Fünf Jahre Europäische Beschäftigungspolitik Bewertung der Auswirkungen der Europäischen Beschäftigungs-strategie (EBS) 1997-2002 Steffen Behrle

Gliederung Politische Auswirkungen der offenen Koordinierung – Szenarien Generelle politische Auswirkungen der EBS Bewertung der Auswirkungen für Deutschland Kritik der Wirkungsanalyse

Wirkungsbewertung nationaler Politiken im Zusammenhang mit der EBS Haben die beschäftigungspolitischen Leitlinien der Kommission die nationale politische Entscheidungsfindung beeinflusst? In welchem Umfang haben diese Politiken und Reformen zur Erreichung der Ziele der EBS beigetragen?

Politische Auswirkungen der offenen Koordinierung: Drei Szenarien Keine Auswirkungen der EBS auf die Politik der Mitgliedstaaten. Fortsetzung der nationalen beschäftigungspol. Pfade. Politikkoordinierung nur Fassade. Offene Koordinierung verringert Divergenz nationaler Politiken, aber erlaubt weiterhin unterschiedlichen Wohlfahrtsregimen eigenständige Beschäftigungspolitiken zu entwickeln. Offene Koordinierung kann zu einer Konvergenz der Beschäftigungspolitiken führen durch einen wachsenden Konsens über effektive Lösungen. Der EU wird keine Aufmerksamkeit geschenkt. Die betroffenen kollektiven Akteure vermeiden entweder die Anwendung der Methode der offen Koordinierung oder sie sind nicht in der Lage damit umzugehen. Die Methode führt dann oft zu nicht mehr als einem Rechtfertigungs-Diskurs. Die Mitgliedstaaten neigen dazu ihre nationalen Initiativen, Programme, Projekte etc. für die Nationalen Aktionspläne, also die jährliche Berichterstattung an die Kommission im Rahmen der EBS, zu recyceln und das hervorzuheben, was in Übereinstimmung mit den EU Prioritäten ist. Es findet teilweise sogar eine regelrechte Umformulierung laufender Aktivitäten von Seiten der Mitgliedstaaten statt. Beispiel: Frankreich 1997. Das Programm „Nouveau Services Emplois Jeunes“ wollte langfristige, aber zeitlich begrenzte öffentliche und Non-Profit-Jobs schaffen. Für die EBS Berichterstattung tauchte das Programm unter ‚Entwicklung des Unternehmergeistes‘ (Zweite Säule) auf, da es dazu beitragen sollte, dass neue Dienstleistungsunternehmen entstehen. Da es unterschiedliche Wohlfahrtsregime in Europa gibt, soll die EU lediglich eine gemeinsame Sichtweise auf gleich- oder ähnlich gelagerte Probleme ermöglichen. Sie Beschäftigungspolitik wird insoweit koordiniert, dass krasse Ausreißer vermieden werden und Sozialdumping verhindert wird. Nationale Regierungen müssen ihre eigenen Politikentwürfe in Relation zu einem gemeinsamen Problem sehen und auch eine vergleichende Perspektive einnehmen. Sie werden gezwungen ihre nationale Performanz einem ‚peer-review‘ und einer erhöhten öffentlichen Aufmerksamkeit auszusetzen. „Lernen durch gegenseitige Beobachtung‘ und Shaming-Strategien. Eine Konvergenz der Beschäftigungspolitiken, welche aber nicht von Brüssel gesteuert ist, sondern durch einen wachsenden zwischenstaatlichen Konsens über effektive Lösungen. Dieser Konsens ergibt sich aus einem Prozess des ‚trial and error‘. Offene Koordinierung kann, wenn es ein ausreichendes Maß an Verpflichtung der Mitgliedstaaten erreicht ist, sogar stärkere reale Auswirkungen auf die nationalen Beschäftigungssysteme haben als der klassische regulatorische Mechanismus (Direktiven des Rates oder der Kommission).

Politische Auswirkungen der offenen Koordinierung : Zeit und Wirkungsrichtung Die nationale Politik stimmt mit der europäischen überein, existierte aber bereits vor einer EBS-Leitlinie. Die nationale Politik stimmt mit der europäischen überein. Eine Veränderung der nationalen Politik erfolgt nach der EU-Politikformulierung. Die nationale Politik stimmt mit der europäischen überein. Die nationale und die europäische Politikformulierung geschehen gleichzeitig. Die nationale Politik stimmt nicht mit der europäischen überein. Die europäische Ebene hatte (noch) keinen Einfluss. 1. Welche nationalen Interessen haben die Politik beeinflusst, die später auf EU-Ebene formuliert wurde? 2. Wie stark war der Einfluss der EU-Politik auf nationaler Ebene? 3. In welcher Richtung wurde Einfluss ausgeübt? 4. Unter welchen Umständen könnte die europäische Politikformulierung die nationale beeinflussen?

