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1 Kommunalfinanzen Vorlesung von Dr. Marc Hansmann im Sommersemester 2014.

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1 1 Kommunalfinanzen Vorlesung von Dr. Marc Hansmann im Sommersemester 2014

2 2 Inhaltsübersicht 1.Freitag, , Uhr:Einführung in die kommunale Selbstverwaltung 2.Freitag, , Uhr:Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung 3.Freitag, , Uhr:Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung 4.Freitag, , Uhr:Finanzierung der Kommunalaufgaben 5.Freitag, , Uhr:Kameraler Haushalt 6.Freitag, , Uhr:Doppischer Haushalt 7.Freitag, , Uhr:Entwicklung der Kommunalfinanzen 8.Freitag, , Uhr:Finanzlage der Landes- hauptstadt Hannover Seite

3 3 Inhaltsübersicht 9.Freitag, , Uhr:Haushaltskonsolidierung 10.Freitag, , Uhr:Gemeindefinanzreform 11.Freitag, , Uhr:Kommunaler Finanzausgleich 12.Freitag, , Uhr:Kreis- und Regionsfinanzen 13.Freitag, , Uhr:Kommunale Unternehmen 14.Freitag, , Uhr:Beteiligungsmanagement Seite

4 4 Grundlegende Literatur Deutscher Städtetag (Hg.), Gemeindefinanzbericht 2013, Berlin, Köln Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin Hannes Rehm, Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden Joachim Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen. Grundriss für die Ausbildung und Fortbildung, 5. Auflage, Stuttgart Jörg Bogumil, Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: Eine policyorientierte Einführung, Wiesbaden Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt. Haushaltssteuerung – Doppik – Finanzpolitik, 4. Auflage, Berlin David E. Wildasin, Urban Public Finance, Chur u.a Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen. Eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft, Baden- Baden 2. Auflage 2009.

5 5 Freitag, , Uhr 1. Einführung in die kommunale Selbstverwaltung

6 6 1.1 Die kommunale Selbstverwaltung Idee und Definition der kommunalen Selbstverwaltung: Bürger/innen verwalten sich selbst und werden nicht von einem Fürsten bzw. Landesherrn oder von einem Zentralstaat regiert. Historische Wurzeln: Antike (Rom und Athen) Städte im Mittelalter Preußische Städteordnung von Freiherr vom Stein von 1808 Normative Begründung: Bürgerbeteiligung/Demokratie Subsidiaritätsprinzip Optimale Allokation

7 7 1.2 Ist eine kommunale Aufgabenerledigung effizienter als eine zentralstaatliche? Unmittelbare Beeinflussbarkeit der Entscheidungen (Stadtrat) Optimale Allokation wegen des interkommunalen Wettbewerbs Steuerbarkeit des Leistungsan- gebots aufgrund geringer Größe Bedingung: Fiskalische Äquivalenz, d.h. Entscheidungsmöglichkeit auch über Einnahmenhöhe Fühlbarkeit von Einnahme- und Ausgabenentscheidungen Ja, weil... Anreize für fachlich-rationale Entscheidungen niedrig Fehlallokationen aufgrund von Steuerdumping Keine ausreichenden Skalen- effekte möglich Trend zum Unitarismus unumkehrbar, fiskalische Äquivalenz daher unrealistisch Fehlallokation aufgrund fehlenden interregionalen Ausgleichs Nein, weil...

8 8 1.3 Staat und Kommune Bund Länder Kommunen Die Kommunen sind aus staatsrechtlicher Sicht Teil der Länder. Die kommunale Selbstverwaltung wird jedoch vom Grundgesetz (Art. 28, Abs. 2, Satz 1) garantiert: Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Art. 30 GG: Die Aus- übung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staat- lichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grund- gesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Staat Kommunale Selbstverwaltung Kein dreigliedriger Staatsaufbau Probleme: Verflechtungs- falle zwischen Bund und Ländern seit langem Prozess der Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung

9 9 1.4 Eigener und übertragener Wirkungskreis der Kommunen Eigener Wirkungskreis (= genuine kommunale Selbstverwaltung) Übertragener Wirkungskreis Freiwillige AufgabenPflichtaufgabenWeisungsaufgaben Sportförderung, wie z.B. Bäder und Sportplätze Kulturförderung, wie z.B. Theater und Bibliotheken Erwachsenenbildung Jugendzentren Altenheime Sozialer Wohnungsbau Wirtschaftsförderung Arbeitsmarktpolitik Öffentlicher Nahverkehr Teile vom Umweltschutz Bauleitplanung Straßenbau Schulgebäude Kinderbetreuung Jugend- und Sozialhilfe Feuerwehr Kommunale Daseins- fürsorge, vor allem Abwasserentsorgung, Müllabfuhr, Strom- und Wasserversorgung Gesundheitswesen Meldewesen Ausländerbehörde Bauaufsicht Gesundheitsaufsicht Ziviler Bevölkerungsschutz Kommune bestimmt sowohl ob als auch wie Kommune bestimmt wie Kommune führt nur aus (unterste staatliche Instanz)

10 Die innere Gemeindeverfassung am Beispiel der Stadt Hannover orange = Organstellung Stadtrat ist (formal) oberstes Organ. Verwaltungsausschuss hat Lückenkompetenz. Stadtrat Ausschüsse besetzt bereiten Be- schlüsse vor Rats- vorsitzender leitet wählt Oberbürger- meister (OB) Mitglied Verwaltungs- ausschuss (VA) besetzt leitet Stadtverwaltung leitet Erster Stadtrat Stadt- baurat Stadt- schulrat Käm- merer wählt ehren- amtlicher Bestandteil Sozial- dezernent Einwohner/innen wählen Bürger- entscheid stimmen ab

11 Die bis 1996 in Niedersachsen bestehende Zweigleisigkeit Stadtrat Ausschüsse besetzt bereiten Be- schlüsse vor Ehrenamtlicher Oberbürger- meister leitet wählt Oberstadt- direktor Verwaltungs- ausschuss (VA) besetzt leitet wählt ehren- amtlicher Bestandteil Bürger/innen wählen These von Banner, dass die norddeutsche Ratsverfassung mit dem vom Rat gewählten OB zur fraktionsunmittelbaren Verwaltung führt und damit Anreize schafft, Ausgaben und Defizite zu maximieren. Siehe Gerhard Banner, Haushaltspolitik und Haushaltskonsolidierung, in: Günter Püttner (Hg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 2. Auflage, Bd. 6, Berlin u.a. 1985, S , hier S Stadtverwaltung Stadt- direktor Stadt- baurat Stadt- schulrat Käm- merer Sozial- dezernent

12 Ist der Stadtrat ein (Kommunal-)Parlament? Merkmale eines Parlaments:Vom Stadtrat erfüllt: Gesetzgebung (Legislative) Nein, aber Stadtrat setzt Recht durch Satzungen Budgetverantwortung (Beschluss des Haushalts als Ermächtigungsgrundlage für das Verwaltungshandeln) Ja Wahl des Regierungschefs Direktwahl des OB, aber Stadtrat wählt die politischen Beamten (Stadträte/Dezernenten) Organisation in Fachausschüsse zur Vorbereitung der Parlamentsbeschlüsse Ja Trennung von der Exekutive (Regierung und Verwaltung), Legislative kontrolliert Exekutive Nein, Stadtrat ist ehrenamtlicher Teil der Stadtverwaltung, aber Selbstverständnis der Ratsmitglieder oft ein anderes Trennung zwischen Mehrheitsfraktionen und Opposition, hohe Parteipolitisierung Widerspricht eigentlich dem Ideal der kommunalen Selbstverwaltung, aber zumindest in Großstädten: Ja

13 Die Region Hannover Reform der interkommunalen Zusammenarbeit im Jahr 2001: Stadt Hannover gibt Kreisfreiheit auf. Landkreis Hannover löst sich auf. Kommunaler Großraumverband Hannover (KGH) löst sich auf. Stadt, Umlandgemeinden, Landkreis und KGH bilden die neue Körperschaft Region Hannover mit folgenden Aufgaben: Sozialhilfe Jugendhilfe Berufsbildende Schulen Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung Natur- und Umweltschutz ÖPNV Gesundheitswesen Müllabfuhr Bis heute Präzedenzfall in Deutschland

14 Die Bezirksräte Aufgaben der Stadtbezirke (nach NGO § 55c): 1.Unterhaltung, Ausstattung und Benutzung für die im Stadtbezirk gelegenen öffentlichen Einrichtungen wie Schulen, Büchereien, Kindergärten, Sportanlagen…, deren Bedeutung über den Stadtbezirk nicht hinausgeht, 2.Festlegung der Reihenfolge der Arbeiten zum Um- und Ausbau sowie Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen, Wegen und Plätzen..., 3.Pflege des Ortsbildes..., 4.Förderung von Vereinen, Verbänden und sonstigen Vereinigungen im Stadtbezirk, 5.Förderung und Durchführung von Veranstaltungen der Heimatpflege... sowie der Kunst im Stadtbezirk, 6.Pflege vorhandener Paten- und Partnerschaften, 7.Märkte, 8.Repräsentation des Stadtbezirks 9.eine Reihe von Anhörungsrechten, insbesondere im Rahmen der Bauleitplanung

15 15 Freitag, , Uhr 2. Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung

16 Historischer Erklärungsansatz für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung Industrialisierung und Urbanisierung im langen 19. Jahrhundert als Problem für die Kommunen Deutsches Reich Städte Großstädte (> Einwohner) HannoverLinden ,1 Mio. Ew. 14,8 Mio. Ew. (= 36 %) 2 Mio. Ew. (= 5 %) Ew Ew. (1864) ,9 Mio. Ew. 39,0 Mio. Ew. (= 60 %) 13,8 Mio. Ew. (= 21 %) Ew Ew. (1913) Quelle: Sp. 2-4: Hans-Ulrich Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3: , München 1995, S. 512 Sp. 5-6: Klaus Mlynek / Waldemar R. Röhrbein, Geschichte der Stadt Hannover, Bd. 2, Hannover 1994, S. 355f.

17 Ausbau der Kommunalverwaltung als Problemlösung Probleme aufgrund der Bevölkerungsexplosion Wohnungsnot Entstehung von Slums Große Müllmengen Schmutziges Wasser Unhaltbare Hygienezustände beim Abwasser Seuchengefahr sowie hohe Krankheits- und Mortalitätsraten Energiemangel Räumliche Trennung von Wohnung und Arbeit Pauperismus (Verarmung) Unzureichende Bildungsmöglichkeiten Gefahr von Feuersbrünsten Lösungsansätze Kommunaler Wohnungsbau Kommunale Bauleitplanung Kommunale Müllabfuhr Kommunale Wasserwerke Kommunale Kanalisation und Klärwerke Kommunale Krankenhäuser und Gesundheitsämter Kommunale Lebensmittelkontrolle und Schlachthöfe Kommunale Grünanlagen, Bäder und Sportplätze Kommunale Elektrizitäts- und Gaswerke Öffentlicher Personennahverkehr und Bau fester Straßen und Bürgersteige Staatliches Sozialversicherungssystem und kommunale Sozialpolitik Kommunale Sparkassen Kommunales Schulwesen Kommunale Berufsfeuerwehr

18 Professionalisierung und Ausbau der hannoverschen Stadtverwaltung seit 1870 Berufsfeuerwehr 1880 Armenverwaltung 1897 Wohlfahrtsamt 1919/23 Meldestelle für Arbeitsplätze 1905 Neuorganisation der Bauverwaltung mit Stadtbaurat an Spitze 1875 Einwohner- meldeamt 1910 GBH 1927 Wohnungs- amt 1919 Neuorganisation der Schulverwaltung mit Stadtschulrat an Spitze 1894 Gaswerk 1825 priv. E-Werk städt. Gesund- heitsamt 1935 Schlachthof 1905 städt priv. Kranken- häuser 1895 städt. kirchliche üstra 1872/92 priv städt. Wasserwerk 1878 Kanalisation Klärwerk Müllabfuhr 1849 Städtisches Gartenamt 1890 Gose- riedebad 1905 Masch- park 1902 Sparkasse 1823 Messe 1947 = Kommunalunternehmen= Ämterstruktur

