklungspolitische Ziele verbunden werden. Davon sind die bisherigen MPs aber noch weit entfernt. Die Pilotprojekte zielen vor allem auf die Verhinderung irregulärer Zuwanderung und dienen dazu, die Partnerländer zu Rückübernahmeabkommen für eigene Bürger und Drittstaatsangehörige zu bewegen. Bisher haben die beteiligten EU-Staaten einen erleichterten Reiseverkehr und eine Öffnung ihrer Arbeitsmärkte verweigert. Wenn die MPs künftig die vorgesehene Rolle spielen sollen, muss das anders werden. Grundsätzlich werden MPs, die nicht Mobilität, sondern nur die Rückwanderung in die Partnerländer fördern, nicht die erhofften entwicklungspolitischen Wirkungen bringen und wahrscheinlich auch keine dauerhafte Unterstützung in den Partnerländern finden. 26

27 Fazit: Bewertung der bisherigen EU-Politik
Generell: aus migrationspolitischer Sicht braucht Europa einen einheitlichen Wirtschafts- und Sozialraum, die Vorteile von Freizügigkeit lassen sich nur dann vollständig nutzen; EU-Kommission ist Motor für gemeinschaftliche Migrationspolitik, aber: Mitgliedstaaten beteiligen sich nur, wenn es ihren Interessen entspricht; in Kernbereichen zunehmend Widerstand gegen Vergemeinschaftung; Zur Überwindung der Blockaden sind neue und flexible Formen der Zusammenarbeit notwendig, insbesondere bei Arbeitsmigration; Beispiel: Mobilitätspartnerschaften; Gesamtansatz Migration und Mobilität ist richtiger Weg. In allen Staaten bislang in der Migrationspolitik eine Ad-hoc-Steuerung mit Hilfe von Erlassen und Verordnungen. Ist zwar möglicherweise effizient und entspricht Bedürfnissen einzelner Wirtschaftsbereiche, schafft aber nicht die nötige Transparenz: Die Schwächen der nationalen Migrationspolitik zeigen sich zwangsläufig auch in EU-Politik: Die Kommission hat in vergangenen Jahren immer wieder die gemeinschaftlichen Migrationspolitik angetrieben, in einigen Phasen wollten auch einige Staaten die Politik nach vorne treiben (wenn sie sich davon die Lösung konkreter Probleme versprachen), in anderen Phasen nutzten einzelne Mitgliedstaaten die europäische Ebene, um durch nationalen Entscheidungsdilemmas zu entkommen. Nationale Interessenunterschiede sind stärkstes Hemmnis auf dem Weg zu einer gemeinschaftlichen Migrationspolitik. Die Betroffenheit der Mitgliedstaaten, ihre Wanderungstradition als Aus- oder als Einwanderungsländer und die Art und Dringlichkeit der migrationspolitischen Probleme unterscheiden sich deutlich. Die Steuerung von Wanderungsbewegungen und der Umgang mit den Folgen ist ein komplexes Politikfeld und kann nur mit integrierten Konzepten erfolgen. Ich denke, dass der neue Gesamtansatz Migration und Mobilität der EU-Kommission der richtige Weg ist, dass wir aber noch weit von der notwendigen Unterstützung durch die Mitgliedstaaten weg sind – und dass dafür geworben werden muss.

28 Perspektiven einer kohärenten Migrationspolitik I
Grundsätzlich: Europäische Lösungen suchen; längerfristig und strategisch denken, auch in Hinblick auf Herkunftsländer; fairen Interessensausgleich und partnerschaftliche Zusammenarbeit schaffen; Migranten- und Flüchtlingsrechte schützen. Sieben Schwerpunkte: Bedarf an ausländischen Arbeitskräften nachweisen Abgestimmte Regelungen für hoch Qualifizierte, Fachkräfte und gering Qualifizierte entwickeln, temporäre und zirkuläre Migration fördern, Übergänge zu längerfristigem Aufenthalt schaffen, dabei einen „roten Teppich“ für hoch Qualifizierte ausrollen ein nachfrageorientiertes Verfahren für Qualifizierte entwickeln Transparente Regelungen für gering Qualifizierte finden 1. Bedarf an ausländischen Arbeitskräften nachweisen. In vielen Mitgliedstaaten ist die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit nach wie vor zentrales politisches Thema. Öffentliche Akzeptanz für neue Regelung zur Arbeitsmigration kann nur gefunden werden kann, wenn nachgewiesen wird, dass die betreffenden Arbeitskräfte benötigt werden und sie keine inländischen Arbeitskräfte verdrängen. 2. Abgestimmte Regelungen für hoch Qualifizierte, Fachkräfte und gering Qualifizierte entwickeln. Einen „roten Teppich“ für hoch Qualifizierte ausrollen: Der Arbeitsmarkt für hoch Qualifizierte ist äußerst elastisch. Für die Steuerung dieser Zuwanderung bietet sich daher eine großzügige Kontingentierung und ein humankapitalbezogener Ansatz an, bspw. in Form eines Punktesystems. Da zu erwarten ist, dass diese Zuwanderer aufgrund ihrer Qualifikationen und persönlichen Eigenschaften einen angemessenen Arbeitsplatz finden und sich in die Gesellschaft integrieren werden, brauchen sie keinen Arbeitsplatz nachzuweisen. Ein nachfrageorientiertes Verfahren für Qualifizierte entwickeln: Bei Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften hingegen besteht durchaus die Gefahr einer Verdrängung einheimischer Arbeitskräfte. Gleichwohl wird der Bedarf an Fachkräften nur zum Teil aus dem einheimischen Arbeitskräftepotenzial gedeckt werden können. Der nicht gedeckte Bedarf muss in einem transparenten und nachvollziehbaren Verfahren festgestellt werden. Hierfür bietet sich ein Engpass-Diagnoseverfahren an. An Hand von Arbeitsmarktdaten festgestellt werden, ob einzelne Wirtschaftsbranchen einen strukturellen und wachsenden Bedarf haben. Dann könnten Kontingente für eine befristete (verlängerbare) Zuwanderung von Fachkräften, die ein Arbeitsplatzangebot nachweisen können, festgelegt werden. Transparente Regelungen für gering Qualifizierte finden: In vielen EU-Staaten besteht außerdem ein anhaltender Bedarf an gering qualifizierten Arbeitskräften, etwa in der Landwirtschaft oder bei haushaltsnahen Dienstleistungen. Für die Mangelbereiche sollten transparente Verfahren zur befristeten Anwerbung geschaffen werden, die eine Wiederholungsoption enthalten sollten. Einheitlichen europäischen Rahmen für die Arbeitsmigration gestalten: Um größtmögliche Transparenz herzustellen, sollte die Arbeitsmigration in einem einheitlichen Rahmen geregelt werden. Diese Regelungen sollten auf europäischer Ebene gesetzt werden und für die Mitgliedstaaten verbindlich sein. Dabei muss allerdings das Subsidiaritätsprinzip beachtet werden, die Interessen der Mitgliedstaaten müssen die entscheidende Rolle spielen. Die Staaten müssen das Entscheidungsrecht behalten, wie viele und welche Zuwanderer sie aufnehmen wollen.