Beschäftigungspolitische Leitlinien 2000 I. Beschäftigungsfähigkeit (LL 1-9) Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit Aktivierung Beschäftigungsfreundliche Steuer- und Sozialleistungssysteme Ausbildung und IT-Kompetenz, Übergang Schule-Beruf Eingliederung von benachteiligten Gruppen in den Arbeitsmarkt II. Unternehmergeist (LL 10-14) Bürokratieabbau für KMU und Unternehmensgründer; Selbständigkeit fördern Arbeitsplätze auf lokaler Ebene, in Sozialberufen und im Dienstleistungssektor Arbeitkosten und Lohnnebenkosten III. Anpassungsfähigkeit (LL 15-17) Arbeitsorganisation und Flexibilisierung von Arbeitsverträgen (mit Sozialpartnern) IV. Chancengleichheit (LL 18-21) Vergleichbarkeit von Ergebnissen Beschäftigungsquote; geschlechtsspezifische Unterscheide am Arbeitsmarkt Betreuungsangebote für Kinder und pflegebedürftige Personen; Elternurlaubsregeln; vorübergehende Arbeitsbefreiung; Widereingliederung Beschäftigungsfähigkeit (LL 1-9) Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit (spätestens nach 6/12 Monaten Förderung) Aktivierung (Fördermaßnahmen für mind. 20% aller Arbeitslosen) Beschäftigungsfreundliche Steuer- und Sozialleistungssysteme (‚Arbeit muss sich lohnen’; ‚aktives Altern’) Sozialpartner bei Ausbildung und IT-Kompetenz stärker einbeziehen (MS sollen Zielvorgabe festlegen) Übergang Schule-Beruf (Schulabbrecherquote senken; IT-Kompetenz der Lehrer verbessern; Zugang zu Internet) Eingliederung von benachteiligten Gruppen in den Arbeitsmarkt (Behinderte, ethnische Minderheiten etc.) Unternehmergeist (LL 10-14) Bürokratieabbau und Senkung der Gemeinkosten für KMU und Unternehmensgründer; Selbständigkeit fördern Arbeitsplätze auf lokaler Ebene und in Sozialberufen; Einbeziehung lokaler Behörden und Sozialpartner Dienstleistungssektor (Beschäftigungspotential des Umwelt- und Informationssektors einbeziehen) Senkung der Steuer- und Abgabenbelastung der Arbeit und Lohnnebenkosten (Energiesteuer prüfen) Anpassungsfähigkeit (LL 15-17) Neugestaltung der Arbeitsorganisation und Flexibilisierung von Arbeitsverträgen (mit Sozialpartnern) Chancengleichheit (LL 18-21) Vergleichbarkeit von Ergebnissen herstellen (einheitliche Datenerhebung) Beschäftigungsquote der Frauen erhöhen und geschlechtsspezifische Unterscheide in der Arbeitslosenquote verringen; Gleiches Geld für gleiche Arbeit; gezielte Fördermaßnahmen Betreuungsangebote für Kinder und pflegebedürftige Personen; Elternurlaubsregeln; vorübergehende Arbeitsbefreiung; Widereingliederung

Generelle politische Auswirkungen der EBS seit 1997 Profil der EBS geschärft (Gemeinsame Beschäftigungsberichte, Beschäftigungspolitische Leitlinien, Empfehlungen an Mitgliedstaaten, Querschnittsziele, Policy-Mix) Höherer Stellenwert für Beschäftigungspolitik auf nationaler Ebene (Aufmerksamkeit auf Ziel- und Zeitvorgaben gelenkt) Konvergenz bei Reformen der nationalen Arbeitsmärkte in Richtung der EBS-Leitlinien (Auswirkung des Benchmarking, Peer-Review?)

Generelle politische Auswirkungen der EBS seit 1997 Einfluss auch auf Sozial-, Bildungs-, Fiskal- und Familienpolitik (soziale Eingliederung, lebenslanges Lernen, Chancengleichheit) Politikintegration und Neuorganisation von Verwaltungen (interministrielle Koordination, Umstrukturierung von öffentl. Arbeitsverwaltung) Andere Akteure neben Regierungen (Kommunal- und Regionalbehörden) Stärkere Einbeziehung der Sozialpartner

Allgemeine Bewertung der Auswirkungen für Deutschland Die EBS beeinflusst die beschäftigungspolitischen Orientierungen der Bundesregierung nicht grundlegend. Zeitpunkt der Bewertung zu früh. Viele Maßnahmen mit Wirkungslags. Grundsätzliche Verbesserung der Arbeitsmarktlage kann von der EBS alleine nicht erwartet werden. EBS hat bisher nationale Politik deutlich beeinflusst. Maßnahmen beginnen erst zu wirken. Mittelfristig große Effekte zu erwarten.

