Marktentwicklung im Lichte der Review-Diskussion auf europäischer Ebene Dr. Annegret Groebel, BNetzA Internationale Koordinierung IX. Symposium Datenschutz in der Telekommunikation 19. November 2008

Worüber diskutieren wir? Wettbewerb als Mittel, um Konsumenten Vorteile (größere Auswahl, bessere Qualität, niedrigere Preise) zu schaffen Regulierung als Mittel, um die von Netzwerkindustrien geprägten Märkte zu öffnen Regulierung als Mittel zur Schaffung von effektivem Wettbewerb und effizienten Investitionen (Art. 8 RRL) Wichtig > keine abrupten Änderungen um Vorhersehbarkeit für Investoren zu erhalten sowie langfristige regulatorische Stabilität Wettbewerb ist der beste Investitionsmotor Abbau der Regulierung überall dort, wo das Wettbewerbsrecht trägt Verbesserung der Verfahrensabläufe bei den nationalen Regulierern und der Europäischen Kommission

Wettbewerbsmodell des TKG Regulierung ist sektorspezifische Wettbewerbsaufsicht und nicht industriepolitische Gestaltung Keine Priorisierung eines Wettbewerbsmodells im TKG (z.B. Ziele) Verhältnis von Dienste- und Infrastrukturwettbewerb ist Ergebnis des Marktgeschehens und nicht vom Regulierer vorherzubestimmen Konsistenzgebot ist geschäftsmodellneutral Entgeltregulierung gemäß dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (KeL-Konzept) KeL-Konzept bei Vorleistungen = Maßstab des „wahren“, wettbewerbsanalogen Preises = keine „politische“ Preissetzung

Aufgabe des Regulierers BNetzA schafft Rahmenbedingungen für eine wettbewerbliche Marktentwicklung und die Investitionsentscheidungen der Marktteilnehmer, Verantwortung bleibt bei den Netzbetreibern, keine Investitionslenkung Verlässlichkeit, Berechenbarkeit, Transparenz Sicherstellung, dass Wettbewerber insbesondere Vorleistungsprodukte erhalten, die sie für (weiteren) Infrastrukturausbau benötigen Zugang zur TAL und zum KVz + Leerrohrzugang, Line-Sharing, Bitstromzugang, Breitbandzuführung Bei der DTAG Festlegung einer angemessenen Verzinsung Konsistente Entgeltfestsetzung zwischen verschiedenen Vorleistungs-produkten nach KeL-Maßstab (Konzept der Investitionsleiter) Förderung von Wireless-Accessangeboten über geeignete Frequenzvergabe (BWA/WiMax, UMTS, Satellit, digitale Dividende)

Ausgewählte Kennziffern zu Wettbewerberanteilen 2007

Entwicklung des Anteils der alternativen Teilnehmernetzbetreiber an den Telefonanschlüssen

Investitionen in Sachanlagen im Festnetz und im Mobilfunk

Beschäftigte auf dem Telekommunikationsdienstemarkt

Breitbandanschlüsse insgesamt

DSL-Anschlüsse in Betrieb

Entwicklung der Anteile an den vermarkteten DSL-Anschlüssen

Entwicklung der Internetzugänge über Kabelmodem 1,7 2008

OECD BB data Source: OECD-BB data May 2008

Breitband-Penetrationsraten im Vergleich Data for Estonia, France, Lithuania, the Netherlands and Austria as of October 2007.

Festnetz-Breitbandanschlüssen in Europa (EU 25) Stand: Januar 2008 Data for Estonia, France, Lithuania, the Netherlands and Austria as of October 2007. Quelle: Europäische Kommission

Penetrationsrate und Fortschritt bei der Breitbandversorgung in Europa Stand: Januar 2008 Data for Estonia, France, Lithuania, the Netherlands and Austria as of October 2007. Quelle: Europäische Kommission

Breitbandpenetration und Bruttosozialprodukt Subscribers per 100 inhabitants (June 2007) and GDP per capita (2006, USD PPP) Deutschland/ Frankreich Quelle: BROADBAND GROWTH AND POLICIES IN OECD COUNTRIES – ISBN-92-64-04668-9 © OECD 2008

