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Grundsätze des Verwaltungsverfahrens Principles of administrative procedure Grundzüge des Rechts An Introduction to Law Gérard Hertig (ETH Zurich) www.hertig.ethz.ch.

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1 Grundsätze des Verwaltungsverfahrens Principles of administrative procedure Grundzüge des Rechts An Introduction to Law Gérard Hertig (ETH Zurich) Frühling 2014 Skript: Tschentscher/Lienhard ,

2 Inhaltsverzeichnis / Course Outline 1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren 2. Gestaltung des erstinstanzliches Verfahrens A.Zuständigkeit B.Anwendbares Recht C.Eröffnung von Verfügungen D.Rechtsmittel Belehrung E.Fristen 3. Mindestansprüche : Gleiche + gerechte Behandlung A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung B. Verbot des überspitzten Formalismus C. Richtige Zusammenfassung der Behörde D. Anspruch auf rechtliches Gehör 2G. Hertig

3 Zusammenfassung: Grundrechte Menschenrechte – Universelle Anerkennung, wirksame Einhaltung – Konkretisierung in der BV Verwirklichung und Einschränkung – Der Staat muss für die Wirksamkeit der Grundrechte sorgen – Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen im öffentliche Interesse und verhältnismässig sein Eigentumsgarantie – Schützt Vermögenswerte – Enteignung setzt volle Entschädigung voraus Wirtschaftsfreiheit – Freie Wahl des Berufes – Freier Zugang zu / freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit 3G. Hertig

4 1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren Non-adversary / Adversary Procedures Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren / Non adversary procedures – Vorbereitung von erstinstanzlichen Verfügungen Preparation of decision by first instance authority Beispiel: Baubewilligungsgesuch, Prüfung der Pläne, Anhörung der Nachbarn, Einholen von Expertengutachten, Stellungnahmen von Heimatschutzbehörden – Erlass von erstinstanzlichen Verfügungen / Issuing a first instance decision Beispiel: Grundeigentümer wird schriftlich informiert, dass Gesuch aufgrund mangelnder Bodenstabilität abgelehnt wird Streitiges Verwaltungsverfahren / Adversary procedures – Anfechtung von Verfügungen / Obtaining decision review Beispiel: Frist, Form, Legitimation – Verfahren zur Erledigung des anschliessenden Rechtsstreites Review procedure Beispiel: Zuständigkeit, Kognition, Wirkung des Entscheides 4G. Hertig

5 Zentrale Rolle der Verfügung I Definition – Hoheitsakt ( Privaten, keine Zustimmung) – Individuell + konkret ( generell + abstrakt) – Rechtsbeziehung wird rechtsgestaltet oder festgestellt – Verbindlich + erzwingbar Funktionen – Konkretisierung der Rechtsordnung – Verständigung mit der Gegenseite nicht notwendig – Anfechtungsobjekt G. Hertig5

6 Zentrale Rolle der Verfügung II Abgrenzungen – Innerdienstlichen und organisatorischen Anordnungen Beispiele: Umbenennung einer Poststelle Umstellung Bahnstrecke Busbetrieb (keine unmittelbare Auswirkung) Fahrpläne der SBB (vor 1994 = Verfügungscharakter) – Tatsächliches Verwaltungshandeln ( keine Rechte/Pflichten) Amtliche Berichte und Stellungnahmen Beispiel: Bericht eines Schulinspektors Auskünfte, Empfehlungen Beispiel: Mitteilung ihrer Rechtsauffassung durch Behörde A an Behörde B Vollzugshandlungen Beispiel: Abbruch einer baurechtswidrigen Baute aufgrund eines Abbruchbefehls G. Hertig6

7 Fall 1: Auslegung der Verfügung (BGE 1A.42/2006) Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden. Da die Verfügung mit dem Gesetz und dem Rechtsgleichheitsprinzip in Einklang stehen soll, muss bei der Auslegung mitbeachtet werden, welche Lösung mit dem Gesetz übereinstimmt und den von der Behörde üblicherweise zugrunde gelegten Kriterien entspricht. Insofern ist bei der Auslegung einer Verfügung nicht deren Wortlaut, sondern ihr tatsächlicher rechtlicher Bedeutungsgehalt massgeblich. Allerdings setzt der Vertrauensgrundsatz dieser Auslegung Grenzen: Eine Verfügung darf nur so ausgelegt werden, wie sie der Empfänger aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte und musste G. Hertig7