19 Ursachen für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung Bürokratische Reformtradition in Deutschland Preußische Reformen nach der Niederlage gegen Napoleon Finanzielle Möglichkeiten der Städte Hohe Einnahmen durch Miquelsche Finanzreform von 1891/93 (Gewerbe- und Grundsteuer, Zuschlagsrecht auf Einkommensteuer) und die Gewinne der Kommunalunternehmen (ca. 10% der gesamten kommunalen Einnahmen) Zweckmäßigkeitserwägungen Es sticht als besonders auffällige, innovative institutionelle Lösung von schwierigen Problemen der Kommunalbetrieb ins Auge,... während in anderen westlichen Ländern dieselben Aufgaben seit jeher... von Privatunternehmen wahrgenommen werden... Insgesamt haben die Städte manche schwierige Herausforderung der Urbanisierungsepoche mit der breiten Palette ihrer Kommunalunternehmen verblüffend produktiv beantwortet. (Wehler, a.a.O, S. 532f.) Ideologischer bzw. ordnungspolitischer Hintergrund Ziel der umfassenden kommunalen Daseinsfürsorge sowohl beim Munizipalsozialismus der SPD als auch beim konservativen Staatssozialismus (z.B. Adolph Wagner)

20 Kommunalunternehmen aus ordnungspolitischer Perspektive Kommune betätigt sich grundsätzlich nicht wirtschaftlich und privatisiert daher weitgehend Aufgaben und Unternehmungen. Kommune betätigt sich – soweit es die rechtlichen Grenzen erlauben – wirtschaftlich und folgt dem Leitbild des Gemeinwohls. Vorwurf gegen die Kommunalwirtschaft: Kalte Sozialisierung Sozialdemokratisches Ziel: Munizipalsozialismus heute 20er Jahre Public-Private- Partnership

21 Rechtliche Grenzen von Kommunalunternehmen Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) § 108: (1)Die Gemeinden dürfen sich zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wirtschaftlich betätigen. Sie dürfen Unternehmen nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn und soweit 1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertig, 2. die Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinden und zum voraussichtlichen Bedarf stehen, 3. der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann. (2)Unternehmen der Gemeinden können geführt werden 1. Als Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe), 2. Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit... (5)Bankunternehmen dürfen die Gemeinden nicht errichten. Für das öffentliche Sparkassenwesen bleibt es bei den besonderen Vorschriften. Zielsetzung des Mittelstandsförderungsgesetzes i.d.F. vom (Nds.GVBl. S. 132): Gemeinden sollen sich in ihrer wirtschaftlichen Betätigung zugunsten privater Unternehmer zurückhalten.

22 Beispiele für die Aufgabenerledigung außerhalb der Kernverwaltung AufgabeErledigung durch: BäderKernverwaltung oder GmbH (z.B. in Berlin) MuseenKernverwaltung oder Stiftungen (z.B. in Hamburg) Erwachsenenbildung (VHS)Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder GmbH KinderbetreuungKernverwaltung, Eigenbetrieb oder private Betreiber AltenheimeKernverwaltung, Stiftungen oder privatisiert/verkauft Öffentlicher NahverkehrGmbH oder AG AbwasserentsorgungEigenbetriebe, Anstalten oder privatisiert/verkauft MüllabfuhrZweckverbände oder privatisiert/verkauft Strom- und Wasserversorgung GmbH, AG oder privatisiert/verkauft KrankenhäuserEigenbetrieb, GmbH oder privatisiert/verkauft SchulgebäudeKernverwaltung, Eigenbetrieb, Beteiligungs- unternehmen oder PPP JugendzentrenKernverwaltung oder private Betreiber (Sozialer) WohnungsbauGmbH oder privatisiert/verkauft

23 Ursachen potentieller Ineffizienz in der Kommunalverwaltung Generelle Ursachen Eigeninteresse der beteiligten Akteure (Public-Choice-Theorie) Fehlender politischer und ökonomischer Verbund Ursachen für Allokationsineffizienz (suboptimales Angebot infolge übersteigerter Nachfrage) Komm. Wähler Fiskalillusion Strategisches Verhalten (Freifahrer) Gruppen- interessen (Rent Seeking) Mängel im kollektiven Entscheid Komm. Politik Stimmen- maximierung politische Renten Verwaltung Budget- und Spielraum- maximierung Verzerrte Informationen (Prinzipal- Agent- Problem) Fehlende oder asymmetrisch verteilte Informationen über Kosten und Nutzen Rahmenbedingungen Monopolangebot Kameralismus Haushaltsrecht Dienstrecht komplexer politisch- administrativer Apparat mangelnde Wirtschaftlichkeits- kontrolle kurzer Zeithorizont Führungssystem mangelnde Anreiz-, Kontroll- und Sank- tionsmechanismen problematisches Verhältnis Rat- Verwaltung Trennung Fach- und Ressourcen- verantwortung Ursachen für Produktionsineffizienz (überhöhte Kosten) Quelle: Karl-Dieter Grüske, Michael Maier, Das Neue Steuerungsmodell in der kommunalen Verwaltung: Grundlagen, Zwischenbilanz und kritische Analyse, in: Norbert Andel (Hg.), Probleme der Kommunalfinanzen, Berlin 2001 (Schriften des Vereins für Socialpolitik N.F. Bd. 283), S , hier S. 177

24 Fehlende Ergebnisverantwortung in der klassischen Verwaltung OB Querschnitts- bereiche Organisation Personal Haushalt organisierte Verantwortungslosigkeit (Gerhard Banner) Quelle: Christoph Reichard, Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, 2. Auflage, Berlin 1994, S. 18. Rat Fachbereiche Soziales Schule Gesundheit Bau usw. Ressourcen- verantwortung Fachver- antwortung allgemeine und politische Verantwortung Einzelprojekte

25 New Public Management als Lösungsansatz Strukturprobleme Lösungsansätze im New Public Management geringe Zielorientierung bzw. dominierende Regelorientierung - Einführung eines Ziele-Systems (einschl. Leitbild) - neue Führungsphilosophie Führen mit Zielen - Coaching der Führungskräfte - Forcierung der Projektarbeit geringe Ergebnisorientierung / organisierte Verantwortungslosigkeit (Gerhard Banner) - Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung (Budgetierung) - Dezentralisierung schlechte Stimmung und gering motivierte Mitar- beiter/innen - Personalmanagement / Personalentwicklung - veränderte Personalauswahl - Leistungsbezahlung Dominanz von Nischen, Inseln und Arbeitsteilung - Schaffung größerer Arbeitseinheiten - Matrix-Organisation aus Linie und Projekten Führungsverständnis oberste Sachbearbeiter - Verbindliche Führungsphilosophie - Veränderte Führungskräfteauswahl - Coaching der Führungskräfte - Führungskräftebewertung Detailsteuerung durch politische Führung - Schaffung starker Steuerungseinheiten zur direkten Unterstützung der politischen Führung - Reform der Ratsarbeit Quelle: Marc Hansmann, Management und Controlling in der Ministerialverwaltung, Sternenfels u.a

26 Das Neue Steuerungsmodell Unterstützungsinstrumente Controlling Definition: Führungs- und Steuerungsunterstützung Aufgaben: Unterstützung bei der Definition der Ziele Messung der Zielerreichung/ Wirkungsmessung Planung/Messung des Ressourcenverbrauchs für die Zielerreichung Unterstützung bei der Ressourcensteuerung Prozessmanagement Können die Produkte effizienter erstellt werden? Qualitätsmanagement Kann eine höhere Qualität der Facharbeit / der Produkte erreicht werden? Führungstraining Wie können die Führungskräfte ihrer Verantwortung gerecht werden? Zu erreichen mit: Budget (Input) Ressourcenverbrauch zu steuern mit: Produkten (Output) Fachliche Ziele Führen mit Zielen (Zielvereinbarungen ) Wirkungen (Outcome) Qualität der Facharbeit/Produkte Mitarbeiter- orientierung Ressourcen (Steuerung in Richtung Zielerreichung) Verantwortung der Führungskraft Kunden- orientierung

27 Neues Steuerungsmodell gescheitert? Konzeption Sehr viele Konzepte entwickelt Die Ursachen der Anwendungslücke liegen zum einen in zu technokratisch und IT-lastig, zu komplex und zu instrumentell angelegten Ansätzen und zum anderen in den veränderungsresistenten Verwaltungs- und Führungsstrukturen. Umsetzung In vielen Behörden eingeführt Anwendung Nur in den wenigsten Fällen wirkliche Anwendung

28 Phasen der Verwaltungsreform Planungseuphorie Organisationsuntersuchungen Gebietsreformen New Public Management Kosten-/Nutzenrechnungen bei Investitionen Managementthemen Neues Steuerungsmodell KLR (Produktansatz) Privatisierung Reform der Gemeindeordnungen Doppik Public Private Partnership E-Government Interkomm. Zusammenarbeit Druck durch permanent nötige Haushaltskonsolidierung 70er80er90er Jahreaktuell Quelle: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), Sonderinfo 03/2005, S. 1

29 29 Freitag, , Uhr 3. Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung

30 Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung Bundes- republik GesetzgebungshoheitErtragshoheitVerwaltungshoheit Bund (konkurrierende) Gesetz- gebungshoheit über Einkommen- und Umsatzsteuer Einkommen- und Umsatz- steuer sind seit der Großen Finanzreform von 1969 Gemeinschaft- steuern Bund und Länder erhalten seit 1969 eine Gewerbe- steuerumlage Zollverwaltung Länder Zustimmung des Bundesrats in der Regel erforderlich Finanzverwaltung Verwaltungsvereinbarung von 1970 zur Zusammen- arbeit von Bund und Ländern Kommunen keine Beteiligung an der Einkommensteuer seit 1969 und an der Umsatz- steuer seit 1998 Hebesatzrecht auf Real- steuern Weitere kleinere Kommu- nalsteuern, z.B. Hunde- steuer (Kämmereien)

31 Ertragshoheit über die Einkommensteuer im 20. Jahrhundert Die Ertragshoheit über die Einkommensteuer entwickelt sich im 20. Jahrhundert eindeutig in Richtung der nationalen Ebene, und zwar vor allem auf Kosten der Kommunen. Diese besaßen bis zum Ersten Weltkrieg durch das Zuschlagsrecht den größten Aufkommensanteil und wurden in den 50/60er Jahren überhaupt nicht an der Einkommensteuer beteiligt. v.H.

32 Ertragshoheit über die Umsatzsteuer im 20. Jahrhundert Als indirekte Steuer gehört die Umsatzsteuer traditionell zur nationalen Ebene. Im Rahmen des 1969 eingeführten bzw. ausgebauten Verbundsystems wurden die Länder mit zunächst 30 % beteiligt. Seitdem steigt der Länderanteil deutlich an (u.a. 1995/96 wegen der Einbeziehung der neuen Bundesländer in den FAG sowie der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs). v.H. Quelle: Für die Jahre bis 1969: Hansmann (2000), passim; für die Jahre ab 1970: BMF, Finanzplan des Bundes 2004 bis 2008, 77 (Schaubild 17) und Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 72 (Schaubild 16).

33 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften am gesamten Steueraufkommen Die Kommunen sind im 20. Jahrhundert die großen Verlierer bei der Verteilung des Steueraufkommens. Quelle: Für die Jahre bis 1990: Marc Hansmann, Wege in den Schuldenstaat. Die strukturellen Probleme der deutschen Finanzpolitik als Resultat historischer Entwicklungen, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 55 (3/2007), , hier 453; für die Jahre ab 2000: BMF, Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 70 (Schaubild 15).

34 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften an den gesamten Staatsausgaben Die Systemfunktion der Kommunen wird vor allem durch ihren hohen Anteil an den gesamten öffentlichen Ausgaben (bzw. Aufgaben) deutlich. Quelle: Für die Jahre bis 2000: Hansmann (2007), 454; für das Jahr 2010: BMF-Monatsbericht Dezember 2012, 75 (Tab. 7), eigene Berechnung.