Schwerpunktthemen der Wirkungsanalyse für Deutschland Prävention und Aktivierung bei Arbeitslosigkeit (Jugend und Langzeit) Beschäftigungsfreundliches Steuersystem Soziale Integration Bürokratieabbau Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor und auf lokaler Ebene Modernisierung der Arbeitsorganisation Chancengleichheit

Bewertung des Einflusses der EBS in Deutschland Maßnahmen Einfluss der EBS auf nationale Politik Bisherige Wirkung auf Beschäfti-gung Erwartete Wirkung auf Beschäfti-gung Prävention und Aktivierung ++ + Beschäftigungsfreundliches Steuer-Transfer-System Soziale Integration: -von Migranten - von Menschen mit Behinderungen Bürokratieabbau Arbeit im Dienstleistungssektor und auf lokaler Ebene Modernisierung der Arbeitsorganisation (Teilzeit, Befristung, Weiterbildung) Chancengleichheit Gesamtbewertung Zu 1. : Jugendsofortprogramm und Job-Aqtiv-Gesetz sind geleitet vom Gedanken der Prävention, der in der EBS stark gemacht wird. Aber auch schon vor 1997 waren die meisten arbeitsmarktpolitischen Instrumente schon präventiv einsetzbar. Bereits vor 1997 waren die meisten Teilnehmer an Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik weniger als 12 Monate arbeitslos. Quantitativ gab es eine Ausweitung präventiver Maßnahmen. Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit ist regional und zielgruppenspezifisch sehr unterschiedlich. Langzeit unterdurchschnittlich gesunken. Jugend und Langzeit im Osten gestiegen. Statistisch signifikante Einflüsse neuer Instrumente noch nicht nachweisbar. Übereinstimmung der Veränderungen mit der EBS. Hinweise darauf, dass die Einflussrichtung bei vielen Maßnahmen nicht eindeutig ist. Zu. 2: Die Frage, die die EBS aufwirft ist für Deutschland nicht neu: Wie kann das Steuer- und Abgabensystem umgestaltet werden, dass es Beschäftigung besser unterstützt. Die Veränderungen hier wurden schon vor 1997 eingeleitet/diskutiert. (Öko-Steuer, Steuerreform 2000). Die Beschäftigungswirkung wird z.Z. als gering eingeschätzt. Der Einfluss der EBS ist faktisch nicht vorhanden, auch wenn in den Kommissionspapieren eine Übereinstimmung konstatiert wird. Zu 3: Deutschland hatte hier im europäischen Vergleich noch Defizite. Die Diskussion um Integration von in Deutschland lebenden Ausländern und um Zuwanderung ist nicht von der europäischen Debatte innerhalb der EBS geprägt. Die Arbeitsmarktintegration von Schwerbehinderten ist allerdings maßgeblich von der EBS beeinflusst (SGB IX, 10/2000 und Aktionsprogramm „50.000 neue Jobs für Schwerbehinderte“; „Gesetz zur Eingliederung behinderter Menschen“). Anteil der Schwerbehinderten an allen Arbeitslosen um rd. 20% gesunken. Zu 4:Hier ist das Hartz-Konzept wohl am einschlägigsten in punkto Förderung von Selbständigkeit. Hier noch nicht berücksichtigt. Zu 5: Hier sind Neuregelungen zum Marktzutritt und Berufsausübung erst längerfristig wirksam. Zu 6: Einfluss hier direkt bei Teilzeit und befristeter Beschäftigung. Im neuen Teilzeitgesetz wird direkt auf europäische Richtlinien Bezug genommen. Dieses ist aber nur beschränkt geeignet mehr befristete und Teilzeitbeschäftigung zu schaffen – Einschränkung von Kettenbefristungen. Altersteilzeit: Steht zwar mit der EBS theoretisch im Einklang. In der Praxis hat es aber nicht dazu beigetragen die Altersbeschäftigungsquote zu erhöhen. Es hat keinen gleitenden Übergang in den Ruhestand bewirkt. Berufliche Weiterbildung: Hier hat Deutschland bereits vor 1997 eine hohe Teilnahmequote. Diese war aber zu stark auf Hochqualifizierte ausgerichtet. Intensivierung der Weiterbildung v.a. für Geringqualifizierte erst ab 2002 mit dem Job-Aqtiv-Gesetz zu erwarten. Zu 7: Deutschland hat Maßnahmen ergriffen, die einen positiven Beitrag zur 4. Säule der EBS geleistet haben. Verankerung des Gender-Mainstreaming-Prinzips im öffentlichen Sektor auf allen Ebenen. Im privaten Sektor nur durch eine Vereinbarung zw. BR und Spitzenverbänden der Wirtschaft. Hier sehr großer Einfluss der in der EBS festgelegten Leitlinien auf nationale Politik. Quelle: RWI und ISG 2002, S. 6 = eher negative Wirkung; 0 = keine W.; + = eingeschränkte W.; ++ = hohe W.;