D ist im europäischen Vergleich Wachstumsführer Wachstumsraten Breitband 7/2006 - 7/2007 Quelle: Communications Committee, Broadband access in the EU: situation at 1 July 2007. WRate Breit-band insges. Wachstumsrate DSL Wachstumsrate Sonstige Deutschland 38% 36% 93% Frankreich 25% 17% Italien 22% 23% 7% Vereinigtes Königreich 29% 10%

Investitionsleiter Kein Gegensatz zwischen Infrastruktur- und Dienstewettbewerb, sondern das eine baut auf dem anderen auf: durch Ladder of investment verbunden kein „Absägen von Sprossen“ Diensteanbieter haben Bedeutung der Infrastruktur erkannt Mischmodelle Soviel Infrastrukturinvestitionen wie möglich – Investitionen müssen aber effizient sein BNetzA-Entscheidungen in der Zugangs- und Entgeltregulierung ermöglichen Investitionen in Infrastrukturausbau und Wettbewerbsentwicklung im Breitband-Endkundenmarkt zeigt, dass Regulierung effektiv ist und die Ziele erreicht werden Relevanz konsistenter Entgelte keine Kosten-Kosten-Schere (z.B. TAL/Bitstrom) aber auch keine Preis-Kosten-Scheren (Vorleistungs-/Endkundenprodukt) BNetzA schafft gemäß Konzept der wettbewerbsfördernden Regulierung die Rahmenbedingungen für die Entwicklung wachsender Märkte, die den Verbrauchern die erhofften Vorteile bringen

Vorleistungsprodukte (Zugangsleistungen)1) 1) As of July 2008

Entwicklung der TAL-Absatzmengen

Preisindex für Telekommunikations-dienstleistungen MwSt- Erhöhung ¹ Quelle: destatis (Daten der Verbraucherpreisstatistik; Jahresdurchschnittswerte errechnet aus den monatlichen Preisindizes; Verbraucherpreisindex für Telekommunikationsdienstleistungen bilden nur die Preisentwicklung der Privatkunden in diesem Bereich ab)

Kosten der Festnetztelefonie in Europa (Angaben in €)

Europäischer Rechtsrahmen (2002) Genehmigungsrichtlinie Wettbewerbs- richtlinie (Art. 86) Rahmen Zugangsrichtlinie richtlinie Universaldienstrichtlinie (Art. 95) Frequenz- entscheidung (Art. 95) Datenschutzrichtlinie Leitlinien zu Beträchtlicher Marktmacht Empfehlung zu Relevanten Märkten Empfehlung zu Artikel 7 RRL

Grundsätze des ECNS Rechtsrahmens Technologieneutralität Annäherung an das Wettbewerbsrecht Marktstrukturen, Überlappung von Märkten, rasch wechselnde Marktdynamik Flexibilität für die Regulierungsbehörden Harmonisierung

Die Rolle der Regulierungsbehörden Flexibilität = Ermessensspielraum bei der Wahl der Regulierungsmaßnahmen (Art. 8 ZRL) Ziele: Förderung von Wettbewerb, effizienten Investitionen und Binnenmarkt (Art. 8 RRL) Rolle der NRB (Art. 3 RRL) Einheitliche Anwendung = ERG + NRB Konsultationsverfahren (ERG-Entscheidung + Art. 7 RRL) Kontrolle = Vetorecht der Kommission Konsolidierungsverfahren (Art. 7 RRL)

ECNS Regulatorischer Prozess 3-Kriterien-Test zur Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit Ansatz: allgemeine wettbewerbsrechtliche Grundsätze bei Marktdefinition und Feststellung beträchtlicher Marktmacht (SMP) Ausgangspunkt für Marktdefinitionen im Telekommunikationssektor nach TKG: Weitestgehende Berücksichtigung der Märkteempfehlung 2003/311/EG der EU-Kommission vom 11.02.2003 mit insgesamt 18 für eine Regulierung in Betracht kommenden Vorleistungs- und Endkundenmärkten, die die Grundlage aller bisherigen abgeschlossenen Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren der Bundesnetzagentur (BNetzA) bildet Marktanalyse: Berücksichtigung „Leitlinien für die Feststellung beträchtlicher Marktmacht“ der KOM, die EuGH-Rechtsprechung auf Telekommunikationsmärkte anwenden Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen bei Feststellung beträchtlicher Marktmacht zur Behebung des identifizierten Problems Notifizierung gem. Art. 7 RRL zur KOM und den anderen NRB