35 35 4. Freitag, , Uhr 4. Finanzierung der Kommunalaufgaben

36 Kommunale Aufgaben und deren Finanzierung durch Gebühren Bäder Theater und Museen Erwachsenenbildung (VHS) Bibliotheken Kinderbetreuung Altenheime Öffentlicher Nahverkehr Kommunale Daseinsfürsorge, vor allem Abwasserentsorgung, Müllabfuhr, Strom- und Wasser- versorgung Straßenreinigung Gesundheitswesen Sozialhilfe Schulgebäude Jugendzentren Sozialer Wohnungsbau Krankenversicherung Partieller Ersatz vom Land und von Angehörigen Keine Gebühr (Subventionierte) Mieten spezielle Entgelte / Gebühren

37 Rangfolge der Finanzierung Einnahmen der Kommune öffentlich-rechtliche Einnahmen Abgaben sonstige öffentlich- rechtliche Einnahmen Steuern Realsteuern Kleine Kom- munalsteuern Gebühren Verwaltungs- gebühren Benutzungs- gebühren Beiträge Erschließungs- Ausbau- Anschluss- Kurbeiträge Zuweisungen Umlagen Steuerbe- teiligungen Bußgelder Zwangs- gelder Rangfolge der Finanzierung*: 1. Sonstige Einnahmen 2. Spezielle Entgelte 3. Steuern 4. Kredite privatrechtliche Einnahmen z.B. Mieten, Pachten, Ver- kaufserlöse, Konzessions- abgaben Eintrittsgelder *Rechtliche (NGO § 83) und finanzwissenschaftliche (Äquivalenzprinzip) Forderung

38 Kostendeckungsgrade von Dienstleistungen der LHH Sprengel Museum VHS Musik- schule KoKi Bäder Herren- hausen Büchereien Hist. Museum Kestner Museum Prozent Abwasser Kitas Kostendeckungsgrad Subventionierung durch städtischen Haushalt Erläuterung: Plan-Werte 2013

39 Subventionierung der städtischen Museen Museum Zuschuss aus dem Haushalt Kosten- deckungsgrad städtischer Zuschuss pro Besucher/in Museum August Kestner1,8 Mio. 10 %54 Historisches Museum2,1 Mio. 9 %25 Sprengel Museum3,2 Mio. 51 %22 Erläuterung: Ist-Werte 2012 (Stand )

40 Subventionierung weiterer städtischer Kultureinrichtungen Einrichtung Zuschuss aus dem Haushalt Kosten- deckungsgrad städtischer Zuschuss pro Besucher/in Volkshochschule 4,2 Mio. 50 %132 Musikschule 2,4 Mio. 39 %556 Stadtbibliothek 11 Mio. 6 % 7 Kommunales Kino 0,5 Mio. 27 % 16 Erläuterung: Ist-Werte 2012

41 Subventionierung von Herrenhausen Zuschuss aus dem Haushalt Kosten- deckungsgrad städtischer Zuschuss pro Besucher/in 7,4 Mio. 25 %16 Erläuterung: Ist-Werte 2012

42 Subventionierung der städtischen Bäder (in 2012) Bad Zuschuss aus dem Haushalt Kosten- deckungsgrad städtischer Zuschuss pro Besucher/in Stadionbad1,6 Mio. 23 % 8,50 Vahrenwalder Bad1,1 Mio. 27 % 7,20 Nord-Ost-Bad1,1 Mio. 30 % 7,10 Stöckener Bad0,5 Mio. 22 %10,30 Lister Bad0,3 Mio. 38 % 2,90

43 Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben AusgabenMrd. Euro Personal 46,4 Sachaufwand 39,2 Soziale Leistungen 43,3 Zinsen 4,3 Investitionen 22,0 Baumaßnahmen 17,6 Erwerb Sachvermögen 4,4 Sonstige Ausgaben 30,2 Gesamt185,3 Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 4 (alte und neue Länder im Jahr 2011). EinnahmenMrd. Euro Steuern 69,7 Gewerbesteuer (netto) 30,5 Einkommensteueranteil 24,6 Umsatzsteueranteil 3,5 Gebühren 16,6 Laufende Zuweisungen 58,0 Investitionszuweisungen 9,4 Sonstige Einnahmen 29,9 Gesamt 183,6

44 Entwicklung der kommunalen Ausgabenstruktur im 20. Jahrhundert Quelle: Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen, Baden-Baden 1999, S. 102; eigene Darstellung / /14

45 Gewerbesteuer Steuergegenstand: Gewerbebetrieb = gewerbliches Unternehmen im Sinne des Einkommensteuerrechts; Ausübung von Land- und Forstwirtschaft oder von freien Berufen nicht gewerbesteuerpflichtig Charakter: Objektsteuer, da nur eine Sache und nicht eine Person besteuert wird Rechtfertigung: Beteiligung der Gewerbebetriebe an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur; daher grundsätzlich Äquivalenz und nicht Leistungsfähigkeit als Besteuerungsprinzip Geschichte: bereits im Mittelalter erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine Kommunalsteuer; seit 1950 bundeseinheitliches Gewerbesteuergesetz Besteuerungsgrundlage: seit 1998 ausschließlich der Gewerbeertrag unter Hinzurechnung/Abzug ertragsunabhängiger Elemente; Lohnsummensteuer und Gewerbekapitalsteuer 1979 bzw abgeschafft Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune (Mindesthebesatz von 200% seit 2004); Zerlegung nach Betriebsstätten Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 3,5% des Gewerbeertrags, aber: - Freibeträge für natürliche Personen/Personengesellschaften in Höhe von Euro - Verminderung/Vermehrung des nach dem Körperschaftsteuer- bzw. Einkommensteuergesetz ermittelten Gewinns um bestimmte Beträge, insbes. Erfassung aller Zinsen und Finanzierungsanteile in Mieten, Pachten, Leasingraten und Lizenzen mit einem Hinzurechnungsfaktor von 25% bei einem Freibetrag von , + betriebliche Renten, -1,2% des Einheitswertes der Betriebsgrundstücke (weitere Zurechnungen/Abzüge eher technischer Natur, insbesondere um Doppelbelastungen zu verhindern) Verhältnis zu anderen Unternehmensteuern: Anrechenbarkeit des 3,8-fachen des Steuermessbetrags auf die Einkommensteuer

46 Belastungswirkung der Gewerbesteuer Hebesatz (in Prozent) geschätzte Mehreinnahmen im Haushalt Steuerhöhe in Prozent des Gewinns (Gewerbeertrags) prozentuale Erhöhung für die Steuerpflichtigen status quo (460) -16,1 %- auf Mio. 16,5 %2,2 % auf Mio. 16,8 %4,3 % auf Mio. 17,2 %6,5 %

47 Charakter der Gewerbesteuer als faktische Großbetriebsteuer % Anzahl der Steuerzahler in Hannover insgesamt: (Erhebungsjahr 2010)

48 48 Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1). Gewerbesteuer in Mio. BIP-Wachstum in % (im Vgl. zum Vorjahr) 4.13 Hohe Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer Der Gesetzgeber hat die Gewerbe- steuer in den letzten Jahrzehnten immer ertragsabhängiger gemacht und damit ihre Konjunkturabhängigkeit gesteigert.

49 Grundsteuer als ideale Gemeindesteuer Steuergegenstand: Grundbesitz Charakter: Objekt-/Realsteuer, da die persönlichen Verhältnisse des Eigentümers unerheblich sind Rechtfertigung: Beteiligung der Grundstückseigentümer an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur Geschichte: bereits in der Antike erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine Kommunalsteuer; seit 1951 bundeseinheitliches Grundsteuergesetz Besteuerungsgrundlage: Beschaffenheit und Wert des Grundbesitzes - der Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A) - der sonstigen Haushalte und Betriebe (Grundsteuer B) Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 2,6 bis 3,5 v.T. des Einheitswerts nach den (völlig veralteten) Wertverhältnissen von 1965 (für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft: 6 v.T.)

50 Die geringe Fühlbarkeit der Grundsteuer als Problem

51 Bedeutung der Grundsteuer im internationalen Vergleich

52 Interkommunale Umverteilung beim Einkommensteueranteil seit 1979 Der kommunale Einkommensteueranteil in Höhe von 15% wird grundsätzlich nach dem örtlichen Aufkommen verteilt. Die in der Abbildung dargestellten strukturellen Verluste der Großstädte resultieren aus der Suburbanisierung (Stadt-Umland-Wanderung) sowie der Nichtverteilung der Einkommensteuer nach örtlichem Aufkommen ab einer Sockelgrenze von / Euro. Quelle: Gemeindefinanzbericht 2005, S. 37f.; eigene Darstellung

53 Kleine Kommunalsteuern (= Bagatellsteuern) Kleine Kommunalsteuern (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern): 1. Vergnügungsteuer 2. Hundesteuer 3. Zweitwohnungsteuer 4. Jagd- und Fischereisteuer 5. Schankerlaubnissteuer (in Niedersachsen unzulässig) 6. Getränkesteuer (seit 1990 in Niedersachsen unzulässig) 7. Verpackungsteuer (seit 1998 gerichtlich untersagt) 8. Speiseeissteuer (seit 1971 nicht mehr erhoben) 9. in der aktuellen Diskussion - Kulturförderabgabe bzw. Bettensteuer - Mobilfunkantennensteuer - Bräunungsteuer - Sexsteuer Steuer(er)findungsrecht der Kommunen ist durch die Rechtsprechung stark eingeschränkt. Quelle: Kay-Uwe Rhein, Die kleinen kommunalen Steuern, Stuttgart u.a

54 54 Freitag, , Uhr 5. Kameraler Haushalt

55 Funktionen des (kommunalen) Haushalts 2 3 Parlamentarische Funktion: Rat ermächtigt Verwaltung, Ausgaben zu tätigen. Administrative Lenkungsfunktion: Rat steuert und kontrolliert die Verwaltung mit Hilfe des Haushaltsplans. Finanzwirtschaftliche Funktion: Mit dem Grundsatz des Haushaltsaus-gleichs sollen Defizite und Ausgabenmaximierung verhindert werden. Wirtschafts- und sozialpolitische Funktion: Wenig ausgeprägt bei kommunalen Haushalten. 1 4

56 Haushaltskreislauf und Verfahren der Haushaltsaufstellung Haushaltskreislauf Planung Ausführung Kontrolle ZeitVerwaltungPolitik AprTop-Down-Verfahren oder klassisch: Mittelan-meldung der Ämter Mai Jun JulHaushaltsentwurf Aug SepEinbringung in Rat OktBeratung in Fraktionen, Bezirksräten und Ausschüssen Nov DezÄnderung des Entwurfs Beschlussfassung im Rat AprNach Genehmigung durch Aufsichts- behörde: Bekannt- machung und Auslegung

57 Haushaltsgrundsätze 1. Stetige Aufgabenerfüllung 2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 3. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit 4. Haushaltsausgleich Allgemeine Haushaltsgrundsätze 1.Einheit und Jährlichkeit 2.Vollständigkeit 3.Haushaltswahrheit und - klarheit 4.Kassenwirksamkeitsprinzip 5.Bruttoveranschlagung 6.Einzelveranschlagung 7.Gesamtdeckung 8.Sachliche Bindung 9.Zeitliche Bindung Spezielle Haushaltsgrundsätze (Veranschlagungs- und Deckungsgrundsätze)

58 Grundlegender Aufbau des Haushaltsplans Bestandteile Haushaltssatzung Einzelpläne Gesamtplan Sammelnachweise Stellenplan Anlagen Vorbericht Finanzplan und Investitionsprogramm Übersicht über Verpflichtungsermächtigungen Übersicht über Schulden und Rücklagen Wirtschaftspläne Haushaltskonsolidierungskonzept Zuwendungsverzeichnis Haushaltsplan AusgabenEinnahmen

59 Aufbau des kameralen Haushalts Verwaltungshaushalt laufende Ausgaben Einnahmen Vermögenshaushalt investive Ausgaben Einnahmen Allgemeine Rücklage Pflichtzuführung: Höhe der Tilgung und Kreditbeschaffungskosten (z.B. Disagio) Freie Spitze = Zuführung größer als Pflicht Zuführung (Überschuss Vermögens- haushalt) Der kamerale Haushalt kennt nur kassenwirksame Einnahmen und Ausgaben.