8 Fall 1: Auslegung der Verfügung (BGE 1A.42/2006) Ziff. 1 der Verfügung erteilt die Ausnahmebewilligung für das "vorliegende Bauvorhaben". Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach sich dies auf das zuletzt eingereichte Baugesuch und damit auf das geänderte Projekt ohne Balkonverglasung beziehe, erscheint sachgerecht. Hätte die kantonale Behörde auf das ursprüngliche Projekt zurückkommen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass es vorher Rücksprache mit der Bauherrschaft genommen und diese aufgefordert hätte, die Baupläne entsprechend abzuändern. Mindestens aber hätte es einen ausdrücklichen Hinweis im Dispositiv der Verfügung anbringen müssen, wonach das Bauvorhaben in der Fassung des ursprünglichen Gesuchs und nicht der späteren Projektänderung bewilligt werde. Diese Auslegung deckt sich mit dem Dispositiv der kommunalen Baubewilligung. Darin wird "das Bauvorhaben" mit Auflagen unter Verweis auf die genehmigten Projektpläne genehmigt. In den Akten der Gemeinde Wollerau befinden sich zwei Pläne, die beide die Nr tragen. Der eine trägt den Stempel der Gemeinde, der andere den Stempel "ungültig". Auf dem einen ist die Beschriftung "Balkon verglast" auf den Grundrissen des Erdgeschosses und des 1. Obergeschosses handschriftlich durchgestrichen und, ebenfalls handschriftlich, in roter Schrift, der Vermerk "korr " notiert. Dagegen fehlen diese Korrekturen auf dem anderen Plan mit dem Stempel "ungültig". Daraus ergibt sich, dass sich auch die Baubewilligung auf den korrigierten Plan - ohne Verglasung der Balkone - bezieht G. Hertig8

9 2. Gestaltung des Verfahrens Procedural Framework Einleitung /Beendung eines Verfahrens / Opening/Ending a procedure – Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren die Behörden Offizialprinzip Non adversarial procedure essentially driven by the authorities Beispiele: Einleitung eines Verfahrens auf Entzug des Führerausweises, Baugesuch – Streitiges Verwaltungsverfahren beteiligte Private Dispositionsprinzip Adversarial procedure essentially driven by participating private persons Beispiel: Rekurs gegen Entzuge des Führerausweises Behauptungs- und Beweisführungslast / Burden of allegation and proof – Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren die Behörden Untersuchungsprinzip Non adversarial procedure burden essentially upon the authorities – Streitiges Verwaltungsverfahren die beteiligten Privaten Verhandlungsprinzip Adversarial procedure burden essentially upon participating private persons – Mitwirkungspflicht der Parteien: Unterlagenbeschaffung, Abklärung von Tatsachen Private parties duty to cooperate: providing documents, establishing facts – Folgen der Beweislosigkeit: Entscheid gegen die verlangende Partei, Androhung einer Ungehorsamsstrafe, Anwendung von unmittelbarem Zwang Proof cannot be established: deciding against interested party, forcing cooperation Beispiel: Halter eines Auto behauptet, er sei nicht der Fahrer G. Hertig9

10 A. Zuständigkeit / Jurisdiction Wird von Amtes wegen geprüft Authority has duty to establish jurisdiction Zuständigkeitsvereinbarungen sind nicht erlaubt Prorogation not valid Zweifel über die Zuständigkeit Jurisdiction is questionable – Meinungsaustausch zwischen Behörden Exchange of views among authorities – Überweisung Reallocation G. Hertig10

11 B. Anwendbares Recht / Applicable law Behörden müssen die richtige Rechtsnorm anwenden Authorities have the obligation to apply the appropriate norm Rechtsvorbringen: Parteien können den Kreis der untersuchten Rechtsfragen beeinflussen Parties can influence legal analysis by suggesting relevant legal issues Die Parteien haben mit der Anwendung einer Rechtsnorm nicht gerechnet The parties did not expect the application of a given norm – Information der Parteien / Informing the parties – Vorgängige Äußerung / Possibility to comment prior to the decision Beispiel: Anwendung von Invalidenversicherungsbestimmungen, die im Verfahren nicht behandelt wurden G. Hertig11

12 C. Eröffnung von Verfügungen / Decision Notification Ermöglicht die Anfechtung der Verfügung Allows to challenge decision Adressaten / Addressees – Direkt Betroffene / Persons directly part to the procedure – Mittelbar Betroffene Zur Beschwerde befugt / Persons that may challenge the decision Grundsätzlich Formfreiheit / No formal requirements – In aller Regel schriftlich / Generally written form – Behörde trägt die Beweislast / Authority bears the burden of proof – Amtliche Publikation: Zahlreiche Parteien, unbekannter Aufenthaltsort Publication in official journal: Multiple parties, residence unknown Mangelhafte Eröffnung / Deficient notification – Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen Parties to the procedure cannot be negatively affected – Beginn der Rechtsmittelfrist / Start of period for appeal Zeitpunkt der Kenntnisnahme / When was notice known Vernünftige Frist / Reasonable period Beispiel: X lernt 10 Tage nach der Eröffnung, dass es eine Verfügung gibt G. Hertig12