Eingliederung behinderter Menschen Wichtigste Veränderungen der Arbeitsmarktpolitik im Zusammenhang mit der EBS JUMP Job-Aqtiv-Gesetz Bündnis für Arbeit Gender Mainstreaming Eingliederung behinderter Menschen

Kritik an der Wirkungsbewertung zu kurzer Bewertungszeitraum vor allem Leitlinien hervorgehoben, die der nationalen Politikorientierung bereits entsprechen. in den Kernbereichen der Beschäftigungspolitik überlagert der nationale Diskurs eindeutig den europäisch vergleichenden.

Kritik an der Wirkungsbewertung Einfluss der EBS über input-Variablen kaum messbar, da offene Koordinierung nicht transparent ist die Bewertung quantitativer Veränderungen nationaler Messgrößen lässt sich nur schwer in einen kausalen Zusammenhang mit dem Einfluss der EBS bringen die Vorgaben des Wachstums- und Stabilitätspakts bleiben den Beschäftigungsleitlinien übergeordnet Man kann zwar Aussagen über die Beschäftigungswirksamkeit der in den Leitlinien angemahnten Entwicklungen feststellen, nicht aber eindeutig sagen, ob diese oder jene Veränderung auf den Einfluss der EBS zurückgeht.

Kritik an der Wirkungsbewertung Einfluss besteht eher auf einer diskursiven Ebene. Überzeugungen und Erwartungen nationaler Akteure sind einem wachsenden Bestand an Werten und Überzeugungen im Zusammenhang mit der EBS (z.B. dem ‚Aktivierungs‘-Paradigma) ausgesetzt. unter Konvergenz-Gesichtspunkten müsste das ‚Aktivierungs‘- und ‚Präventions‘-Paradigma der EBS in konservativen Wohlfahrtstaaten wie Deutschland den größten Druck ausüben

Kritik an der Wirkungsbewertung In Deutschland hat noch keine wirkliche Integration der EBS in die nationale beschäftigungspolitische Agenda stattgefunden bei gleichzeitigem Trend zur europäischen Konvergenz Welchen Einfluss hatte Deutschland auf die bisherige Entwicklung der EBS? Die Skandinavischen Länder sind bereits best performer und benötigen ihrer eigenen Einschätzung nach und nach Einschätzung der Kommission nach keine strukturellen Reformen der Arbeitsmärkte.

Literatur de la Porte, Caroline / Pochet, Philippe (Hrsg.) 2002, Building Social Europe through the Open Method of Co-ordination, Brüssel. Europäische Kommission 2002a, Impact Evaluation of the European Employment Strategy – Technical Analysis, Brüsssel. Internet: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/may/tech_anal_comp_en.pdf Europäische Kommission 2002b, Bewertung der Auswirkungen der EBS, Analyseergebnisse – Überblick, Brüssel. Internet: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/may/description_de.pdf Europäische Kommission 2002c, Beurteilung der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien 2002, Begleitdokument zum Gemeinsamen Beschäftigungsbericht, Brüssel 13.11.2002. Internet: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/nov/jer2002_support_de.pdf Jacobsson, Kerstin / Schmid, Herman 2002, „Real Integration or just Formal Adaptation? – On the Implementation of the National Action Plans for Employment“, in: de la Porte / Pochet (Hrsg.), Kapitel 2, S. 69-96. RWI und ISG 2002, „Wirkungsbewertung nationaler Politiken im Zusammenhang mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie“, Endbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Essen/Köln, 18.3.2002. Internet: http://www.isg-institut.de/download/EBS-DE2002_Endbericht.pdf Schulte, Bernd 2002, „Die Methode der offenen Koordinierung“ – Eine neue politische Strategie in der europäischen Sozialpolitik auch für den Bereich des sozialen Schutzes“, in: Zeitschrift für Sozialreform, Heft 1/2002.

Annex Leistungsindikatoren Quelle: Europäische Kommission 2002c, S. 182-183

Annex Leistungsindikatoren

Annex Leistungsindikatoren

Annex Leistungsindikatoren

Annex Leistungsindikatoren