Märkteempfehlung Märkte 1 und 2, Privat- und Geschäftskundenanschlüsse (M1) Markt 3, Orts- und Inlandsgespräche Privatkunden (Festnetz) Markt 4, Auslandsgespräche Privatkunden (Festnetz) Markt 5, Orts- und Inlandsgespräche andere (Festnetz) Markt 6, Auslandsgespräche andere (Festnetz) Markt 7, Mindestangebot Mietleitungen für Endkunden Markt 8, Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (M2) Markt 9, Anrufzustellung in einzelnen Telefonnetzen an festen Standorten (M3) Markt 10, Transitdienste im öffentlichen Festnetz Von der BNetzA tatsächlich noch ex-ante regulierte Märkte: Markt 11, Entbündelter Großkundenzugang zur Teilnehmeranschlussleitung (M4) Markt 12, Breitbandzugang für Großkunden (M5) Markt 13, Abschlusssegmente von Mietleitungen für Großkunden (M6) Markt 14, Fernübertragungssegmente von Mietleitungen für Großkunden Markt 15, Zugang und Verbindungsaufbau in öffentlichen Mobiltelefonnetzen Markt 16, Terminierung in einzelnen Mobiltelefonnetzen (M7) Markt 17, Nationaler Großkundenmarkt Auslandsroaming Markt 18, Rundfunkübertragungsdienste

Marktanalyse und Art.7 RRL-Notifzierung Gemäß Art. 7 RRL müssen die NRB das Ergebnis ihrer Marktuntersuchungen der KOM zur Begutachtung vorlegen, sofern es Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel hat (sog. Notifizierung) Die KOM prüft, ob das Ergebnis in Übereinstimmung mit der Empfehlung und der Marktbeherrschungs-schwelle des europäischen Wettbewerbsrechts ist Wenn ja: NRB kann Maßnahme in Kraft setzen Wenn nein: kann die KOM ein VETO einlegen und den Entwurf zur Neubescheidung an die NRB zurückverweisen

Elemente des Reformpakets (veröffentlicht am 13. November 2007) Review Communication COM(2007)696 Better Regulation Citizens‘ Rights EECMA Directive Com(2007) 697 ePrivacy Directive Com(2007) 698 Regulation Com(2007) 699 Framework Universal service Access Digital Dividend Communication Com(2007) 700 Authorisation Impact Assessment & Summary Sec(2007) 1473 & 1472 Quelle: KOM http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/proposals/index_en.htm

Wichtige Themen des Review Weitreichende Modifikationen des geltenden Rechtsrahmens von der KOM am 13. November 2007 vorgeschlagen: Art.7-Notifizierungsverfahren: Veto on Remedies Institutionelles Design: Europäische Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation (EECMA) Sowie: Funktionelle Separierung, Frequenzverwaltung, Universaldienst, …

Wesentliche Elemente Art. 7-Verfahren: Ausdehnung des Vetorechts auch auf die Auferlegung von Abhilfemaßnahmen (veto on remedies) EECMA – European Electronic Communications Market Authority als die KOM beratende und unterstützende Behörde ohne eigenes Entscheidungsrecht, sei notwendig v.a. wegen angeblich mangelnder Konsistenz bei der Auferlegung von Remedies durch NRB, ERG sei nicht effektiv genug EECMA würde ERG ersetzen I/ERG lehnen beide Vorschläge ab und plädieren für Erhalt der jetzigen regulatorischen Balance