13 D. Rechtsmittelbelehrung Indicating where to appeal Bund + meisten Kantone Allgemeine Pflicht But for a few cantons, authorities must indicate Ernennung der ordentlichen Rechtsmittel Duty refers to ordinary appeals – Bei welcher Instanz / Which authority – Innerhalb welcher Frist / Within which period Fehlerhafte oder unrichtige Belehrung Erroneous or false indication – Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen Parties to the procedure cannot be negatively affected – Konsultierung der relevanten Verfahrensbestimmungen kann von den Betroffenen erwartet werden One can be expected to read the relevant procedural rules Beispiel: Anwältin bemerkt nicht, dass Frist unrichtig ist ( Nachsehen der Judikatur und Literatur wird nicht verlangt – 1980) G. Hertig13

14 E. Fristen / Time limits Rechtsmittelfristen formelle Rechtskraft Time limits to appeal entering into force Vornahme einer Parteihandlung Zügiges Verfahren Time limit for procedural act by party Efficiency Berechnung der Frist / Calculating a time limit – Erster Tag nicht gezählt / First day does not count – Letzter Tag ist Samstag, Sonntag oder Feiertag folgender Werktag Next working day if last day is Saturday, Sunday or holiday Private müssen die Einhaltung beweisen Private parties must prove compliance Aufgabe bei der schweizerischen Post, elektronische Zustellung Mailing at Swiss post office or electronically Keine Erstreckung, unter Umständen Wiederherstellung No extension, restoration possible in some circumstances Beispiel: Ablehnung Fristwiederherstellungsgrund, mit Zustellung war zu rechnen ( Festsetzung der Sozialbeiträge für die Jahre 1978 bis 1980 hatte schon längere Zeit auf sich warten lassen und nichts deutete darauf hin, dass die fraglichen Verfügungen gerade in den Tagen einer 2-monatige Landesabwesenheit eintreffen würden) G. Hertig14

15 3. Gleiche und Gerechte Behandlung Equal and Fair Treatment A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung B. Verbot des überspitzten Formalismus C. Richtige Zusammenfassung der Behörde D. Anspruch auf rechtliches Gehör G. Hertig15

16 A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung Prohibition to refuse or delay a decision Anspruch des Privaten auf Behandlung Right to get a decision – Ja: Bewilligungsgesuch – Nein: Aufsichtsbeschwerde Verzögerung / Delay – Nicht binnen angemessener ( sofort) Frist behandelt Not dealt with during adequate period of time – Natur der Sache und Gesamtheit der übrigen Umstände Case specificities and other circumstances Beispiele: 14 Monate für Steuereinsprache 2 Jahre für IV-Rente 3 Jahre für Beschwerde gegen Nutzungsplan G. Hertig16

17 B. Verbot des überspitzten Formalismus Prohibition to be excessively formalistic Sachlich nicht gerechtfertigte Formvorschriften Formal requirements unjustified in specific case Übertriebene Forderungen für Rechtsschriften Excessive requirements for legal briefs Rechtsweg wird in unzulässiger Weise versperrt Appeal prevented in groundless way Beispiele : Gesuch wird auf Deutsch statt auf Italienisch verfasst Anwaltsvollmacht wird bei der falschen Abteilung des Gerichtes eingereicht G. Hertig17

18 C. Richtige Zusammenfassung der Behörde Adequate Composition of Authority Organisations- und Verfahrensrecht Organization and procedural law Unabhängigkeit und Unbefangenheit Independent and non-conflicted – Ausstand / Excusing oneself Beispiel:Praktizierender Anwalt wirkt als Prüfungsexperte bei einer Anwaltsprüfung ( Konkurrenzverhältnis führt nicht zu Interessenkollision) – Bekanntgabe der Behördenmitglieder Making the names of the authoritys members public Beispiel:Nicht Erwähnung der Namen im Entscheid selbst ( Recht auf richtige Besetzung der Behörde wird verletzt) G. Hertig18