60 Haushaltsausgleich Die Pflichtzuführung bzw. die Freie Spitze sollen sicherstellen, dass im Verwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, um Kredite zu tilgen, um Investitionen zu finanzieren sowie um eine Rücklage für spätere Investitionen zu bilden. Der Haushaltsausgleich erfolgt in zwei Schritten: Zuführung eines Überschusses des Verwaltungshaushalts an den Vermögenshaushalt Zuführung eines Überschusses des Vermögenshaushalts an die Allgemeine Rücklage Problem: Defizitäre Verwaltungshaushalte investive Ausgaben Einnahmen Allgemeine Rücklage Zuführung Überschuss Verwaltungshaushalt laufende Ausgaben Einnahmen Vermögenshaushalt

61 Haushaltsgliederung nach Aufgabenbereichen Einzelpläne: 0Allgemeine Verwaltung 1Öffentliche Sicherheit und Ordnung 2Schulen 3Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege 4Soziale Sicherung 5Gesundheit, Sport, Erholung 6Bau- und Wohnungswesen, Verkehr 7Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung 8Wirtschaftliche Unternehmen 9Allgemeine Finanzwirtschaft Weitere Unterteilung in Abschnitte und Unterabschnitte

62 Gruppierung nach Einnahmen- und Ausgabenarten Hauptgruppen: 0Steuern, allgemeine Zuweisungen 1Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb 2Sonstige Finanzeinnahmen 3Einnahmen des Vermögenshaushalts 4Personalausgaben 5/6Sachausgaben 7Zuweisungen und Zuschüsse 8Sonstige Finanzausgaben 9Ausgaben des Vermögenshaushalts Weitere Unter- teilung in Gruppen und Untergruppen Einnahmen Ausgaben

63 Beispiel

64 Stärken und Schwächen der Kameralistik Einfache Systematik Eingespieltes Verfahren in Politik und Verwaltung Bewährtes Rechnungswesen Gute Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Gewährleistung der Liquidität Stärken Vernachlässigung der Folgekosten Keine Abbildung des Vermögens und des Werteverzehrs Problem der intergenerativen Gerechtigkeit Keine finanztechnische Abbildung des gesamten Konzerns möglich Kein Ausweis des Ressourcen- verbrauchs und der Kosten Schwächen

65 65 Freitag, , Uhr 6. Doppischer Haushalt

66 Stärken und Schwächen der Doppik Berücksichtigung der Folgekosten Abbildung des Vermögens und des Werteverzehrs Intergenerative Gerechtigkeit Finanztechnische Abbildung des gesamten Konzerns möglich (Periodengerechter) Ausweis des Ressourcenverbrauchs und der Kosten Stärken Schwierige Ersterfassung und Bewertung des Vermögens Mitunter geringer zusätzlicher Erkenntnisgewinn Fehlende Anpassung an die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung Schlechte Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Hoher Einführungs- und Schulungsaufwand Schwächen

67 Stand der Umstellung auf Doppik Kommunen: Umstellung in den meisten Bundesländern zwingend. In Niedersachsen muss Umstellung bis 2012 erfolgen. Länder: Umstellung in Hessen, Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Bremen sowie u.a. in zahlreichen Hochschulen Bund: Erweiterte Kameralistik gescheitert EU: Umstellung in Finnland, Schweden, Spanien und Großbritannien sowie des EU-Haushalts

68 Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik (Drei-Komponenten-Rechnung) Quelle: Klaus Lüder, Neues Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen. Anforderungen, Konzept, Perspektiven, Berlin 2001 (= Modernisierung des öffentlichen Sektors Bd. 18); Philipp Häfner, Doppelte Buchführung für Kommunen nach dem NKF. Einführung in die Praxis nach dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement, Freiburg u.a Bilanz Aktiva (Kapitalverwendung) Passiva (Kapitalherkunft) FremdkapitalLiquide Mittel VermögenEigenkapital Ergebnishaushalt (GuV) Aufwendungen Finanzhaushalt EinzahlungenAuszahlungen Kosten- und Leistungsrechnung Kostenarten, Kostenstellen, Kostenträger/Produkte Kameraler Haushaltsplan AusgabenEinnahmen Erträge

69 Ergebnishaushalt

70 Finanzhaushalt

71 Teilhaushalte und Produkthaushalt ErgebnishaushaltFinanzhaushalt TH 23 Gesamthaushalt Teilhaushalte TH 32TH 37TH …TH 23TH 32TH 37TH … Allgemeine Rechtsangelegenheiten Einwohnerwesen Gewerbe- und Veterinärang. Produkte Standesamt Staatsangehörigkeit Ordnungsrechtsaufgaben wesentliches Produkt

72 Haushaltsgliederung nach Teilhaushalten (= Fachbereiche) und Produkten Teilhaushalt bzw. Fachbereich Sport und Eventmanagement mit folgenden Produkten: Schützenstiftung Veranstaltungskoordination Kleines Fest Sportförderung Sportleistungszentrum Bäder Sportstätten Flughafen Veranstaltungsmanagement

73 Definition Produkte Ein Produkt… …ist aus der Sicht der Bürger/innen strukturiert. …ist eine vollständige Dienstleistung der Stadt. …ist über Ziele und Kennzahlen steuerbar. …folgt der Aufbau- organisation. …gliedert den Haushalt neu

74 Definition wesentliche Produkte Ein wesentliches Produkt sollte in besonderem Maße politische Handlungsfelder berühren eine Zielsetzung mit hoher Priorität verfolgen mit hohem personellen und finanziellen Ressourceneinsatz verbunden sein Wesentliche Produkte werden im Haushaltsplan detailliert mit Leistungsbeschreibungen, Zielen und Kennzahlen dargestellt.

75 Gruppierung nach stark zusammengefassten Kosten- bzw. Aufwandsarten Bleistifte werden nicht mehr ausgewiesen! kameral NKR

76 Haushaltsausgleich im Neuen Kommunalen Rechnungswesen Der Ergebnishaushalt ist die Ermächtigungsgrundlage für die Haushaltswirtschaft. Haushaltsausgleich: Die Aufwendungen sollen den Erträgen entsprechen. Wird der Haushaltsausgleich nicht erreicht, ist ein Haushaltssicherungskonzept (HSK) zu erstellen, das den Ausgleich spätestens bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums sicherstellt.

77 Bedeutung der Bilanz im Neuen Kommunalen Rechnungswesen Die Bilanz ist zentrale Komponente des Neuen Kommunalen Rechnungswesens. Aussagewert: Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit Darstellung von Vermögens-/Substanzverzehr Adressaten: intern: nachhaltiger Umgang mit Vermögen extern: Bürger/innen, Kommunalaufsicht, Kreditgeber, Investoren

78 Vorläufige Eröffnungsbilanz der LHH zum

79 Erstmalige Vermögensbewertung Rechte (hier Erbbaurecht) Bilanz Vermögen Straßen: km Länge Kunstgegenstände Büroarbeitsplätze Gebäude Im Zuge der Bilanzerstellung musste zum ersten Mal das Vermögen der LHH bewertet werden, was überaus schwierig und aufwändig war!

80 Bewertung sämtlicher Flächen, die der Stadt gehören 41 % der Gesamtfläche Hannovers gehört der Stadt

81 Beispiele für die Grundstücksbewertung: Eilenriede Eilenriede Bewertung: 635 ha, 30 % der umliegenden Boden- richtwerte (Klassifizierung als Park) Aufwuchs: 1,49 pro m² (= 9,4 Mio. ) Buchwert: 713 Mio.

82 Beispiele für die Bewertung des Infrastrukturvermögens Straßen Bewertung: km, AHK (+/- Zu- und Abschreibungen sowie abzüglich Wertabschlag für Schadenszustand) Buchwert: 894,8 Mio. U-Bahn-Tunnelrohbauten Bewertung: AHK (+/- Zu- und Abschreibungen) Buchwert: 401,7 Mio.

83 Beispiele für die Bewertung von Kunstgegenständen Fischbecker Kopf (Museum August Kestner) Bewertung: Schätzwert Buchwert: 4 Mio. Merzbild A 29 von Kurt Schwitters (Sprengel Museum) Bewertung: Auktions- katalog Buchwert: 25 Mio.

84 Beispiele für die Bewertung des Finanzvermögens Flughafen Hannover- Langenhagen GmbH Bewertung: Anteiliges Eigenkapital Beteiligungswert: 51,7 Mio. Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH (VVG) Bewertung: Anteiliges Eigenkapital Anteilswert: 218,5 Mio.

85 Eigenkapital* der 30 größten deutschen Städte in der Eröffnungsbilanz (absolut) Absolut (in Millionen ) noch nicht abgeschlossen kameral negatives Eigenkapital: *ohne Sonderposten aufgrund unterschiedlicher landesrechtlicher Bestimmungen

86 Ist Hannover reich? Die Eröffnungsbilanz zeigt, dass Hannover über ein ausgesprochen hohes Vermögen verfügt, welches das Fremdkapital um über 7 Mrd. Euro übersteigt. Die Eigenkapitalquote (rund 71 %) ist zwar beruhigend, aber ein Großteil des Vermögens ist nicht oder zumindest nicht kurzfristig realisierbar. Es steht daher kaum zur Deckung der Schulden zur Verfügung. Anders ausgedrückt: Hannover ist reich an Vermögen und alles andere als überschuldet, braucht momentan jedoch zur Finanzierung des laufenden Aufwands Liquiditätskredite. Wichtiger als die absolute Höhe ist die Entwicklung des Eigenkapitals. Erst wenn der Haushalt ausgeglichen ist, bleibt das Eigenkapital erhalten. Darin besteht das wichtigste Ziel einer nachhaltigen Finanzpolitik. Weiterführende Literatur: Oliver Kiamann, Stefan Wielenberg, Sind die Regeln der externen Unternehmensrechnung auf die kommunale Rechnungslegung übertragbar?, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft 80 (2010), S , hier S. 254 f., sowie Christian Magin, Kommunale Doppik: (Miss-)Verständnisse und Weiterentwicklungen, in: der gemeindehaushalt 108 (2007), S , hier S. 177 f.

87 Bessere Steuerung durch die Doppik? Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 49.

88 Notwendige Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Doppik Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 55.

89 Bewertung der Chancen und Risiken der Umstellung auf Doppik Bessere Pflege des Vermögens Zukunftsfähige IT und optimierte Prozesse Schleifen der Bastion Kameralistik Unverhältnismäßig hoher Umstellungsaufwand Scheitern durch technokratisches Reformverständnis Gefahr der Überforderung von Politik und Verwaltung Bessere Haushaltsgliederung und eventuell bessere Steuerung Chancen Ablenkung von der Hauptaufgabe Haushaltskonsolidierung Risiken

90 90 Freitag, , Uhr 7. Entwicklung der Kommunalfinanzen

91 Entwicklung der Einnahmen seit 1992 Mrd. Euro Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.

92 Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) im Vergleich zum Vorjahr Entwicklung im Vergleich zum Vorjahr in % Anteil der Gewerbesteuerumlage am Gewerbesteueraufkommen (alte Länder) ,0%20,5%20,1%18,8%17,9%17,3%15,8%17,3 % Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2b im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.

93 Entwicklung der laufenden Ausgaben seit 1992 Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12. Mrd. Euro

94 Angleichung der kommunalen Ausgabenstrukturen in den neuen und alten Ländern Neue Ländern in % der alten Ländern (Euro pro Kopf) Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tab. 3c im Tabellenanhang und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tab. 1b).

95 Entwicklung der Investitionen und Investitionsbedarf

96 Entwicklung des Finanzierungssaldos und der Kassenkredite seit 1992 Kassenkredite in Mrd. Finanzierungssaldo in Mrd. Quelle: Kassenkredite bis 2011: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5, 2011, S. 23; Kassenkredite 2012 (Stichtag ): Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2, Vj 2012, S. 43; Finanzierungssaldo bis 2008: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); Finanzierungssaldo : Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tabelle 1a).