I/ERG Review-Stellungnahme Flexibilität der NRB muss erhalten bleiben, damit Instrumente „passgenau“ auf nationales Problem zugeschnitten werden können, dies reduziert zugleich Regulierung durch gezieltere Maßnahmen Einheitliche Anwendung von Remedies kann durch Zusammenarbeit der NRB im Rahmen der ERG erreicht werden (siehe z.B. Überarbeitung der Remedies CP 2006, an der auch die KOM mitarbeitet sowie Entwicklung von Best-practice) Marktentwicklung sowohl auf nationaler Ebene als auch auf europäischer Ebene zeigt, dass das Modell funktioniert Veto-Recht der KOM für Remedies nicht erforderlich

EU-Rechtsrahmen Euro-Regulierer und erweitertes Vetorecht? Nationale Regulierungsbehörden sind die geeignete Stelle, optimale Abhilfemaßnahmen zu Wettbewerbsproblemen zu finden, die im Rahmen der Marktanalyse identifiziert wurden Flexibilität und Ermessenspielraum für NRB zum „Finetuning“ der Abhilfemaßnahmen ist ein Grundprinzip des Rechtsrahmens Selbst Berater der Kommission (Hogan & Hartson / Analysys) sind gegen eine Ausweitung des Vetorechts der Kommission Veto gegen Maßnahmen wird Ziel nicht erreichen, sondern zu ineffektiver Regulierung auf der nationalen Ebene führen Wahl der richtigen Maßnahme ist keine ja/nein-Entscheidung sondern erfordert komplexe Abwägungen in Kenntnis der nationalen Besonderheiten Solange die Märkte national sind, verlangt das Subsidiaritätsprinzip die Lösung der Probleme an der Quelle, da ansonsten Regulierung zu früh/zu spät erfolgt – d.h. es kommt zu Über- oder Unterregulierung (wegen Präzedenzwirkung v. KOM-Entscheidungen) Veto gegen Maßnahmen wird daher wahrscheinlich weder zu Harmonisierung noch zu effektiverem Wettbewerb führen

Grundsätzliche Überlegungen (1) Das Veto on Remedies und die EECMA würden eine Zentralisierung der Regulierung in Brüssel bedeuten, aber Die Ausweitung der Kompetenzen der EU-Kommission steht im Widerspruch zum Prinzip der Subsidiarität Die politische Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden ist eine Grundvoraussetzung auf nationaler und europäischer Ebene: Kann die EU-Kommission unabhängiger sein als die NRB? Die Forderung der EU-Kommission nach einem weiten Ermessensspielraum der NRB steht im Widerspruch zu ihrem Bestreben, Letztentscheider zu sein Eine Zentralisierung negiert den Informationsvorsprung der NRB Eine genaue Analyse der aktuellen Marktentwicklung beweist den Erfolg des geltenden Rechtsrahmens

Grundsätzliche Überlegungen (2) Die bisherigen Ergebnisse zeigen, dass Unterschiede bei der Auferlegung von Verpflichtungen sachlich gerechtfertigt und mit den nationalen Umständen begründet sind Die Flexibilität der dezentralen Implementierung von Regulierungsmaßnahmen sollte erhalten bleiben, denn das gegenwärtige System hat sich bewährt: Harmonisierung über Veto-Recht der KOM bei den beiden ersten Stufen (Marktdefinition und Feststellung beträchtlicher Marktmacht) Berücksichtigung nationaler Umstände und damit Reduzierung von Regulierung auf das zur Behebung der in der Marktanalyse festgestellten Wettbewerbsprobleme durch die Auferlegung geeigneter und verhältnismäßiger Abhilfemaßnahmen durch die nationalen Behörden notwendige – ohne Veto-Recht der KOM

Grundsätzliche Überlegungen (3) Die Befugnis der EU-Kommission zum Veto on Remedies als „Knüppel im Sack“? - Pre-notification meetings Transparenz der „ Anleitung“ durch die Kommission bei vordergründig nationalen Entscheidungen Verkürzung von Verfahrensrechten der regulierten Unternehmen und ihrer Wettbewerber? Wer kontrolliert die Kommission, wenn sie informell Einfluss auf die Entscheidungen der NRB nimmt? Rechtsschutzfragen nach wie vor unklar