19 D. Anspruch auf rechtliches Gehör Right to be Heard Allgemeiner Umfang / Scope – Anhörung (Folien 20-21), Einblick in die Akten (Folie 22), Stellungnahme, Vertretung Hearing, access to case file, filing briefs, representation – Hängt grundsätzlich von der Intensität der Betroffenheit ab Depends upon intensity of constraint – Kein Recht auf Anhörung beim Erlassen von Rechtssätzen No right to be heard during lawmaking process Schranken / Limitations – Massnahme ist besonders dringlich / Urgency – Schutzwürdige Interessen Dritter oder des Staates stehen entgegen Predominant third party or state interests – Zweck der Massnahme wird durch Anhörung vereitelt Hearing would defeat purpose of measure Beispiele:Evakuierung von Personen wegen Lawinen Anonymität eines Informanten Festnahme einer Person Überprüfung der Aussagen, um widersprüchliche Aussagen zu vermeiden G. Hertig19

20 Vorgängige Anhörung / Pre-decision Deposition Vor Erlass der Verfügung / Before adoption Information voraussichtlicher Inhalt – Wesentliche Elemente / Main components – Sachverhalt, anwendbares Recht, Ausübung des Ermessens (nicht Begründung) Facts, applicable law, use of discretion (not motivation) Beispiel: Experte äussert sich zur Rechtsanwendung im konkreten Fall Äusserungen / Statements – Tatsächlich zur Kenntnis genommen Effectively taken into consideration – Kein Anspruch auf mündliche Stellungnahme No right to request oral deposition G. Hertig20

21 Mittwirkungsrechte / Collaboration rights Abnahme der rechtszeitig /formgerecht angebotenen Beweismittel Accepting timely and formally appropriate evidence Beispiel: Einreichung zusätzliches Gutachten Teilnahme an Augenscheinen und Zeugenvernahmen Participating in on-site meeting and deposition of witnesses Beispiel: Informelle Besichtigung von Grundstücken Protokollierung der wichtigen Aussagen Getting important declarations into minutes Beispiel: Vorsorgliche Massnahmen im Rahmen einer Schmuckmesse Stellungnahme zur Äusserungen der Gegenpartei Making observations on the opposing partys statements Stellungnahme zum Ergebnis des Beweisverfahrens Commenting upon the gathered evidence G. Hertig21

22 Akteneinsichtsrecht I Access to Case Files Am Sitz der aktenführenden Behörde At location of authority in charge – Aufzeichnungen machen, Fotokopien erstellen Taking notes, making photocopies – Zusendung der Akten? Right to get delivery of files? Nicht für verwaltungsinterne Akten (interne Meinungsbildung) Does not apply to internal documents (internal decision- making) Beispiel: Beratende Fachkommission in einem Heilmittel- zulassungsverfahren G. Hertig22

23 Akteneinsichtsrecht II Access to Case Files Auch unabhängig von Verfahren, wenn besonders schutzwürdiges Interesse Stand alone right in presence of interests deserving special protection – Spezifisches Freiheitsrecht / Specific freedom rights – Sachnähe / Proximity to situation – Persönliche Daten werden registriert / Personal data is being recorded Beispiele:Identitätskontrolle an Ort, wo Homosexuellen sich treffen ( Registereintrag) Sohn eines ausserehelichen Vater ( abgeschlossene Prozessakten) Geheimhaltungsinteresse des Staates oder anderer Personen Denying access because of state or third party interest Beispiele: Interesse der Kinder Privatsphäre der verstorbene Patientin (Vertrauensarzt) Interesse des Betroffenen Identität des Informanten Interesse des Asylbewerbers Identität des Sprachgutachter Interesse des Adoptivkindes Identität der leiblichen Eltern G. Hertig23

24 Begründung von Verfügungen Motivating Decisions Beurteilung der Tragweite der Verfügung Assessing the impact of the decision Höhere Anforderungen More demanding requirements – Entscheidungsspielraum / Authority has discretion – Komplexität der Sach- und Rechtslage / Complex case Keine Verpflichtung sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu Äussern No obligation to address all the legal issues raised by the parties Völlig neue Begründung Parteistellungnahme Fully new motivation Parties must be allowed to comment G. Hertig24

25 Folgen der Verletzung des Anspruches Remedies for Violation of Right to be Heard Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur Right to be heard is a formal right – Verletzung Aufhebung der Verfügung Violation Decision is rescinded – Relevanz der Anhörung spielt keine Rolle Whether hearing has relevance is not pertinent Nachholung im Rechtsmittelverfahren Making good during appeal – Prüft im gleichen Umfang wie die Vorinstanz Reviews with same powers than first authority – Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht besonders schwer Violation of right to be heard is not especially grave – Rasche Erledigung / Allows for prompt correction – Zustimmung des Betroffenen? Involved persons consent? G. Hertig25


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