29 Perspektiven einer kohärenten Migrationspolitik II
strategisch über künftige Herkunftsgebiete nachdenken; entwicklungspolitische Folgen von Migration beachten und gestalten; tatsächlichen Flüchtlingsschutz sichern; gemeinsamen Rahmen für effiziente Integrationspolitik schaffen, dabei auch Integrationskonzepte für temporäre Zuwanderer entwickeln pragmatisch und realistisch bei der Steuerung von Zuwanderung und der Reduzierung von irregulärer Zuwanderung sein. 3. Über künftige Herkunftsgebiete nachdenken. Da die neuen EU-Mitgliedstaaten als Herkunftsländer (wegen bisheriger Abwanderung, Wirtschaftswachstum, demografischer Entwicklung) an Bedeutung verlieren werden, muss bereits jetzt nachgedacht werden, woher die Arbeitsmigranten in Zukunft kommen sollen. Die künftigen Potenziale liegen in Afrika und Asien. Um diese nachhaltig nutzen zu können, sind strategische Entscheidungen und entsprechende umfassende Abkommen erforderlich. 4. Entwicklungspolitische Folgen beachten. Bei der Arbeitsmigration müssen die ambivalenten entwicklungspolitischen Folgen für die Herkunftsländer beachtet werden. Über den Verzicht auf die Abwerbung von im Herkunftsland dringend benötigten Arbeitskräften (Gesundheitsbereich) oder über die Erleichterung von Rücküberweisungen wird schon diskutiert. Um die Fehler der früheren Gastarbeiteranwerbung zu verhindern, müssen Verfahren entwickelt werden, die den Migranten die Rückkehr erleichtern (Reintegrationsprogramme) und die der Dequalifizierung durch die Tätigkeit im Ausland entgegenwirken (Aus- und Fortbildungsmaßnahmen von Unternehmen und Staat). 5. Integrationskonzepte für temporäre Zuwanderer entwickeln. Aus den Integrationsproblemen vor allem der Zweiten und Dritten Generation müssen Konsequenzen gezogen werden. In der Frühphase der Gastarbeiteranwerbung wurde in vielen Ländern auf Integrationsmaßnahmen verzichtet. Diese Versäumnisse sind heute nur noch mit größtem Aufwand auszugleichen, wenn überhaupt. Daher sollten künftig auch temporäre Arbeitsmigranten Integrationsangebote erhalten. Bislang gibt es allerdings keine solchen Konzepte für eine „Integration auf Zeit“. 6. Durch geregelte Arbeitsmigration Irregularität reduzieren und Flüchtlingsschutz stärken. Die fehlenden legalen Zuwanderungsmöglichkeiten tragen zum Missbrauch des Asylrechts und zur Zunahme der irregulären Zuwanderung bei. Die aktuellen Vorschläge, durch ein Angebot begrenzter Zuwanderungskontingente die irreguläre Zuwanderung zu reduzieren (Mobilitätspartnerschaften), sollten schnellstmöglich breiter getestet werden. An den Pilotprojekten sollten sich alle EU-Staaten beteiligen, da zu kleine Kontingente möglicherweise keine messbaren Auswirkungen auf irreguläre Migration und den Asylmissbrauch haben werden. Bei der anstehenden Vollendung des EU-Asylsystems sollte der derzeit stark reduzierte Flüchtlingsschutz wieder gestärkt werden. Auch dies könnte zur Reduzierung irregulärer Migration beitragen.