1 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern Gemeinden Prof. Dr. Andreas Ladner IDHEAP Lausanne Frühjahrssemester 2011

2 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Bei den Gemeinden handelt es sich um Körperschaften, die gebietsmässig umgrenzt, mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und als rechtlich verselbständigte Verbände (mit Vermögensfähigkeit, eigenem Finanzhaushalt, eigenen Organen, mehr oder weniger weitreichender Organisationsgewalt) zu bezeichnen sind (Jagmetti 1972: 246 f.).

3 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeinden … sind im Rahmen von BV und Kantonsverfassungen selbständig. der äusserer Rahmen ihrer Aktivitäten und Befugnisse wird in erster Linie durch die kantonalen Gemeindegesetze festgelegt. ein Teil der Gemeindeaufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, bei einem grossen Teil der Aufgaben handelt es sich jedoch um übertragene Aufgaben.

4 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Weitere Merkmale der Gemeinden Kommunalisierung zwischen 14. und 19. Jahrhundert Wandel vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip verlief nicht ganz ohne fremde Hilfe (Helvetik) 1874 Aufhebung aller politischen Vorrechte auf Gemeindestufe 1998 erstmals explizite Erwähnung in Bundesverfassung: Art. 50 Gemeindepluralismus Finanz- und Steuerautonomie

5 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Anzahl und Grösse 2596 Gemeinden ( ). Ende 2007: Median: 1023 Einwohner, Mittelwert: 2807 Einwohner (2010: Zürich: ; Corippo: 18, Martisberg: 20) Aktuell:

6 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung der Zahl der Gemeinden

7 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung der Zahl der Gemeinden

8 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung der Zahl der Gemeinden

9 Politisches System Schweiz Andreas Ladner 1-19 Gemeinden Gemeinden Gemeinden Gemeinden 200 Gemeinden und mehr BS3UR20NE62/51LU107/87GR208/180 AI6AR20TG80SO126/122AG231/220 OW7GL29/27/3JU83/60VS160/143FR202/168 NW11SZ30BL86ZH171TI238/169 ZG11 SH34/27SG90/85VD382/375 GE45BE400/388 Anzahl Gemeinden nach Kanton 2003/ , projets acceptés

10 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindegrösse und Bevölkerung

11 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindegrösse (%)

12 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Bevölkerung (%)

13 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindestruktur nach Kantonen

14 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindegrösse im internationalen Vergleich

15 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Ausgaben (und Aufgaben) der Gemeinden insgesamt (2004)

16 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Gemeindeautonomie Staatsrechtlich: Handlungsspielraum in Bezug auf die Gemeindeorganisation Ökonomisch: Gemeindeausgaben pro Kopf Einschätzung der Gemeindeschreiber

17 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Giacometti (1952:19): Grosse Autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG Mittlere Autonomie: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, JU Kleine Autonomie: FR, VS, VD, NE, GE.

18 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Empirische Grundlagen Vier gesamtschweizerische Befragungen der Gemeindeschreiber (1988, 1994, 1998, 2005)

19 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Themen der Befragungen 1988: Gemeindeschreiber 1: Politische Akteure, politische Systeme 1994: Gemeindeschreiber 2: Leistungsgrenzen 1998: Gemeindeschreiber 3: Gemeindereformen 2005: Gemeindeschreiber 4: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure 2009: Gemeindeschreiber 5: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure, Gemeindeversammlung 2009: 1. Gesamtschweizerische Befragung der Exekutivmitglieder

20 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Autonomie der Gemeinden (gemäss Gemeindeschreiber, 1994 und 2009, Mittelwerte) 1 = überhaupt keine Autonomie; 10 = sehr grosse Autonomie

21 Politisches System Schweiz Andreas Ladner In welchen Aufgabenbereichen soll der Kantonen den Gemeinden mehr Autonomie zugestehen ?

22 Politisches System Schweiz Andreas Ladner In welchen Aufgabenbereichen soll sich der Kanton mehr engagieren, um die Gemeinden zu entlasten?

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24 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Politische Autonomie: Dezentralisierung der Verwaltung

25 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Lautonomie communale: les déterminantes (Fiechter 2008)

26 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Aktuelle Probleme und Reformtrends

27 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten (CH, 1998) N=

28 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Zunahme der Leistungsgrenzen (CH, )

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30 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Leistungsgrenzen gehen eher zurück

31 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Rechnungsabschlüsse in den drei vorangehenden Jahren

32 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Veränderung des Steuerfusses

33 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen

34 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Kandidatinnen und Kandidaten für die Gemeindeexekutive

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36 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Grosser Bedarf an politischem Personal (ca.) 2750 Gemeinden Exekutivsitze Legislativsitze + viele Kommissionsmitglieder = Total Personen

37 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse

38 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Die zentralen Reformbereiche Gemeinde: P&V: NPM PP- Partnership, Outsourcing IKZ, Fusionen Aufgaben- teilung Finanz- und Lastenaus- gleich Kanton

39 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Zentrale Reformbereiche Aufgabenteilung (mit Finanzausgleich) Interkommunale Zusammenarbeit Gemeindefusionen New Public Management

40 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Aufgabenteilung Schlüssel zu den Gemeindereformen Subsidiarität, Gemeindeautonomie Fiskalische Äquivalenz

41 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern: Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton. Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.

42 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Zunahme der IKZ

43 Politisches System Schweiz Andreas Ladner IKZ nach Aufgabengebiet N= 2156 (2005)

44 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Probleme der Zusammenarbeit Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf. Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)

45 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Fusionen politischer Gemeinden Von den Projekten: 5% bereits fusioniert, 1,5% bereits genehmigt, 10,1% geprüft, 8,1% abgebrochen)

46 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Fusionsdiskussionen nach Gemeindegrösse

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49 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Es gibt keine optimale Gemeindegrösse Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal. Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.

50 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Grössenvorteile und mehr Professionalität Aufgaben überschreiten Gemeindegrenzen Abstimmung von Angebot und Nachfrage Argumente für und gegen IKZ und Fusion Pro IKZ: Contra IKZ: Pro Fusion: Contra Fusion: Autonomieverlust Demokratiedefizite Fehlendes Kongruenzprinzip Bürokratiegefahr Bessere Qualität, tiefere Kosten Ämter besser besetzt Höhere Responsivität Kanton wird entlastet Höhere Standortattraktivität Teurer Aufgaben haben unterschiedliche Grössenoptima Anonymisierung

51 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Entwicklung Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL und AG, VD, NE Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner. Die Zukunft liegt bei FOCJ, Zweckgemeinden oder Zweckregionen?

52 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Kantonsfusionen (TA, )

53 Politisches System Schweiz Andreas Ladner TA,