Pflichtvorlesung im Öffentlichen Recht

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1 Pflichtvorlesung im Öffentlichen Recht
Europarecht I Prof. Dr. Dr. h.c. Ingolf Pernice Humboldt-Universität zu Berlin Pflichtvorlesung im Öffentlichen Recht 3. Studiensemester Wintersemester 2010/11

2 § 3 Kompetenzordnung der EU

3 Kompetenzordnung Artikel 3 VI EUV
„Die Union verfolgt ihre Ziele mit geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten, die ihr in den Verträgen übertragen sind.“

4 Prinzipien der Kompetenzordnung
Vermutung für nationale Zuständigkeit : Art. 4 I EUV Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung : 5 II EUV Grundsatz der Subsidiarität: Art. 5 III EUV + Prot. (2) Grundsatz der Verhältnismnäßigkeit: Art. 5 IV EUV

5 Typen von EU-Kompetenzen
Aus-schließ-liche Kompeten- zen Geteilte Zuständig- keiten EU - MSt Unterstüt-zung, Koordinie- Rung, Ergänzung Gemein-same Au-ßen und Sicherheitspolitik Art. 2 I Art. 2 II Art. 2 V Art. 2 IV Art. 3 AEUV Art. 4 AEUV Art. 6 AEUV Art. 23 ff. EUV Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten Art. 2 III. 127 ff., 145 ff. AEUV

6 Definition von Kompetenzumfang und Verfahren
Art. 2 VI AEUV: Der Umfang der Zuständigkeiten der Union und die Einzelheiten ihrer Ausübung ergeben sich aus den Bestimmungen der Verträge zu den einzelnen Bereichen. Beispiel: Art. 43 II u. III AEUV (2) Das Europäische Parlament und der Rat legen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach Artikel 40 Absatz 1 sowie die anderen Bestimmungen fest, die für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik notwendig sind.

7 Art. 114 I AEUV - Binnenmarkt
Soweit in den Verträgen nichts anderes bestimmt ist, gilt für die Verwirklichung der Ziele des Artikels 26 die nachstehende Regelung. Das Europäische Parlament und der Rat erlassen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. ... Abs AEUV

8 Wahl der Rechtsgrundlage
Ziel und Gegenstand des Rechtsakts Bei zwei möglichen Rechtsgrundlagen kommt es an auf die Verfahrensvorschriften (Einstimmigkeit, EP-Beteiligung) Gleiche Verfahren Verschiedene Verfahren Gleichgewicht Schwerpunkt Doppelte Rechtsgrundlage Wenn kompatibel Nicht kompatibel Hauptgegen-stand Demokratischeres Verfahren

9 Wahl der Rechtsgrundlage 1
Kriterien nach EuGH Rs. C-301/06 - Vorratsdatenspeicherung: 60 Die Wahl der Rechtsgrundlage eines gemein-schaftlichen Rechtsakts muss sich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (vgl. Urteil vom 23. Oktober 2007, Kommission/Rat, C‑440/05, Slg. 2007, I‑9097, Randnr Meeresumwelt).

10 Wahl der Rechtsgrundlage 2 EuGH, Rs. C-94/03 – Rotterdamer Abkommen
34. Einleitend ist darauf zu verweisen, dass sich die eines gemein- schaftlichen Rechtsakts einschließlich der Wahl der Rechtsgrund- lage im Hinblick auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages gewählten nach ständiger Rechtsprechung auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen muss, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören . Schwerpunktregel bei zwei möglichen Rechtsgrundlagen: 35. Ergibt die Prüfung eines Gemeinschaftsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. 10