EECMA ist nicht erforderlich Es gibt – anders als im Energiebereich – im TK-Sektor keine größeren grenzüberschreitenden Probleme Begründung der EU-Kommission für Notwendigkeit von EECMA: Roaming Problem mit dem Inkrafttreten der Roaming-Verordnung 717/2007 am 30.06.07 geregelt VoIP Arbeit der ERG an der VoIP Common Position abgeschlossen, VoIP CP wurde am 17. Dez. 2008 veröffentlicht Mangelnde Konsistenz bei Remedies insbesondere bei den Mobilfunkterminierungsentgelten widerlegt

Mobilfunkterminierung

Ist BERT der richtige Ansatz? Body of European Regulators in Telecom (BERT) – Vorschlag von MEP P. del Castillo als Ersatz für EECMA Juristische Person, errichtet durch eine Verordnung auf der Grundlage von Art. 95 EG Netzwerk der nationalen Regulierungsbehörden Beratendes Organ mit Aufgaben und Verantwortlichkeiten gemäß seiner Errichtungsverordnung EU-Kommission ist verpflichtet, BERT zu konsultieren und seinen Stellungnahmen weitestgehend Rechnung zu tragen Aber: Veto on Remedies (+) bzw. vorgeschlagene „Co-regulation-Procedure“ (MEP Trautmann Report, Art. 7a) und Risiko, dass mit Verordnung doch eine Agentur gegründet wird („agency through the backdoor“)

Ergebnisse der 1. Lesung im EP am 24. Sept. 2008 Keine wesentlichen Änderungen zu den Rapporteurs-Berichten: Trautmann-Report zur Better Regulation Directive: „Co-regulation-Procedure“ weiterhin Bestandteil der Vorschläge, auch Kom. Reding kritisch hinsichtlich der „institutionellen Balance“ EECMA wird weiterhin abgelehnt, aber BERT-Vorschlag von Castillo mit Änderung bei Finanzierung angenommen: Mischfinanzierung: 1/3 EU-Finanzierung (aus KOM-Titel) und 2/3 Mitgliedstaaten (NRAs)-Finanzierung vor, KOM versucht in ihren Änderungsvorschlägen v. 7. Nov. 08 BERT als „Community-body“ zu vereinnahmen: The Body Rats-Position: GERT-Modell (Group of European Telecoms Regulators) mit getrennter Einrichtung eines Mini-Sekretariats I/ERG: Aufsetzen auf bestehender ERG, aber Stärkung der rechtlichen Basis und Erhöhung der Effektivität (z.B. Mehrheitsprinzip)

Ansatz der European Regulators Group (ERG) Ablehnung der Ausdehnung des Vetorechts auf Remedies Art. 7 Expertengruppen (erarbeiten Stellungnahme in Phase-II-Fällen) „Best Practice Guidelines“ zu Methoden der Regulierung Gemeinsame Positionen zur Behandlung aktueller Fragen, z.B. Regulatorischen Prinzipien zu NGA, IP-IC/NGN core regulatory principles zur Reziprozität/Symmetrie der Entgelte für die Terminierung in die Fest- und Mobilfunknetze Verpflichtung auf das Ziel, eine konsistente Regulierung auf den europäischen Telekommunikationsmärkten zu gewährleisten Monitoring der Einhaltung / Umsetzung der verabschiedeten gemeinsamen Positionen durch NRA (Berücksichtigung bei nationalen Entscheidungen) Weitere Professionalisierung der ERG findet statt

Was wollen wir? Verstärkte Harmonisierung durch eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen den NRB Optimierung des Verfahrens für eine effizienten Umsetzung des Arbeitsprogramms der I/ERG Harmonisierung von Methoden und nicht als Selbstzweck, wo es keiner Harmonisierung bedarf („gezielte Harmonisierung“) Handeln nach einheitlichen Prinzipien basierend auf „best practice“ und festgelegt in Common Positions, d.h. Abweichungen müssen zulässig sein, wenn diese aus den nationalen Umständen gerechtfertigt sind Vermeidung einer “one-size-fits-none” Situation, denn Harmonisierung bedeutet nicht Uniformität Reduzierung von Regulierung durch Konzentration auf wesentliche Märkte und gezielten Instrumenteneinsatz zur Behebung der Wettbewerbsprobleme anstelle von Ausweitung, denn Zentralisierung geht mit mehr und nicht mit weniger Regulierung einher