97 Räumliche Verteilung der Kassenkredite

98 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschulden Zum Vergleich: LHH 191,2 Mio. = 366 je Ew. (Stichtag )

99 Schuldenentwicklung der Kommunen von 1993 bis 2011 Mrd. Euro Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 10.

100 100 Freitag, , Uhr 8. Finanzlage der Landeshauptstadt Hannover

101 Entwicklung der Jahresergebnisse der LHH seit 1989 Mio. Euro

102 Ergebnishaushalt 2014

103 Entwicklung der großen Steuern der LHH seit 1990 Mio. Euro

104 Ordentliche Erträge der LHH in 2014 * Sonstiges umfasst Auflösungserträge aus Sonderposten, sonstige Transfererträge, aktivierte Eigenleistungen, Bestandsveränderungen und sonstige ordentliche Erträge Erträge des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro

105 Ordentliche Aufwendungen der LHH in 2014 Aufwendungen des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro

106 TOP 10 der Produkte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014 ProduktErtrag* (in Mio. ) Aufwand* (in Mio. ) Overhead** (in Mio. ) Ergebnis (in Mio. ) Kindertagesbetreuung27,5140,30-112,8 Eingliederungshilfe 32,5 114,40-81,9 Gefahrenabwehr5,955,01,3-50,4 Gemeindestraßen19,764,43,3-48,0 Öffentliches Grün3,029,61,9-28,5 Grundschulen0,625,62,0-27,0 Erziehungshilfe70,994,00-23,1 Personal- und Org.-management, Controlling29,149,70,7-21,3 Gymnasien1,421,50,7-20,8 Grund- und Sonderleistungen für Asylbewerber 6,725,00-18,3 * inkl. Interne (fachbereichsübergreifende) Leistungsbeziehungen ** Overhead = hier fachbereichsinterne Dienstleistungen

107 TOP 10 der Teilhaushalte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014 Teilhaushalt/ FachbereichErtrag* (in Mio. ) Aufwand* (in Mio. ) Ergebnis (in Mio. ) 51 Jugend und Familie123,9 304,5 -180,6 42 S Schulen und Stiftungen 4,8 94,1-89,3 37 Feuerwehr32,783,6-50,9 18 Steuerung, Personal, zentrale Dienste77,7124,1-46,4 66 Tiefbau41,887,2-45,4 67 Umwelt und Stadtgrün16,355,2-38,9 59 Soziale Hilfen309,8344,2-34,4 61 Planen und Stadtentwicklung15,543,0-27,5 42 B Bibliothek Museen und Kulturbüro6,632,1-25,5 43 Bildung und Qualifizierung7,325,5-18,2 * inkl. Interne Leistungsbeziehungen

108 Entwicklung des Produkts Kindertagesbetreuung der LHH seit 2006 Mio. Euro

109 Übersicht der Investitionen der LHH in 2014: 104 Mio. insgesamt

110 Schulsanierung als Investitionsschwerpunkt Sanierung Schulen und Kitas von 2008 bis 2012 durch:Sanierungsvolumen städtisches Gebäudemanagement (größtenteils kreditfinanziert)192 Mio. Konjunkturprogramm 21 Mio. Inhouse-Geschäfte mit städtischen Töchtern 152 Mio. Public Private Partnership (PPP-Projekte) Insgesamt365 Mio.

111 Schuldenentwicklung der LHH (langfristige Investitionskredite) seit 1961 Mio. Euro

112 Entwicklung des summierten Altdefizits Mio. Euro

113 Entwicklung der Kassenkredite

114 114 Freitag, , Uhr 9. Haushaltskonsolidierung

115 Ursachen der kommunalen Finanzprobleme Quelle: insbes. Stefan Bajohr, Können Städte ihre Haushalte aus eigener Kraft konsolidieren?, in: Marc Hans- mann (Hrsg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011, S

116 Belastung der Kommunen durch die Steuerpolitik des Bundes in den Jahren Quelle: Drucksache im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom , Nr. 17/573 Allein die Steuerpolitik des Bundes in den drei Jahren von 2008 bis 2010 belastet die Kommunen bis 2012 mit insgesamt 23,5 Mrd.. Grob geschätzt entfällt davon 1 %, also 235 Mio., als Belastung auf die LHH.

117 Belastung der LHH durch die Steuerpolitik des Bundes seit 1979 Quelle: Memorandum der Landeshauptstadt Hannover zu den Auswirkungen steuerpolitischer Entscheidungen auf den städtischen Haushalt, Hannover 2010 (unter

118 Solidarbeitrag der LHH bei der Gewerbesteuerumlage Mio. Belastung der Stadt Hannover durch die Kosten der Deutschen Einheit bis zu 41 Mio.

119 Mindereinnahmen der LHH durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer Mio. Belastung der Stadt Hannover durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer bis zu 28 Mio.

120 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Unternehmensteuerreformen Mio. Euro Diverse Unternehmensteuerreformen (u.a. in 2008) haben zu strukturellen Gewerbesteuerausfällen geführt, die allerdings durch konjunkturelle Schwankungen überlagert wurden. Ohne diese Reformen könnte die Stadt pro Jahr ein um 25 % höheres Steueraufkommen (= bis zu 104 Mio. netto) haben.

121 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Einkommensteuerreformen Mio. Euro Die diversen Jahrhundertreformen der letzten 25 Jahre haben zu strukturellen Einkommensteuerausfällen geführt. Ohne diese Reformen könnte die Stadt pro Jahr ein um ca. 20 % höheres Steueraufkommen (= bis zu 31 Mio. ) haben.

122 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der unterbliebenen Reform der Grundsteuer Mio. Euro Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs Jahre erfolgen sollte. Die Verkehrswerte liegen daher weit über den Einheitswerten. Deren Anpassung bedeutete für die Stadt heute ein um 75 % höheres Steueraufkommen (= 92 Mio. ). Wenn davon die Hälfte für Hebesatzsenkungen verwendet würden, blieben 46 Mio. als Mehreinnahmen für den städtischen Haushalt.

123 Steigende Soziallasten als Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut Mio. Euro Verhältnis 3 : 1 Verhältnis 1 : 8

124 Verletzung des Konnexitätsprinzips Mio. Euro +45% Aufwand +39% Zuschussbedarf Kindertagesbetreuung als Beispiel

125 Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes

126 Schuldenillusion der Politik Zinssatz Liquiditätskredite Die kurzfristige Verschuldung der Kommunen scheint aktuell fast nichts zu kosten, ist aber eine Zeitbombe in den kommunalen Haushalten. Es gibt jedoch kaum eine Kommune, die sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite ihr Konsolidierungspotential ausgereizt hat.

127 Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten

128 Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik Zwei Beispiele aus Hamburg und Bremen

129 Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken Sprengel Museum VHS Musik- schule KoKi Bäder Herren- hausen Büchereien Hist. Museum Kestner Museum Prozent HCC Kitas Kostendeckungsgrad Subventionierung durch städtischen Haushalt

130 Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität OB Querschnitts- bereiche Organisation Personal Haushalt organisierte Verantwortungslosigkeit (Gerhard Banner) Die Verantwortung für die Haushaltskonsolidierung bzw. für die Finanzierung der kommunalen Aufgaben wird im Grunde als alleiniges Problem des Kämmerers betrachtet. Die nachhaltige Finanzpolitik wird sonntags beschworen. Die meisten Akteure finden aber von Montag bis Freitag jedes Einzelprojekt wichtiger. Rat Fachbereiche Soziales Schule Gesundheit Bau usw. Ressourcen- verantwortung Fachver- antwortung allgemeine und politische Verantwortung Einzelprojekte SparbremsenSpaßbremsen

131 Infrastrukturausbau ohne Berücksichtigung der Folgekosten Mio. Insbesondere in den 1970er Jahren hat die Stadt Hannover ihre Infrastruktur überaus großzügig ausgebaut. Der Anstieg der Verschuldung schien aufgrund der hohen Gewerbesteuer und der relativ niedrigen Sozialausgaben nicht besorgniserregend. Die Folgekosten wurden völlig unterschätzt.

132 Unnütze interkommunale Konkurrenz Hamburg Bremen Kassel- Calden Dortmund Paderborn- Lippstadt Münster- Osnabrück Magdeburg- Cochstedt Berlin Tegel Berlin Schönefeld Köln- Bonn Leipzig- Halle Lübeck Düsseldorf Weeze Frankfurt Hannover = Gesamtes Einzugsgebiet = Ausbau geplant Radius der eingezeichneten Umkreise = 75 km Beispiel Flughäfen: Kein Land der Welt hat so viele Flughäfen wie Deutschland! Wettbewerb ist prinzipiell gut, aber er ist stark verzerrt durch die Subventionen der öffent- lichen Hand. So entsteht z.B. gerade in Kassel-Calden ein neuer Flughafen. Der Flughafen in Dortmund schafft es, mehr Verlust als Umsatz zu machen.

133 Handlungsfelder der kommunalen Haushaltskonsolidierung

134 Kurz- und mittelfristige Konsolidierungsmaßnahmen AufwandErtrag Pauschalkürzungen (Rasenmäher) Kürzung freiwilliger Zuschüsse Personalkostenreduzierung Stellenabbau/k.w.-Vermerke befristete Wiederbesetzungssperre Einstellungsstopp Vorruhestand Reduzierung Ausbildungsplätze Reduzierung Sachaufwand, z.B.: Bauliche Unterhaltung Fortbildung Reisekosten Reduzierung von Transferleistungen Bedarfsprüfung Sozialhilfe Pflegefamilien statt Heimunterbringung Optimierung Finanzmanagement Liquiditätsplanung Derivative Finanzgeschäfte Tilgungsstreckung Kürzung der Investitionen Zeitliche Streckung Verzicht auf Investitionen Erhöhung/Einführung von Steuern Hebesatz Gewerbesteuer Hebesatz Grundsteuer Anhebung/Einführung Bagatellsteuern Gebühren Anhebung nicht-kostendeckender Gebühren Neue gebührenpflichtige Tatbestände Sonstige Einnahmen Heranziehung Unterhaltspflichtiger Mieten und Pachten Gewinnabführung kommunaler Unternehmen Verkauf von Vermögen Grundvermögen Beteiligungen Antrag auf Bedarfszuweisungen Quelle: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt, Berlin 4. Auflage 2010, S. 94.

135 Längerfristige Konsolidierungsmaßnahmen 1. Effizienzsteigernde Maßnamen Prozessoptimierung E-Government Facility Management Shared Services Einführung Doppik 2. Privatisierungen Formale & materielle Privatisierungen Eigenbetrieb / Anstalt öff. Rechts Privatwirtschaftliche Organisation Public-Private-Partnership Wahrnehmung von Aufgaben durch Bürgerschaft 3. Aufgabenkritik Schließung von Einrichtungen Verzicht auf Aufgaben Standardreduzierung 4. Finanzierungsalternativen Leasingmodelle Sale-and-lease-back-Verfahren Sponsoring Stiftungen 5. Strategien der Kommunalentwicklung Ausweisung von Gewerbegebieten Gewinnung zusätzlicher Einwohner Interkommunale Zusammenarbeit Einbindung der Bürger/innen über Bürgerhaushalt Quellenbasis: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt, Berlin 4. Auflage 2010, S. 94f.

136 Einnahmenerhöhungen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 25. Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Anhebung bzw. Neuerhebung von Steuern/Gebühren/Entgelten für... Jede zweite Kommune plant eine Anhebung des Grundsteuerhebesatzes. Die Eintrittspreise für Bäder/Theater etc. wollen 44 Prozent erhöhen. Und jede dritte Kommune erhöht die Kita- Gebühren.

137 Verwaltungsinterne Maßnahmen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 28. Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Verwaltungsinterne Konsolidierung durch… Fast alle befragten Kommunen führen Restrukturierungen durch. Immerhin 61 Prozent planen einen Beschäftigungsabbau.