11 Wahl der Rechtsgrundlage 3 EuGH, Rs. C-94/03 – Rotterdamer Abkommen, Ls. 2 Abs. 2
Dazu ist zum einen zu bemerken, dass der gemeinsame Rückgriff auf die Artikel 133 EG und 175 Absatz 1 EG nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die für diese beiden Rechtsgrundlagen vorgesehenen Verfahren unvereinbar wären. Das Rotterdamer Übereinkommen gehört nämlich nicht zur Kategorie der Abkommen, die nach Artikel 133 Absatz 5 EG Einstimmigkeit im Rat erfordern, so dass der zusätzliche Rückgriff auf Artikel 133 EG keine Auswirkungen auf die im Rat geltenden Abstimmungsregeln haben konnte, da diese Vorschrift grundsätzlich ebenso wie Artikel 175 Absatz 1 EG vorsieht, dass der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließt. Zum anderen ist der gemeinsame Rückgriff auf die Artikel 133 EG und 175 Absatz 1 EG auch nicht dazu angetan, die Rechte des Parlaments zu beeinträchtigen, da zwar der erste dieser beiden Artikel in Verbindung mit Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 1 EG die Anhörung dieses Organs vor dem Abschluss eines Abkommens im Bereich der Handelspolitik nicht vorsieht, wohl aber der zweite zu diesem Ergebnis führt. 11

12 Insbesondere: Strafrecht
EuGH Rs. C‑440/05, Rn Meeresumwelt): Zwar fällt das Strafrecht grundsätzlich ebenso wie das Strafprozessrecht nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. November 1981, Casati, 203/80, Slg. 1981, 2595, Randnr. 27, vom 16. Juni 1998, Lemmens, C-226/97, Slg. 1998, I-3711, Randnr. 19, und vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Randnr. 47), doch kann der Gemeinschaftsgesetzgeber, wenn die Anwendung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender strafrechtlicher Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässliche Maßnahme darstellt, die Mitgliedstaaten gleichwohl zur Einführung derartiger Sanktionen verpflichten, um die volle Wirksamkeit der von ihm in diesem Bereich erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten. Hat sich das geändert ? Art. 83 II iVm. Art 76 AEUV (dazu BVerfGE 123, Lissabon, Rn. 253, 352 ff.)

13 Grenzen der EU-Kompetenz: Identitäts- und Rücksichtnahmeklausel
Art. 4 II EUV Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.

14 Problem 1 Aushöhlung nationaler Zuständigkeiten BVerfGE 89, 155 (172 f
Problem 1 Aushöhlung nationaler Zuständigkeiten BVerfGE 89, 155 (172 f.) - Maastricht „Der Beschwerdeführer trägt unter Berufung auf Einschät-zungen des Präsidenten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften Delors (Rede ...) und des Mitgliedes der Kommission Bangemann (in: ...) vor, dass schon bisher nahezu 80 % aller Regelungen im Bereich des Wirtschaftsrechts durch das Gemeinschaftsrecht festgelegt und nahezu 50 % aller deutschen Gesetze durch das Gemeinschaftsrecht veranlasst seien. Der Unions-Vertrag erweitere nunmehr diese Kompetenzen des Rates als exekutives Legislativorgan wesentlich und nehme dem Deutschen Bundestag weitgehend Entscheidungskompetenzen.“ Anders: Töller, ZParl 2008, 3: ca. 40 % der Gesetze mit „EU-Impulsen.“

15 Kompetenzordnung: Lösung ? BVerfGE 123, 267 – Lissabon u.a.
Rn. 351: „Für die Beurteilung der Rüge einer verfas-sungswidrigen Entleerung der Aufgaben des Deutschen Bundestages kann dahinstehen, wie viele mitgliedstaatliche Gesetzgebungsakte bereits europäisch beeinflusst, präformiert oder determiniert sind (vgl. zuletzt Hoppe, Die Europäisierung der Gesetzgebung: Der 80-Prozent-Mythos lebt, EuZW 2009, S. 168 f.). Es kommt für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Rüge nicht auf quantitative Relationen, sondern darauf an, dass der Bundesrepublik Deutschland für zentrale Regelungs- und Lebensbereiche substantielle innerstaatliche Gestaltungsmöglichkeiten verbleiben.

