2 Außenpolitik - was ist das? Die Klassiker der Ideengeschichte haben sich durchweg allein mit dem Sachbereich Herrschaft beschäftigt. Der Italiener Niccoló Machiavelli hat in seinem Lehrbuch für Fürsten aus dem Jahr 1513 Il Principe in den Mittelpunkt gestellt, wie Herrschaft erworben, gesichert und bewahrt werden kann. Eroberung und Unterdrückung werden dabei zeitgemäß als selbstverständliche Mittel angesehen. Interessant ist, dass Machiavelli schon von einer Entsprechung zwischen äußerer und innerer Lage ausging.

Bei den liberalen Klassikern wie John Locke, Montesquieu und Jean-Jacques Rousseau ist Außenpolitik mehr oder weniger selbstverständlich als Aufgabe der Exekutive gesehen worden. Dieser oblag es, den Schutz der Bürger nach innen und nach außen zu gewährleisten. Immanuel Kant hingegen setzte den Akzent auf den Frieden, Zum Ewigen Frieden nannte er ein Hauptwerk. Die Entscheidung über Krieg und Frieden als wichtigste außenpolitische Entscheidung überhaupt wollte er in den Händen des Volkes sehen. Dies verbürge die Friedenserhaltung, weil dann, so nahm Kant an, „... sie sich sehr bedenken werden, ein so schlimmes Spiel anzufangen.“ Kant vertraute auf das kommerzielle Interesse, auf den „Handelsgeist, der mit dem Krieg nicht zusammen bestehen kann.“

Die marxistische Tradition (Karl Marx, Friedrich Engels, Lenin, Rosa Luxemburg) behauptete genau das Gegenteil. In den Rivalitäten zwischen kapitalistischen Ländern wurden die eigentlichen Kriegsursachen gesehen. Der Stellenwert der Außenpolitik im politischen Prozess ist demnach klärungsbedürftig. Eine Klärung zu versuchen, heißt, zuerst die Frage nach dem Verhältnis von Innen- und Außenpolitik zu stellen.

Primat der Außenpolitik Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts wird der Vorrang von Außen- oder Innenpolitik, das so genannte Primat, diskutiert. Der Historiker Wilhelm Dilthey hat den Begriff vom Primat der Außenpolitik geprägt und sich auf seinen berühmten Fachkollegen Leopold von Ranke berufen, der 1836 schrieb: „Das Maß der Unabhängigkeit gibt einem Staat die Stellung in der Welt; es legt ihm zugleich die Notwendigkeit auf, alle inneren Verhältnisse zu dem Zweck einzurichten, sich zu behaupten. Dies ist sein oberstes Gesetz.“

Das Primat der Exekutive hat eine lange ideengeschichtliche Tradition. Auf den Punkt gebracht haben es die Protagonisten des Nationalstaats wie Ranke, Dilthey und auch Max Weber. Dieser große deutsche Sozialwissenschaftler, Max Weber, war, was die Außenpolitik betrifft, ein Expansionist. Seine Unterscheidung in „kleine“ Kulturstaaten und „große“ Machtstaaten bedeutete in seiner Sicht für das Deutsche Reich die Aufgabe, wenn nicht die Mission, das Machtvakuum in Mitteleuropa auszufüllen. Folglich kritisierte Weber auch die „territoriale Saturiertheit“ der Politik Bismarcks.

In dieser Tradition, der Max Webers, steht die so genannte realistische Schule mit ihrem Hauptvertreter Hans Morgenthau. Macht und nationales Interesse sind die zentralen Begriffe für dieses Verständnis von Außen- und Weltpolitik. Ziel der Politik ist bei Morgenthau der Zugewinn an Macht. Macht ist identisch mit dem Nationalinteresse. Morgenthau nennt neun Merkmale von Macht: geographische Lage, natürliche Ressourcen, industrielle Kapazität, den Stand der Rüstung, Bevölkerungszahl, Nationalcharakter, die nationale Moral, Qualität der Diplomatie und Qualität der Regierung.