138 Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 31. Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen… Die Mehrheit der Kommunen spart bei den Unterhaltsausgaben für Straßen und Gebäude und beim Neubau von Straßen

139 Übersicht Haushaltssicherungskonzepte I bis VII der LHH ProgrammLaufzeit Personal- kosten Sach- kosten* Steuer- erhöhung Beteili- gungen Stellen- abbau Volumen HK I Mio. 93 Mio. 1 Mio. 20 Mio Mio. HK II Mio. 48 Mio Mio. HK III Mio. -12 Mio. -53 Mio. HK IV Mio. 71 Mio. -32 Mio Mio. HK V Mio. 53 Mio. -18 Mio Mio. HSK VI Mio. 27 Mio. -12 Mio. 041 Mio. HSK VII** Mio. 40 Mio. 0,4 Mio. 8 Mio Mio. HSK VIII** Mio. 34 Mio. 23 Mio. 11 Mio Mio. Gesamt105 Mio. 407 Mio. 24 Mio. 113 Mio Mio. * einschl. Gebührenerhöhungen u.ä. ** Planvolumen Haushaltssicherungskonzepte der Stadt Hannover

140 HSK VIII: Übersicht *keine getrennte Abrechnung von Sachkosten und Gebührenerhöhungen in den ersten HK-Programmen; Inkl. Beitrag aus Steuererhöhungen (= 1 Mio. )

141 Auf- und Abbau beim Personal Stellenanzahl + 64 % - 23 %

142 Sparen bei Pflichtaufgaben durch Absenkung von Standards? freiwillige Aufgaben: = 8 % Pflichtaufgaben und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises: 92 % Berufsfeuerwehr: 39 Mio. Ziel/Anspruch: Hilfsfrist: max. 9,5 Minuten Fachbereich Recht und Ordnung: 36 Mio. Ziel/Anspruch: Wartezeit: durchschnittl. max. 10 Minuten Beispiel

143 Grundsteuererhöhung zum % der Grundsteuer stammen von Einfamilienhäusern. 42 % werden von Unternehmen bezahlt.

144 Erste Hebesatzerhöhung seit 20 Jahren Grundsteuer- hebesatz

145 145 Freitag, , Uhr 10. Gemeindefinanzreform

146 Spannungsfelder einer Gemeindefinanzreform Kooperativer Föderalismus Wettbewerbsföderalismus Kommunen Zentralstaat Literatur: David E. Wildasin, Public Expenditures Determined by Voting With One's Feet and Public Choice, in: Scandinavian Journal of Economics 79 (1977), S , sowie ders., Urban Public Finance, Chur u.a (Kommunaler) Wettbewerb um Einwohner/innen und Unternehmen (Steuer- und Ausgabenhöhe, Qualität der komm. Dienstleistungen) Finanzautonomie/Trenn- system der einzelnen Gebietskörperschaften Ziel: Optimale Allokation Gemeinschaftsaufgaben/ -steuern und stark aus- gebauter Finanzausgleich Wanderungsbewegungen von Einwohner/innen und Unternehmen nicht erwünscht Ziel: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse/ optimale Distribution

147 Anforderungen an eine Gemeindefinanzreform Gerichte Verwaltung Unternehmen Standortqualität Kommunen Verstetigung des AufkommensFinanzautonomie Bürger/innen Verteilungsgerechtigkeit Wohnortqualität Europatauglichkeit VerfassungskonformitätAdministrierbarkeit

148 Anforderungen an kommunale Steuern Spezifische Anforderungen an kommunale Steuern (unter Berücksichtigung einer äquivalenzorientierten Finanzierung) Allgemeine Anforderungen an Steuern Allokation (z.B. Neutrali- tät der Besteuerung, fiskalische Äquivalenz, Durchsetzbarkeit im intern. Wettbewerb) Stabilisierung Distribution Administrierbarkeit Rechtskonformität Bedarfsgerechtigkeit Finanzielle Eigen- verantwortung und Beweglichkeit (Hebesatzrecht) Örtliche und gruppenspezifische Radizierbarkeit (z.B. Bezug zur lokalen Wirtschaftskraft) Fühlbarkeit (Schutz vor Anspruchs- inflation und Kostenexplosion) Anreizkompatibilität Stetigkeit des Steuerauf- kommens Proportionale Wachstums- reagibilität Geringe Konjunktur- reagibilität Bedarfsge- rechte inter- kommunale Steuerkraft- verteilung Absicherung gegen eine einseitige lokale Wirt- schaftsstruktur Niveau- gerechtigkeit Struktur- gerechtigkeit Quelle: Martin Junkernheinrich, Reform des Gemeindefinanzsystems: Mission Impossible?, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 72 (2003), S , hier S. 430.

149 Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer als Problem Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1). Gewerbesteuer in Mio. BIP-Wachstum in % (im Vgl. zum Vorjahr)

150 Ungleiche Verteilung der Gewerbesteuerkraft als Problem Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 88f. (Tab. 2). je. Ew.

151 Veraltete Bemessungsgrundlage der Grundsteuer als Problem Reform lange überfällig! Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs Jahre erfolgen sollte. Fläche oder Verkehrswerte als neuer Maßstab? Flächensteuer leichter administrierbar Verkehrswerte gerechter (höhere Grundsteuer für eine Villa als für eine gleich große Bruchbude), dynamischer im Ertrag und aus finanzwissenschaftlicher Sicht überlegen (Äquivalenzprinzip) Streit zwischen den Bundesländern über den richtigen Reformansatz Quelle: Horst Zimmermann, Die Grundsteuer als geborene Gemeinde- steuer, in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.

152 Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem (seit 1969/1998) Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem Kommunale Beteiligung an der Umsatz- steuer Kommunale Beteiligung an der Einkommen -steuer Gewerbe- steuer (kommunales Hebesatzrecht; Umlage an Bund/Land) Grundsteuer (kommunales Hebesatzrecht)

153 Gemeindefinanzsystem im Kaiserreich Miquelsche Finanz- reform von 1893/95 Kommunale Zuschläge auf die Einkommen -steuer Gewerbe- steuer (kommunales Hebesatzrecht) Grundsteuer (kommunales Hebesatzrecht)

154 Gemeindefinanzreform als mission impossible? 2003: Einsetzung einer Gemeindefinanzreformkommission, die an den Gegensätzen von Kommunal- und Wirtschaftsverbänden scheitert (einziges Ergebnis: Senkung der Gewerbesteuerumlage) 2010: Kommission zur Neuordnung der Gemeindefinanzen Die Aufgabe der Kommission wird darin bestehen, Vorschläge zu unterbreiten, wie eine Neuordnung der Gemeindefinanzierung aussehen kann. … Neben zu prüfenden Entlastungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite (z. B. Flexibilisierung von Standards) wird die Kommission auch über einen Ersatz für die Gewerbesteuer nachdenken, der aufkommensneutral, also ohne zusätzliche Belastung, auskommen soll. Geprüft werden sollen u. a. ein kommunaler Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie ein höherer Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer. (BMF) Ergebnis: keine Änderung im Steuerbereich; Übernahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund

155 Vorschlag vom BDI/VCI (von 2001) BDI/VCI Kommunale Zuschläge auf die Einkommen -steuer Kommunale Zuschläge auf die Körperschaft -steuer Reformierte Grundsteuer Quelle: Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) / Verband der Chemischen Industrie (VCI), Verfassungskonforme Reform der Gewerbesteuer, Köln 2001

156 Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände (von 2003) Kommunale Spitzenverbände Kommunale Beteiligung an der Einkommen -steuer Revitalisierte Gewerbe- steuer Reformierte Grundsteuer Quelle: Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, Vorschlag für eine modernisierte Gewerbesteuer, Köln 2003

157 Ausbau der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer Erweitung des Kreises der Steuerpflichtigen, insbes. um Freiberufler/innen (Aufkommen: +20 % ) stärkere Beschränkung der Verlustübertragungen vollständige Hinzurechnung aller Zinsen (Aufkommen: +12,5 %) Stärkung der ertragsunabhängigen Elemente erhöht das Aufkommen, vermindert die Konjunkturabhängigkeit und verhindert ökonomische Fehlanreize -derzeit Bevorzugung Fremdkapitaleinsatz gegenüber Finanzierung über Eigenkapital, z.B. Anreiz für kreditfinanzierte Firmenübernahmen -derzeit Anreiz, das Steuersubstrat ins Ausland zu verlagern, z.B. über Leasinggeschäfte oder konzerninterne Kredite Quelle: Stefan Ronnecker, Die gewerbesteuerlichen Hinzurechnungen im Kontext der Gemeindefinanzreform sowie Michael Broer, Steuersystematische Überlegungen und empirische Wirkungsanalysen zur aktuellen Gewerbesteuerreformdiskussion, beide in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.

158 Vorschlag der Stiftung Marktwirtschaft Stiftung Marktwirtschaft Bürgersteuer (kommunales Hebesatzrecht) Kommunale Unternehmen- steuer (kommunale Körperschaft- steuer) Beteiligung der Kommunen am Lohnsteuer- aufkommen Reformierte Grundsteuer Quelle: Stiftung Marktwirtschaft, Steuerpolitisches Programm der Kommission Steuergesetzbuch, Berlin 2006

159 Das Problem der Gewinner und Verlierer von Gemeindefinanzreformen

160 Zeitlich befristeter Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag Vorschlag der Ruhrgebietsstädte, einen zeitlich auf die Konsolidierungsphase befristeten Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag einzuführen, der als Zuschlag auf die Grund- oder Einkommensteuer das Vorjahresdefizit ausgleicht. Begründung: Die mangelnde Spürbarkeit finanzpolitischer Entscheidungen stellt ein Kardinalproblem der kommunalen Haushaltspolitik dar und ist eine zentrale Ursache für die hohe Verschuldung. Solange die Politik mit der Kreditaufnahme über die Möglichkeit verfügt, öffentliche Leistungen scheinbar zum Nulltarif anbieten zu können, wird das Risiko fortdauernder Defizite bestehen bleiben. Eine wirksame Schuldenbegrenzung muss folgerichtig auch am Preis der Verschuldung ansetzen. Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Politik – die Nachfrager und Anbieter kommunaler Leistungen – müssen die Kosten ihres Handelns spätestens dann zu spüren bekommen, wenn die Verschuldung eine im Rahmen der neuen Verschuldungs- und Haushaltssicherungsregelungen bestimmte Grenze erreicht hat. Das Überschreiten dieser Kreditobergrenze sollte regelgebunden einen eigenständigen finanziellen Beitrag zur Haushaltssicherung aktivieren. Damit kann der Inflation von Ausgabenwünschen entgegenwirkt werden, die von nachfolgenden Generationen bezahlt werden müssen. Quelle: Stadt Mühlheim an der Ruhr (Hg.), Wege aus der Schuldenfalle. Forderungen der Städte des Ruhrgebiets und des Bergischen Landes zur Gemeindefinanzpolitik, Essen 2008, S. 27.

161 Anforderungen an kommunale Aufgaben Flexibilität/ Beeinflussbarkeit Aufgaben- wandel Einnahmen- veränderung Präferenzen Bürger/innen Präferenzen Unternehmen Ungeteilte Verantwortung Konnexität Subsidiarität Vermeidung Spill-over-Effekte Kommunale Selbstverwaltung

162 Entwicklung der Sozialausgaben als grundlegendes Problem der Kommunalfinanzen Mrd. Quelle: bis 2009: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); : Gemeindefinanzbericht 2012, S. 11.