16 Problem 2: Flexibilitätsklausel Art. 352 AEUV
(1) Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften. Werden diese Vorschriften vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen, so beschlieﾟt er ebenfalls einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. (2) Die Kommission macht die nationalen Parlamente im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union auf die Vorschläge aufmerksam, die sich auf diesen Artikel stützen. (3) Die auf diesem Artikel beruhenden Maßnahmen dürfen keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in den Fällen beinhalten, in denen die Verträge eine solche Harmonisierung ausschließen. (4) Dieser Artikel kann nicht als Grundlage für die Verwirklichung von Zielen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik dienen, und Rechtsakte, die nach diesem Artikel erlassen werden, müssen innerhalb der in Artikel 40 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union festgelegten Grenzen bleiben.

17 Lösung: BVerfGE 123, 267 – Lissabon ?
Rn. 236: „Art. 352 AEUV begründet nicht nur eine Handlungszu-ständigkeit für die Europäische Union, sondern lockert zugleich das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Denn ein Tätigwerden der Europäischen Union soll in einem vertraglich festgelegten Politikbereich auch dann möglich sein, wenn eine konkrete Zuständigkeit nicht vorhanden, ein Tätigwerden der Europäischen Union aber erforderlich ist, um die Ziele der Verträge zu erreichen“ (Art. 352 Abs. 1 AEUV). Rn. 327: „Die Vorschrift kann also dazu dienen, im nahezu ge-samten Anwendungsbereich des Primärrechts eine Zuständigkeit zu schaffen, die ein Handeln auf europäischer Ebene ermöglicht. Rn. 417: „Soweit von der Flexibilitätsklausel in Art. 352 AEUV Gebrauch gemacht werden soll, erfordert dies jeweils ein Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG.“

18 Schutz der nationalen Zuständigkeiten und Handlungsspielräume im Vertragsrecht
1: Subsidiaritätsprinzip und Verhältnismäßigkeit 2: Negativabgrenzungen im Vertrag selbst 3. Opt-out Regelungen - Ungleichzeitigkeit ? 4. Identitätsklage vor dem EuGH ? 5. Nationale Verfassungsgerichte ?

19 Protokoll Nr. 2: „Frühwarnmechanismus“
Ansatz 1 Subsidiarität/Verhältnismäßigkeit Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV-Lissabon Die Organe der Union wenden das Subsidiaritätsprinzip nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren. Protokoll Nr. 2: „Frühwarnmechanismus“ Artikel 6: „Die nationalen Parlamente oder die Kammern eines dieser Parlamente können binnen acht Wochen nach dem Zeit-punkt der Übermittlung eines Entwurfs eines Gesetzgebungsakts ... in einer begründeten Stellungnahme ... darlegen, weshalb der Entwurf ihres Erachtens nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist.“ (...)

20 Subsidiarität/Verhältnismäßigkeit
Subsidiaritätsklage vor dem EuGH Artikel 8 Protokoll Nr. 2: „Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für Klagen wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die nach Maßgabe des Artikels 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union von einem Mitgliedstaat erhoben oder entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden.“ Art. 23 Ia GG: „Der Bundestag und der Bundesrat haben das Recht, wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsaktes der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Europäischen Gerichtshof Klage zu erheben. Der Bundestag ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder verpflichtet...“

21 Lösungsansatz 2: Negativabgrenzung Grundsätze
I. Art. 4 II 2 EUV : Identitätsklausel Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten. Art. 2 V 2 AEUV Zum Bereich der Koordinierungs- und ergänzenden Kompetenzen: Die verbindlichen Rechtsakte der Union, die aufgrund der diese Bereiche betreffenden Bestimmungen der Verträge erlassen werden, dürfen keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten beinhalten.

22 Negativabgrenzung Beispiel Artikel 167 AEUV
(1) Die Union leistet einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes. ... (5) Als Beitrag zur Verwirklichung der Ziele dieses Artikels erlassen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Ausschusses der Regionen Fördermaßnahmen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten. - erlässt der Rat auf Vorschlag der Kommission Empfehlungen.