Als kritische Standardfragen und Einwände können gegen diesen Ansatz vorgebracht werden: 1. ob denn das Nationalinteresse objektivierbar und konstant sei, 2. ob nicht andere Staaten und die Systemebene des internationalen Systems dabei vernachlässigt werden, 3. ob das elitistische Herrschaftsmodell Einflüsse von Interessengruppen im außenpolitischen Entscheidungsprozeß negiert oder diese als irrational bewertet, 4. ob nicht das machtstaatliche Denken antiquiert und die Doktrin vom Gleichgewicht der Mächte eine Denkfigur des 19. Jahrhunderts sei, 5. ob das Konzept von Macht als Ziel im Sinne von Zwang zu eng sei, weil Macht auch ein Mittel sein kann.

Die These, der Realismus sei völlig überholt, wird allerdings wieder diskutiert, seit die amerikanischen Neorealisten, die den Ansatz Morgenthaus weiterentwickelt haben, auch bei uns Resonanz und nicht bloß krude Ablehnung gefunden haben. Neorealisten leiten aus der vorherrschenden Anarchie im zwischenstaat-lichen Verhältnis ab, dass die Staaten nach wie vor auf Sicherheit und Machterhalt zielen, und erwarten deshalb in der Regel mehr Konflikt als Kooperation. Neben dem aus den USA importierten strukturellen Realismus von Waltz hat der Münchner Ansatz (Kindermann) des synoptischen Realismus keine große Beachtung in der Fachdebatte gefunden. Auch wenn die Neorealisten auf der Systemebene ansetzen, führt diese Denkrichtung unmittelbar zu einem Vorrang der Außenpolitik, weil diese die staatliche Existenz und den Handlungsspielraum abzusichern hat.

Ein zweites Theorem des Primats der Außenpolitik stammt von dem englischen Historiker John Seeley. Danach steht der Grad der Freiheit im umgekehrten Verhältnis zum Grad der Bedrohung von außen. Die Freiheit des Einzelnen von staatlicher Bevormundung wäre dann also um so größer, je geringer der Druck von außen wäre. Eine Wechselbeziehung ist plausibel, ob sie so einfach und direkt ist, muss bezweifelt werden.

Primat der Innenpolitik Für die Entwicklung dieses konkurrierenden Theorems waren Ideen wie die des Staatstheoretikers Otto Hintze von Einfluss. Eckart Kehr hat diese These in den zwanziger Jahren vertreten. Nach dem 2. Weltkrieg wurde sie von der sozial-strukturellen Forschungs-richtung der Historiker wie Hans-Ulrich Wehler und Jürgen Kocka aufge-griffen. Danach ist Außenpolitik stets auch Innenpolitik, weil 1. Außenpolitik das Ergebnis von im Innern wirkenden politischen Einflüssen und Entscheidungen sei, 2. Außenpolitik von der Regierung mit dem Blick auf innenpolitische Gruppierungen und Handlungsspielräume betrieben würde.

In der Politikwissenschaft hat Ekkehart Krippendorff den Primat-der-Innenpolitik-Ansatz in einem Aufsatz aus dem Jahr 1963 Ist Außenpolitik Außenpolitik? grundle-gend abgehandelt. Der Untertitel macht das Vorhaben klar, nämlich Ein Beitrag zur Theorie und der Versuch, eine unhaltbare Unterscheidung aufzuheben. Nach Krippendorff ist außenpolitische Analyse stets gesellschaftspolitische Analyse. Die Akteure in der Außenpolitik sind die „Anwälte“ der Gesellschaft. Sie vertreten nicht Ideen oder Philosophien, sondern objektive Interessen und erfüllen gesellschaftliche Aufträge.

Zu den definierbaren Aufträgen zählt dieser Ansatz: 1. die Sicherung des Staatsgebiets, also der territorialen Integrität oder Gebietserweiterung, 2. Angehörige des eigenen Staates bei Aktionen jenseits der Staatsgrenze zu unterstützen, 3. günstige Bedingungen für Wirtschaft und Handel zu gewährleisten, 4. eigene Führungspositionen zu bewahren und zu erweitern.