163 Übernahme der Grundsicherung im Alter durch den Bund als Reformansatz von 2011 Im Februar 2011 wurde im Rahmen der Hartz-IV-Reform beschlossen, dass der Bund schrittweise die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung übernimmt. Bisher bezahlt der Bund 16 % der Ausgaben. Ab 2012 werden es 45 %, % und 2014 schließlich 100 %. Damit entlastet der Bund die Kommunen um mind. 4 Mrd. jährlich. Aufgrund der demographischen Entwicklung werden in Ausgaben weiterhin stark steigen. Quelle: Deutscher Städtetag (Hrsg.), Sozialleistungen der Städte in Not. Zahlen und Fakten zur Entwicklung kommunaler Sozialausgaben, Berlin und Köln 2010, S. 21f. Anzahl der EmpfängerNettoausgaben (in Mrd. Euro)

164 Kommunalinsolvenz als Reformansatz? Wie kann man sich die Insolvenz einer Kommune vorstellen? Eine Kommune kann nicht einfach abgewickelt werden, da die meisten städtischen Aufgaben fortbestehen müssen. Bei drohender Zahlungsfähigkeit oder Überschuldung wäre ein Insolvenz- verfahren mit der Zielrichtung einer grundlegenden Sanierung einzuleiten. Anstelle der Selbstverwaltungsorgane würde ein Insolvenzverwalter eingesetzt werden. Dieser würde einen umfassenden Sanierungsplan (bestehend aus Aufgaben- abbau, betriebsbedingten Kündigungen, Verkauf von Vermögenswerten, Steuererhöhungen, Verzicht der Gläubiger auf einen Teil ihrer Forderungen) erarbeiten und umsetzen. Die Kommune wäre danach zwar finanziell saniert, würde aber erheblich weniger Lebensqualität aufweisen. Die Insolvenz stellt nur eine ultima ratio dar. Sie ist überhaupt nur denkbar, wenn der kommunale Spielraum auf der Einnahmenseite erheblich ausgeweitet wird.

165 Chancen und Risiken einer Kommunalinsolvenz Sanierungsansatz für überschuldete Kommunen Der bequeme Weg der Kredit- finanzierung wird schwieriger. Logische Konsequenz aus der Doppik-Umstellung Insolvenz kein Ausweg für strukturschwache Kommunen Kredite werden durch Rating teurer. Kommune ist kein Unternehmen, kann nicht vom Markt verschwinden. Disziplinierungsinstrument für Fachpolitik und Fachverwaltung Chancen Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung Risiken Weiterführende Literatur: Stephan Brand, Kommunale Insolvenz und Kommunalrating als Steuerungsinstrumente einer nachhaltigen Finanz- und Haushaltspolitik, Diss. Kaiserslautern 2013, Berlin 2014; Christian Magin, Kommunale Rechnungslegung. Konzeptionelle Überlegungen, Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz, Diss. Speyer 2010, Wiesbaden 2011, S ; Hannes Rehm/Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010, S ; Charles B. Blankart, Föderalismus in Deutschland und Europa, Baden-Baden 2007 (= Neue Studien zur Politischen Ökonomie Bd. 1), insb. S ; Friedrich L. Cranshaw, Insolvenz- und finanzrechtliche Perspektiven der Insolvenz von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere Kommunen, Berlin 2007 (= Schriften zum Deutschen, Europäischen und Internationalen Insolvenzrecht Bd. 7); Stefan Niederste Frielinghaus, Die kommunale Insolvenz als Sanierungsansatz für die öffentlichen Finanzen, Stuttgart 2007 (= Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht Bd. 30); Jens Lehmann, Die Konkursfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts, Berlin 1999 (= Schriften zu Öffentlichen Recht Bd. 779), insbesondere S

166 166 Freitag, , Uhr 11. Kommunaler Finanzausgleich

167 Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs Ausgleichende, distributive Funktion: Ausgleich von Finanzkraft und Finanzbedarf zwischen Kommunen zur Herstellung gleicher Lebensverhältnisse Raumordnungspolitische, allokative Funktion: Berücksichtigung von spill-over-Effekten (räumlicher externer Effekte) Ergänzende, fiskalische Funktion: Auffüllung der kommunalen Einnahmen (notwendig durch kommunalen fiscal gap) Lenkende Funktion: Zweckbindung von staatlichen Zuweisungen mit dem Ziel, das kommunale Leistungsangebot zu beeinflussen

168 Struktur des kommunalen Finanzausgleichs Mittelherkunft FreiheitsgradVerwendung Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 58 (Übersicht 15). Steuerverbund Allgemeine Zuweisungen (disponibel) Spezielle Zuweisungen (zweckgebunden) Investive und lfd. Zweckzuweisungen und Erstattungen Schlüssel- zuweisungen Bedarfszuweisungen: 0,4 % Allg. Zuweisungen Schule, Kultur Soziales, Gesundheit Sport Unternehmen Bauwesen Sonstige Landes- und Bundesmittel 0bligatorisch Einkommensteuer Körperschaftsteuer Umsatzsteuer Fakultativ Länderfinanz- ausgleich Gewerbesteuer- umlage Grunderwerbsteuer andere Landessteuern 57 % 43 % 48 % 9 % 6 % 31 % 2 %

169 Bedeutung der kommunalen Zuweisungen im Haushalt des Landes Niedersachsen Quelle: und Niedersächsisches Finanzministerium, Niedersächsische Haushalts- und Finanzpolitik, S. 28, eigene Darstellung; Erläuterung: Haushaltsplan 2011.

170 Grundsätzlicher Aufbau des kommunalen Finanzausgleichs Quelle: Thomas Lenk, Hans-Joachim Rudolph, Die kommunalen Finanzausgleichssysteme in der Bundesrepublik Deutschland. Der Ausgleich zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft, in: Michael Nierhaus (Hg.), Kommunalfinanzen. Beiträge zur aktuellen Debatte, S , hier S. 58 (KWI-Arbeithefte 9). Einnahmen des Landes Finanzausgleichsmasse Allgemeine Zuweisungen Zweckzuweisungen Schlüsselzuweisungen Bedarfszuweisungen Gemeinden Kreisfreie Städte Landkreise grundsätzlich: Finanzbedarf minus Finanzkraft Finanzausgleichszuweisungen an die Kommunen

171 Rechtliche Grundlagen des niedersächsischen Finanzausgleichs Art. 28 Abs. 2 GG sichert den finanziellen Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung Art. 106 Abs. 7 GG bestimmt, dass die Länder einen Teil ihrer Steuern an die Kommunen weiterzuleiten haben. Art. 58 NV verpflichtet das Land u.a. zum Finanzausgleich (… die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel…). Niedersächsisches Gesetz zur Regelung der Finanzverteilung zwischen Land und Kommunen (NFVG): Regelungen zur Mittelhöhe, zum Mitteleinsatz und -verwendung (vertikale Verteilung) Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG): Regelungen zur Verteilung der Mittel zwischen den Kommunen (horizontale Verteilung)

172 Aufbau des niedersächsischen Finanzausgleichs Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S , hier S Steuerverbundmasse (insbes. Einkommen-, Körper- schaft-, Umsatz-, Kfz-Steuer und Länderfinanzausgleich) Besondere Steuerverbundmasse (Grunderwerbsteuereinnahmen) multipliziert mit Verbundquote von 15,50 % (laut Nds. Finanzverteilungsgesetz) multipliziert mit Verbundquote von 33,0 % (laut NFAG) Zuweisungsmasse Mio. Schlüsselzuweisungen Gemeindeaufgaben 49,2 % Kreisaufgaben 50,8 % Bedarfszuweisungen 49 Mio. Zuweisungen für Aufga- ben des übertragenen Wirkungskreises 388 Mio. Schlüsselzuweisungen Mio. Bedarfsansatz: 100 % Bevölkerungsansatz Bedarfsansatz: 59,6 % Einwohneranzahl 30,2 % Sozialhilfelasten 10,2 % Fläche

173 Entwicklung der Verbundquote und der Verbundmasse in Niedersachsen seit 1980 Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 494.

174 Vertikale Verteilung: Verbundgrundlagen und Verbundquoten (in %) im Ländervergleich Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 59. VerbundgrundlagenB-WBayernHessenNds.NRWR-PSS-H Einkommensteuer23,012,523,015,523,021,020,55517,74 Körperschaftsteuer23,012,523,015,523,021,020,55517,74 Umsatzsteuer23,012,523,015,523,021,020,55517,74 Gewerbesteuer- umlage 23,012, Länderfinanz- ausgleich 23,012,523,015,5-21,020,55517,74 Grunderwerbsteuer38,938,123,033,023,021,020,55517,74 Kfz-Steuer17,551,0-15,5-21,020,55517,74

175 Grundprinzip der horizontalen Verteilung im niedersächsischen Finanzausgleich Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (Höhe: 75 % des pauschalierten Netto-Kostensatzes für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises) Schlüsselzuweisungen Gemeindeaufgaben 49,2 % Kreisaufgaben 50,8 % Einwohnerzahl (pro Kopf) Bedarfsmesszahl minus Steuerkraftmesszahl (ermittelt aus jeweiliger Höhe der Real- steuern, Einkommen- und Umsatzsteuer) negatives Ergebnis: Abundante Kommunen erhält keine Schlüsselzuweisung, sondern zahlt Finanzausgleichsumlage (insgesamt 60 Mio. in 2012) positives Ergebnis: Kommune erhält Schlüsselzuweisung (in Höhe von 75 %der Differenz bei einem garantierten Sockelbetrag)

176 Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben Der Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben ist der Bevölkerungsansatz, bei dem die Einwohnerzahl der Gemeinde mit dem Gemeindegrößenansatz multipliziert wird. Der Ansatz der veredelten Einwohner- anzahl stammt von Johannes von Popitz aus dem Jahre 1932 und folgt dem Brechtschen Gesetz. Emden 125,6 Uetze 110,2 Oldenburg 155,1 Hannover 180 Elze 100 Bsp. Hannover: Einw. multipliziert mit 1,8 (= Bedarfseinwohner) multipliziert mit einem einheitlichen Grundbetrag ergibt die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Steuerkraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Bei steuerschwachen Kommunen wird ein Sockelbetrag garantiert. Eine sehr hohe Steuerkraft wird durch die Finanzausgleichsumlage abgeschöpft.

177 Bedarfsansatz für Kreisaufgaben Die um die Sonderansätze (Soziallasten und Flächenfaktor) erhöhte Einwohnerzahl wird mit einem einheitlichen Grundbetrag multipliziert und ergibt dann die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Umlagekraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Nicht nur die Landkreise, sondern auch die kreisfreien Städte erhalten Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben.

178 FAG-Zuweisungen für ausgewählte Städte/Kreise im Jahr 2013 Stadt/KreisSchlüssel- zuweisungen (in ) übertr. Wirk. kreis FAG- Umlage insgesamtVergleich zum Vorjahr Gemeinde- aufgaben Kreis- aufgaben in pro Ew.in in % Braunschweig , Wolfsburg , Wilhelmshaven , LHH , Region H , Ldkrs. Lüchow- Dannenberg , Burgdorf ,66-87 Burgwedel , Quelle: Landesbetrieb für Statistik und Kommunikationstechnologie Niedersachsen, Berechnung für das Ministerium für Inneres und Sport, vorläufiger kommunaler Finanzausgleich 2013, (Tabelle 9).

179 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (vor Schlüsselzuweisungen) Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.

180 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (nach Schlüsselzuweisungen) Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.