Wie erreichen wir es? Gemeinsames Organ der Regulierungsbehörden, mit derselben Unabhängigkeit, wie sie die NRB auf nationaler Ebene haben Kein Aufbau zusätzlicher Bürokratien; schlanke und flexible Organi-sationsstruktur für eine effiziente Koordination zwischen den NRB Errichtung einer gemeinsamen Gruppe der NRB ohne eigene Rechtspersönlichkeit und ohne Einzelfallkompetenz durch Ergänzung der Rahmenrichtlinie vermeidet Konflikte mit der MERONI-Rechtssprechung Bottom-up-Ansatz, der die bestehende regulatorische Balance beibehält Letztentscheidungskompetenz verbleibt bei NRB (keine „Mischverwaltung“), Rechtsschutz über Angreifbarkeit nationaler Verwaltungsakte gewährleistet Verpflichtung in der Rahmenrichtlinie, dass die NRB die Gemeinsamen Positionen des Organs weitestgehend zu berücksichtigen haben verbesserte Konsistenz bei gleichzeitig bestehender Möglichkeit, nationale Verhältnisse zu berücksichtigen Veto on Remedies ist unnötig!

Regulatory Balance Euro. Kommission Wettbewerb Effektiv implementierte wettbewerbsfreundliche Regulierung, die sich auch wettbewerbsrechtliche Prinzipien stützt Wettbewerb Art.7-Veto für Marktanalysen Ermessensspiel-raum bei Abhilfemaßnahmen Euro. Kommission NRBs Harmonisierung und Förderung des Binnenmarktes Effiziente Investitionen u. Berücksichtigung v. Verbraucherinteressen Effektive Regulierung auf nationaler Ebene verhindert Verzerrungen, die Barrieren für den Binnenmarkt aufstellen; Balance der dezentralen Implementierung muss erhalten bleiben

Stand TK-Review Anstelle EECMA: BERT 24.09.08 EP – 1. Lesung Anstelle EECMA: BERT Anstelle Veto on remedies: Art. 7a-Co-regulation-proced. 07.11.08 KOM-Reaktion: Änderungsvorschläge Anstelle BERT: The Body (= Rückkehr zu EECMA) Veto on remedies mit Art. 7a-Verfahren 27.11.08 TK-Ministerrat: politische Einigung Anstelle EECMA / BERT / The Body: GERT Veto on remedies wird mehrheitlich abgelehnt Anschließend: Trilog, angestrebt ist Verabschiedung des Pakets noch in dieser Legislaturperiode, angesichts konkrärer Positionen von EP, Rat und KOM aber schwierig

Schlussfolgerungen Anders als von der Europäischen Kommission vorgeschlagen, gibt es keine Notwendigkeit das gesamte System der Regulierung zu revolutionieren, denn die Marktergebnisse zeigen, dass die gegenwärtige regulatorische Balance der dezentralen Implementierung erfolgreich funktioniert Bedeutung der Flexibilität bei der Auferlegung von Remedies steigt angesichts Glasfaserausbau im Anschlussnetz, da nationale Situationen und Ausbaustrategien sehr unterschiedlich sind, Investitionen finden bereits jetzt statt und das bestehende regulatorische Instrumentarium ist so einzusetzen, dass ein wettbewerblicher Ausbau der Netze stattfindet Gemeinsames Ziel sollte es sein, dass Europäische Kommission, Nationale Regulierungsstellen und die professionalisierte Gruppe Europäischer Regulierer (ERG++) effektiv zusammenarbeiten, um über effektiv regulierte nationale Märkte den Wettbewerb im Telekommunikationssektor zu fördern und den europäischen Binnenmarkt bottom-up zu erreichen Die BNetzA spricht sich für eine Fortschreibung des jetzigen Regulierungsrahmens aus, unterstützt die I/ERG-Positionen und wird diese im nächsten Jahr als I/ERG-Vorsitzende aktiv vertreten

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!