Oberstes Gebot ist die Erhaltung des gesellschaftlichen Systems Oberstes Gebot ist die Erhaltung des gesellschaftlichen Systems. Nach dem Prinzip der Systempersistenz soll es einen Primat der Systemerhaltung geben. Dabei spielen die Führungseliten eines Landes die entscheidende Rolle, “... denn Regierungen kommen und gehen, Führungsschichten wandeln sich nur langsam ...“. Dieser Ansatz legt eine intensive Elitenanalyse nahe. Nationale Akteure sind also vornehmlich die politischen Eliten, deren Bandbreite unterschiedlicher Positionen zu untersuchen ist. Dazu gehören vor allem der Spielraum der jeweiligen Regierung, der Regierungswechsel und seine außenpolitische Bedeutung. Wenn eine Gesellschaft fest etabliert ist, dann bedeutet der Wechsel ihrer politischen Entscheidungsträger relativ wenig. Die Persönlichkeitsfaktoren der Akteure bleiben allerdings von Interesse.

Reziprok ist bei einer außenpolitischen Analyse die Position der Adressaten, der Partner im Ausland, Untersuchungsgegenstand. Politische Strategien hängen vom "Mitspieler", dem Adressaten der Politik, ab. Das heißt, die gleichen Kategorien wie für den eigenen Staat müssen auch für das Ausland angewandt werden. Auch hier geht es um die Analyse der Gesellschaftsorganisation mit ihrem Kollektivverständnis und dem zugrunde liegenden Interesse an Systemerhaltung. Die Erfolgschancen von Außenpolitik sind also davon abhängig, ob die entscheidenden, einflussreichen Gruppen im anderen System erkannt und ihr Interesse richtig eingeschätzt worden ist.

Krippendorffs Modell des außenpolitischen Entschei-dungsprozesses ist weniger pluralistisch als eliten-orientiert. Eine Schwäche dieses gesellschaftspolitischen Ansatzes könnte sein, dass damit die Vorstellung eines autistischen nationalen Systems zu stark hervorgehoben wird. Der nationale Akteur ist nach diesem Bild überaus stark, das internationale System als die Summe anderer außenpolitischer Akteure erscheint recht schwach. Die neuere Debatte hat deshalb Begriffe wie „Entgrenzung“ und „Denationalisierung“ eingeführt. Die Entstehung der beiden deutschen Staaten nach dem Zweiten Weltkrieg z. B. kann mit der Krippendorffschen Gesellschaftsanalyse nicht erklärt werden. Hier hilft allenfalls die Gesellschaftsanalyse der Staaten der Siegermächte weiter. Das Konzept Nachkriegsdeutschlands als eines „penetrierten Systems“ wäre also das Gegenbild zu Krippendorffs „autistischem“ System. Dieser Fall der Gestaltung eines Landes oder seiner Teile nach dem Modell der Sieger ist allerdings kein Regel-, sondern ein Ausnahmefall.

Probleme zeigen sich beim Versuch, den Krippendorfschen Ansatz eines relativ autistischen nationalen Systems mit stark an ihrer Selbsterhaltung orientierten nationalen politischen Eliten auf den Fall der Europäischen Gemeinschaft und des wachsenden Integrationsprozesses anzuwenden. Der amerikanische Autor David Calleo hob statt dessen die außenpolitischen Konstellationen als überpersönlich wirkende Faktoren hervor. Die „eingepferchte“ Lage Deutschlands etwa habe zum Außenverhalten mehr beigetragen als primär innenpolitische Faktoren.

Als Gründe für die stärkere Betonung der Innenpolitik-these anstatt des älteren Primats der Außenpolitik wären hingegen zu nennen: 1. Das Konzept des Primats der Exekutive entspricht nicht mehr den Bedürfnissen einer parlamentarischen Demokratie. Parlamente und öffentliche Meinung haben an Einfluss im außenpolitischen Entscheidungsprozeß gewonnen. 2. Verständlicherweise mündete die Auseinandersetzung mit dem Nationalsozia-lismus in Deutschland in eine intensive Beschäftigung mit den innenpolitischen Akteuren, die dessen Erfolg ermöglicht haben könnten. 3. Die Demokratisierung von Staat und Gesellschaft hat die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure, also die Innenpolitik, zu einem entscheidenden Faktor der Außenpolitik werden lassen. 4. Übernationale und überstaatliche Zusammenschlüsse in Europa haben nach dem 2. Weltkrieg tendenziell das Bild von einer Außenpolitik europäischer Staaten als innereuropäische Politik entstehen lassen. Es fand ein Prozess der regionalen „Vergemeinschaftung“ statt.