181 Probleme des kommunalen Finanzausgleichs Ausgleichende, distributive Funktion Raumordnungspolitische, allokative Funktion Ergänzende, fiskalische Funktion Lenkende Funktion Fehlallokation; Gerechtigkeit erreichbar? Haben Großstädte zwangsläufig einen größeren Finanzbedarf als Kleinstädte? Kommunen in staatlicher Abhängigkeit Beschränkung der komm. Selbstverwaltung; Fehlanreize

182 Politische Ökonomie des kommunalen Finanzausgleichs Hoher auszuschüttender Betrag in der Verfügung des Landesgesetzgebers Empfänger des Betrages landespolitisch sehr bedeutsame Zielgruppe Kommunaler Finanzausgleich von großer Bedeutung für die Landespolitik Ständiger Zankapfel zwischen Land und Kommunen Vorgaben des Staatsgerichtshofes: Beachtung der Verteilungssymmetrie Verbot der Über- und Unternivellierung Aufgaben- und Ausgabengerechtigkeit

183 183 Freitag, , Uhr 12. Kreis- und Regionsfinanzen

184 Einnahmen- und Ausgabenstruktur der westdeutschen Landkreise AusgabenMrd. Verwaltungshaushalt Personal 7,2 Sachaufwand 6,2 Soziale Leistungen 15,9 Zinsen 0,6 Zahlungen an den öffentlichen Bereich 8,4 Sonstige Ausgaben 2,6 Gesamt40,9 EinnahmenMrd. Verwaltungshaushalt Steuern 0,02 Gebühren 2,3 Kreisumlage 20,0 Zahlungen von Bund und Land 16,5 Sonstige Einnahmen 3,6 Gesamt 42,4 Quelle: Deutscher Landkreistag; Erläuterung: Prognose für 2012 Vermögenshaushalt Investitionszahlungen 1,1 Sonstige Einnahmen 0,4 Gesamt 1,5 Finanzierungssaldo: - 0,5 Mrd. Vermögenshaushalt Investitionen 2,4 Sonstige Ausgaben 1,1 Gesamt 3,5

185 Entwicklung der Kassenkredite und der Finanzierungssaldos der Landkreise Kassenkredite in Mrd. Finanzierungssaldo in Mrd. Quelle: Landkreistag (eigene Darstellung)

186 Regionale Verteilung der defizitären Landkreise Quelle: Landkreistag

187 Anteil der Sozialausgaben der Landkreise an laufenden Ausgaben % Quelle: Landkreistag

188 Infrastrukturrückstand der Landkreise in 2011 Mrd. Quelle: Landkreistag Rückstand insgesamt: 12,492 Mrd.

189 Jahresergebnisse der Region von bis 2013

190 Aufwendungen der Region nach Aufgabenbereichen in 2013

191 Sozialausgaben als Kostentreiber im Regionshaushalt

192 Entwicklung der Erträge im Ergebnishaushalt der Region von 2009 bis 2013

193 Umlagegrundlagen Regionsumlage in 2013

194 Aufteilung der Regionsumlage auf die Kommunen

195 Investitionen der Region nach Teilhaushalten in 2013

196 Entwicklung der Defizite der Region von 2002 bis 2013

197 Schuldenentwicklung der Region von 2001 bis 2013

198 198 Freitag, , Uhr 13. Kommunale Unternehmen

199 Beteiligungsportfolio der Landeshauptstadt Hannover Eigenbetriebe (ohne eigene Rechtspersönlichkeit) Wohnungsbau Ver- und Entsorgung und Verkehr Umwelt Wirtschaft und Beschäftigung VVG Versorgungs- und Verkehrs- gesellschaft mbH - infra GmbH - üstra AG - SWH AG Flughafen Hannover GmbH aha Zweckverband Städtische Häfen Hannover Stadtentwässerung Hannover union-boden gmbh hannover impuls GmbH Deutsche Messe AG Sparkasse Hannover (AöR) HCC GENAMO mbH Klimaschutzagentur gGmbH proKlima GbR GBH GmbH

200 Gesamtleistungen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover

201 Investitionen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover

202 Mitarbeiter/innen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover

203 Gewinnabführungen der Beteiligungen an den städtischen Haushalt

204 Risiken bei Kommunalunternehmen Wirtschaftliche Risiken 1.Ergebnisrisiken Ergebniserwartung wird verfehlt. 2.Investitionsrisiken Investitionskostenansätze werden überschritten. 3.Finanzbedarfsrisiken Aus 1 und 2 resultierender Finanzbedarf muss durch die Gesellschafter gedeckt werden. Beispiele schlechter Standard der Wohnungen des Wohnungsbauunternehmens infolge von korrupter und inkompetenter Führung Insolvenz der Sparkasse Kapitalzuführung für die Messe Überinvestment im Flughafensektor sinkende Gewinne der Stadtwerke als Folge eines reaktiven Managements Minimierung des Risikos durch: Professionelle (nicht parteilpolitische) Besetzung des Managements Professionelle Steuerung der Beteiligungen Kompetente Besetzung der Aufsichtsräte

205 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG in 2009 (Teilwert-) Abschreibung von 180 Mio., da Hallen nicht mehr werthaltig Zuführung von frischem Kapital durch Anteilseigner in Höhe von 250 Mio.

206 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG Umsatzsteigerungen bis 2012 (DB: 9 Mio. ) Kostensenkung um ca. 10 Mio. Senkung durch Teilwertabschreibung um 11 Mio. Erhöhung durch Zinseffekt der Kapitalerhöhung um 9 Mio. Keine Kapitalaufstockung, sondern nur Kapitalzuführung

207 Kauf der Thüga in 2009 durch ein von den Stadtwerken geführtes Konsortium 100% Stadtwerke Hannover Mainova AG N-ERGIE AG Kom9 Thüga AG 21% 37% Integra-Konsortium – geführt von SWH Kom9-Konsortium – geführt von badenova Stadtwerke Hannover AG Mainova AGN-ERGIE AGKom9 Umsatz 2007 in Mrd. 2,31,51,85,7 EBIT 2007 in Mio. 130,999,3115,4583,0 Mitarbeiter E.ON

208 Thüga-Kauf als bedeutendste Rekommunalisierungsmaßnahme der letzten Jahrzehnte Die Thüga, gegründet 1866, mit Sitz in München ist eine 100-prozentige Tochter- gesellschaft der E.ON Ruhrgas AG. Die Thüga ist eine Beteiligungsholding, die überwiegend Minderheitsbeteiligungen an rund 110 Unternehmen, darunter ca. insbes. kommunale Energieversorger, hält. Zusätzlich betreibt die Thüga drei eigene Gas- und Strombetriebe mit insgesamt Erdgas- und Stromkunden. Zum waren rund 551 Mitarbeiter auf Ebene der Thüga AG und ca Mitarbeiter innerhalb der Thüga-Gruppe beschäftigt. Der Umsatz betrug 2008 über 16 Mrd.. Kaufpreis: rund 3 Mrd.

209 Bewertung des Thüga-Projekts Insbesondere bei Projekten mit hohen Investitionssummen und -risiken und mangelnder Markttransparenz ist es sinnvoll, wenn Kommunen ihre Kompetenz bündeln. Die Thüga hat nachhaltig bewiesen, dass sie dazu eine ideale Plattform ist. Die Thüga ist jetzt in der deutschen Kommunalwirtschaft zu 100 Prozent gesellschaftsrechtlich fest verankert. Erträge, die in der Thüga erwirtschaftet werden, fließen nicht mehr an Dritte ab, sondern bleiben in der Thüga-Gruppe – und damit bei den Kommunen.

210 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (I) WertschöpfungseffekteArbeitsplatzeffekte Stadt Hannover Region Hannover Stadt Hannover Region Hannover in Mio. Anzahl Beschäftigte direkt bei den städtischen Beteiligungen indirekt und induziert durch die städtischen Beteiligungen Zwischensumme städtische Beteiligungen durch Ausgaben Veranstalter und Besucher (HCC) durch Ausgaben Aussteller und Besucher (DMAG) direkt bei den Unternehmen am Flughafen (ohne FHG) indirekt und induziert durch den Flughafen (ohne FHG) Zwischensumme zusätzliche Effekte Insgesamt

211 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (II) Zahl der Erwerbstätigen in Hannover städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen Anteil an der Beschäftigung7,4% Wertschöpfung in Hannover22,9 Mrd. städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen1,5 Mrd. Anteil an der Wertschöpfung6,5%

212 212 Freitag, , Uhr 14. Beteiligungsmanagement

213 Unterschiede zwischen einem kommunalen und privaten Beteiligungsmanagement Holding Konzern StadtPrivat-Konzern AG Beteiligung Konzernführung (Vorstand) Aufsichtsrat Beteiligungsmanagement Stadtrat OB als Gesellschafter- vertreter Kontroll- und Überwachungs- organ Kontroll- und Überwachungs- organ Entsendung der AR- Mitglieder Oberbürgermeister

214 Ökonomisierung versus Politisierung der Kommunalwirtschaft Zunehmender Wettbewerb durch Liberalisierung in vormals öffentlichen Aufgabenfeldern Zunehmende Vernetzung privater und öffentlicher Interessen (z.B. Regionalmarketing, Messewesen, Verkehr,...) Zunehmende Angleichung der rechtlichen Rahmen- bedingungen für die private und öffentliche Wirtschaft Politisierung der Kommunalwirtschaft wird in Frage gestellt durch:

215 Entwicklungsstadien der Beteiligungssteuerung Interne Entwicklungen Intensität des Beteiligungssteuerung Externe Einfluss- faktoren Labile Umwelt Preisschwankungen Geringer Wettbewerb Geringer Anteil der Beteiligungsunternehmen an kommunaler Wirtschaft Mittelgroßes Portfolio Geringfügige Beteiligung privater Dritter Beteiligungscontrolling nötig (re)aktiv Dynamische Umwelt Volatile Preise Intensiver Wettbewerb Wesentlicher Anteil der ausgegliederten Unternehmen an kommunaler Wirtschaft Großes Portfolio Wesentliche Beteiligungen privater Dritter Beteiligungsmanagement nötig (pro)aktiv Stabile Umwelt Preisstabilität Kein Wettbewerb Unwesentlicher Anteil der ausgegliederten Unternehmen an komm. Wirtschaft Unbedeutendes Portfolio Keine Beteiligung privater Dritter Beteiligungsverwaltung reicht passiv niedrighoch

216 216 Koordinierung aller Angelegenheiten der wirtschaftlichen Beteiligungen Vertretung der Interessen als Anteilseignerin - Wahrnehmung der Gesellschafterfunktion für die LHH - Herbeiführung von Weisungen an die Stimmführer/innen für Entscheidungen in den Gesellschafter-/bzw. Hauptversammlungen - zentrale Bearbeitung von Gesellschaftsverträgen - Klärung von Steuerfragen Beratung der städtischen Mitglieder/Vertreter in den Organen/Gremien der Unternehmen - über alle wirtschaftlichen und finanziellen Fragen - Vorbereitung Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen - Hinweise auf wichtige Punkte aus Sicht der Gesellschafterin 14.4 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (I)

217 217 Vermittlung der gesamtstädtischen Zielsetzung gegenüber den Beteiligungen Die Festlegung der gesamtstädtischen Ziele erfolgt in Zusammenarbeit mit den Fachdezernaten. Beteiligungscontrolling - Durchführung des klassischen Beteiligungscontrollings - Festlegung von Zielvorgaben - Durchführung des Berichtswesens Portfoliomanagement - Federführung bei der Neugründung oder dem Erwerb von Unternehmen - Prüfung der Veräußerung von Beteiligungen oder Veränderung der Anteile Beauftragung von Gutachten 14.5 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (II)

218 Zielorientierte Steuerung der Beteiligungen Balanced Scorecard PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Prozessperspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Prozessperspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Kundenperspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Kundenperspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Finanzielle Perspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Finanzielle Perspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Potenzialperspektive PlanIst Maßnah- men Kennzahlen Ziele Potenzialperspektive Öffentlicher Zweck Finanzen Potential der Mitarbeiter Prozesse Ziele Steuerungsperspektiven des öffent- lichen Beteiligungsmanagements Klassische Unternehmens- Balanced Scorecard zur Mini- mierung des (langfristigen) Unternehmensrisikos Beispiele für interne Steuerungsperspektiven der Kommunalunternehmen Politische Risiken Wirtschaftlich e Risiken

219 Beispiele für Ziele, die eine Stadt mit ihren Beteiligungen anstrebt finanzpolitische Ziele hohe Gewinnabführung angemessene Eigenkapitalverzinsung umweltpolitische Ziele Energiemix Klimaschutz Förderung ÖPNV Sicherstellung der Daseinsfürsorge Strom ÖPNV (Gesundheit) (Bankverbindung) (Wohnungsversorgung) wirtschaftspolitische Ziele Sicherstellung der regionalen Wertschöpfung und Arbeitsplätze Kreditversorgung für Mittelstand Standortpolitik Steigerung der Attraktivität der Innenstadt Ziele der Stadt Nachhaltige Erfüllung des öffentlichen Zwecks bzw. fachpolitische Ziele (Problem: schwierig zu messende Ziel- erreichung)


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