23 Negativabgrenzung weitere Fälle
Art. 72 AEUV: Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Schutz der inneren Sicherheit Art. 77 IV AEUV: Dieser Artikel berührt nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die geografische Festlegung ihrer Grenzen nach dem Völkerrecht. Art. 88 III AEUV: Anwendung von Zwangsmaßnahmen bleibt ausschließlich Sache der einzelstaatlichen Behörden Art. 153 Abs. 5 AEUV: Kompetenz gilbt nicht für “das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht und das Aussperrungsrecht” Art. 165 I AEUV: Achtung der Verantwortung der MSt. Für die „Lehrinhalte“ “Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen“, + Abs. 4 Art. 167 I AEUV: Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaten, Wahrung der Vielfalt... + Abs. 5: Ausschluss der Harmonisierung Art. 168 VII AEUV: Verantwortung der MSt. Für Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung, Abs. 5: Blutspende und Verwendung von Organen.

24 Lösungsansatz 3: Ungleichzeitigkeit
1. Wirtschafts- und Währungsunion: Art. 139 ff. AEUV und Protokolle Nr : UK, Dänemark, Frankreich 2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Protokoll Nr. 19: Schengen-Besitzstand. Fortentwicklung durch verstärkte Zusammenarbeit von 25 Mitgliedstaaten Protokoll Nr. 20: Ausnahme zu Binnenmarkt für UK und Irland betreffend Personenkontrollen Protokoll Nr. 21: Opt-out UK und Irland zum RFSR Protokoll Nr. 22: Position Dänemarks: Opt-out zum RFSR 3. Charta der Grundrechte Protokoll Nr. 30: in UK und Polen Europäischer Rat v. Oktober 2009 : Protokoll über die Erstreckung von Protokoll Nr. 30 auf Tschechien

25 Lösungsansatz 4: Identitätsklage vor dem EuGH
1. Identitätsklausel des Art. 4 II EUV: justiziable Rechtsnorm 2. Loyalitäts- und Rücksichtnahmepflichten nach Art. 4 III EU-L: „achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig...“ 3. Zuständigkeit des EuGH bzw. des EuG für Direktklagen nach Art. 263 AEUV Prüfung der Gültigkeit von Rechtsakten im Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV

26 Ansatz 5: Mitverantwortung der Nationalen Verfassungsgerichte
Begründungsversuche Souveränität der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge Vorrang der Verfassung - abgeleitete Geltung des europäischen Rechts (Brückentheorie) Gegenargumente: Vorrang des europäischen Rechts (Gleichheit vor dem Gesetz) Zuständigkeit des EuGH (Art. 263, 267, 274 AEUV) Funktionsfähigkeit der Europäischen Union „Not-Kompetenz“ nur im System der gegenseitigen Verfassungsstabilisierung (Art. 2 EUV, Art. 23 I GG) Pluralistischer Ansatz: Mitverantwortung der obersten Gerichte im europäischen Verfassungsverbund. Im Erg. ähnl. Di Fabio FAZ

27 Artikel 263 AEUV BVerfGE 89, 155 – Maastricht
„... Zu diesem Zweck ist der Gerichtshof für Klagen zuständig, die ... wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung dieses Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs erhebt.“ BVerfGE 89, 155 – Maastricht „Dementsprechend prüft das Bundesverfassungsgericht, ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen...“

28 BVerfGE 2 BvE 2/08 u.a. – Lissabon Ls. 4
Artikel 274 AEUV „... Soweit keine Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union aufgrund der Verträge besteht, sind Streitsachen, bei denen die Union Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nicht entzogen. BVerfGE 2 BvE 2/08 u.a. – Lissabon Ls. 4 Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 Abs. 2 EGV; Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon <EUV-Lissabon>) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten... Darüber hinaus prüft das Bundesverfassungsgericht, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist...“

29 BVerfGE 2 BvE 2/08 u.a. – Lissabon Ls. 4
Die Ausübung dieser verfassungsrechtlich radizierten Prüfungskompetenz folgt dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, und sie widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV); anders können die von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewahrt werden. Insoweit gehen die verfassungs- und die unionsrechtliche Gewährleistung der nationalen Verfassungsidentität im europäischen Rechtsraum Hand in Hand.