Aktueller Status des neuen kommunalen Rechnungswesens DWP Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Dipl.Finw. Dieter Dunkerbeck Wirtschaftsprüfer / Steuerberater

Suche nach neuen Steuerungsinstrumenten HGrG § 33a: „Die Buchführung kann zusätzlich nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung und Bilanzierung in sinngemäßer Anwendung der Vorschriften des Handelsgesetzbuches erfolgen.“ Art. 117a GO (Bayern): „Das Staatsministerium des Innern kann im Interesse der Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung zur Erprobung neuer Modelle der Steuerung des Haushalts- und Rechnungs-wesens ... Ausnahmen von organisations- und haushaltsrechtlichen Regelungen ... genehmigen.“ Art. 126 GO (Baden-Württemberg) analog Art. 126 GO (Nordrhein-Westfalen) analog

Beschlüsse des Deutschen Städtetages Einführung eines neuen, integrierten kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens auf der Grundlage der Doppik erforderlich Einstieg muss sofort ermöglicht werden, Einstieg soll in den nächsten fünf Jahren abgeschlossen sein (Beschluss des Präsidiums des DST, 4.11.1998) Argumente des DST für die Doppik: Vereinheitlichung des Rechnungswesens im „Konzern Kommune“ Geschlossenes ressourcenverbrauchsorientiertes Rechnungskonzept Nutzung der betriebswirtschaftlichen Software Entspricht der internationalen Entwicklung

Beschlüsse des Deutschen Landkreistages Beschlüsse des DLT-Präsidiums 08.03.1999: Forderung nach kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen auf Grundlage der Doppik Bestandteile: Vermögensrechnung, Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Kosten- und Leistungsrechnung Aufforderung an IMK zu einer verbindlichen Richtungsentscheidung Forderungen des DLT vom 10./11.03.2002: Bundeseinheitliches kommunalen Haushaltsrecht Wahlfreiheit zwischen produkt- und organisationsbezogener Haushaltsgliederung Bekräftigung der ursprünglichen Beschlüsse (keine reduzierte Finanzrechnung) AHK-Prinzip bei der Bewertung (auch bei EB) HH-Ausgleich auf Basis sämtlicher Erträge / Aufwendungen Ablehnung der KLR als Bestandteil des kommunalen Haushaltsrechts

Doppik und Kommune - Beschlusslage IMK Juni 1999: Die Innenministerkonferenz der Länder spricht sich für das sogenannte „Optionsmodell“ aus; d.h. Wahlrecht zwischen erweiterter Kameralistik und Doppik, jeweils mit Kosten- und Leistungsrechnung. Hat sich eine Kommune für eine der Alternativen entschieden, so gilt diese für die gesamte Verwaltung. Gesetzliche Grundlage: Ausnahmetatbestände in den Gemeinde- und Landkreisordnungen der Länder („Experimentierklauseln“)

Option A: Erweiterte Kameralistik Weiterhin kameralistische Datenbasis (Einnahmen und Ausgaben) Weiterhin klassischer, jahresbezogener Haushaltsplan Zusätzlich Darstellung der Verwaltungsleistungen („Produkte“) Einführung budgetierter Produkthaushalte Integration Fach- und Ressourcenverantwortung „Bedarfsgemäß“ ausgestaltete Kosten- und Leistungsrechnung Darstellung des Ressourcenverbrauchs für die einzelne Verwal-tungsleistung (Vermögens- bzw. Anlagenrechnung?) Entwicklung quantitativer und qualitativer Kennzahlen für die Verwaltungsleistungen für ein aussagefähiges Controlling Unterjähriges Berichtswesen (Controlling) zur Wahrung der Haushaltsverantwortung bei Abweichung von Budgetzielen

Option B: Doppisches Rechnungswesen Rein doppische Datenbasis (kaufmännische Buchungserfassung) Periodengenaue Darstellung Gesamtressourcenverbrauch und Gesamtressourcenaufkommen Doppelte Erfolgsermittlung über Vermögensrechnung (Bilanz) und Erfolgsrechnung (GuV) Darstellung der Liquiditätsentwicklung durch Erfassung der Zahlungsvorgänge (Plan und Ist) Konsolidierung der Jahresabschlüsse mit Tochterbetrieben

Eckpunktepapier der Innenministerkonferenz IMK-Eckpunktepapier Oktober 2000: Eckpunktepapier der Innenministerkonferenz Es wird ein Drei-Komponenten-Rechnungssystem vorgeschlagen, das sich aus Ergebnisrechnung, Vermögensrechnung und Finanzrechnung zusammensetzt.

IMK- Beschluss vom 21. November 2003 Die Innenministerkonferenz beschließt: die Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung Die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vergabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) Leittexte GemHVO für ein doppisches System GemHVO für ein erweitertes kameralistisches System Produktrahmen Kontenrahmen

„Musterregelungen für eine doppische Gemeindehaushaltsverordnung“ IMK-Unterausschuss-Entwurf Die Arbeitsgruppe „Doppik“ im Unterausschuss der Innenministerkonferenz legt zur Diskussion vor „Musterregelungen für eine doppische Gemeindehaushaltsverordnung“ Haushaltsplan umfasst Ergebnishaushalt, Finanzhaushalt, Teilhaushalte, Stellenplan und ggf. HH-Sicherungskonzept Ergebnishaushalt enthält ordentliche Erträge und Aufwendungen Finanzhaushalt enthält laufende Einzahlungen und Auszahlungen Gesamthaushalt ist in Teilhaushalte zu gliedern, die nach Produkt-bereichen aufzustellen sind; Teilhaushalte bestehen aus Teilergebnisplan und Teilfinanzplan Zur Unterstützung der Verwaltungssteuerung ist eine KLR zu führen HH-Ausgleich ist gegeben, wenn Ergebnishaushalt unter Berücksichtigung der Vorjahresfehlbeträge ausgeglichen ist Buchführungspflicht, Ausweis von Abschreibungen, DRS-II, GoB etc.

Fortentwicklung in den Bundesländern Länderspezifisch unterschiedlich Nordrhein Westfalen ab 2005 vollständige Entwürfe eines Gesetzes zur Einführung des neuen Kommunalen Finanzmanagements. Reine Doppik Baden Würtemberg Entwurf der Gemeindehaushaltsverordnung Doppik –Stand 15.3.2004, Inkrafttreten noch offen wahrscheinlich 1.1.2006, Optionsmodell Übrige Bundesländer ebenfalls alle unterschiedliche Arbeitsstände

Begründung einer Umstellung der kameralistischen Systeme auf die doppische Buchführung

Kosten- und Leistungsrechnung Unterschiedliche Erfolgsmaßstäbe in der Rechnungslegung Kaufmännisches Rechnungswesen Kosten- und Leistungsrechnung Haushaltsrechnung Einnahmen / Ausgaben Aufwendungen / Erträge Kosten / Erlöse Dominanz der Finanzrechnung Dominanz der Vermögensrechnung Dominanz der Betriebsergebnis- rechnung

Beispiel zur Diskrepanz Ausgabe / Aufwand Bestellung von Streusalz für Bauhof Lieferung, Rechnungseingang, Einlagerung (Verb.) Bezahlung der Rechnung (Bestand) Lagerentnahme Verbrauch des Streusalzes im Winterdienst (Erfolg) Ausgabe Auszahlung Vom Geldverbrauch zum Ressourcenverbrauch HH für Streusalz bleibt gleich, obwohl nicht verbraucht Coburg: Rasenmäherverkauf an Private: nicht aufgefallen, da keine Vermögensrechnung existiert Ressourcenverbrauchskonzept Aufwand Zeitablauf

Ziele eines Neuen Kommunalen Rechnungswesens (I) Dokumentation kommunalen Vermögens Systematische Vermögensrechnung Kommune: Nettovermögensentwicklung vs. Privatwirtschaft: Erfolgsausweis Intergenerative Gerechtigkeit / Nachhaltigkeit Periodengerechte Verteilung von Nutzen und Lasten Gesamtressourcenverbrauchskonzept (Erträge und Aufwendungen) Sicherung der Zahlungsfähigkeit Praktische Handlungsfähigkeit der Kommune

Ziele eines Neuen Kommunalen Rechnungswesens (II) Gewährleistung des Budgetrechts des Vertretungsorgans Politische Ziele, Haushaltshoheit und -kontrolle Sonderrolle des Gemeinderats Verwendung eines kaufmännischen Rechnungswesens Berücksichtigung der o.a. Ziele in einem konsistenten Rechnungssystem Output-Orientierung Einheitliches Rechnungswesen im kommunalen Wirkungskreis Systemsicherheit in der Doppik

Thesen zur erweiterten Kameralistik (1) Die grundlegende betriebswirtschaftliche Steuerung ändert sich nicht, d. h. weiterhin jahresbezogene Plansteuerung. Die erweiterte Kameralistik widerspricht dem Ressourcenverbrauchskonzept auch dann, wenn der Ressourcenverbrauch für Leistungen ausgewiesen wird, da die grundlegende Steuerung über die Haushaltsplanung nach dem Geldverbrauchskonzept erfolgt. Der Ressourcenverbrauch läßt sich auf Basis von Einnahmen und Ausgaben nicht darstellen. Die Erweiterung um Aufwands- und Ertragskomponenten läßt sich in der Kameralistik nur durch aufwendige, nicht integrierte Nebenrechnungen erreichen. Das Nebeneinander von Einnahmen/Ausgaben und Aufwendungen/Erträgen in einem System führt zu Unlogiken und Fehleranfälligkeit (keine methodische Einheitlichkeit der Kommunen zu erwarten; unterschiedliche Qualitäten der KLR).

Thesen zur erweiterten Kameralistik (2) Qualitative Kennzahlen sind nur bezogen auf die Einzelkommune, nicht aber interkommunal sinnvoll. Das Rechnungswesen kann entsprechende Informationen weder kameral noch doppisch liefern. Quantitative Kennzahlen sind interkommunal nur in der externen Rechnungslegung und nur bei engen Standards sinnvoll (z.B. Bilanz-Kennziffern). Quantitative Kennzahlen im internen Rechnungswesen sind interkommunal kaum vergleichbar, sinnvoll sind aber Zeit- und Periodenvergleiche oder Vergleiche sachlich abgrenzbarer Aufgabengebiete, also Vergleiche „mit sich selbst“. Der Controlling-Begriff der erweiterten Kameralistik entspricht im wesentlichen der Kontrolle des Haushaltsvollzuges, nicht aber dem Ziel der betriebswirtschaftlichen Steuerung. Insgesamt entsteht ein wesentlich aufwändigeres System als bei der einfachen Kameralistik mit zahlreichen zusätzlichen Informationen, deren Steuerungsrelevanz jedoch in der Rechnungslegung nicht dominiert und deshalb gering ist.

Vorteile der Doppik als führendes System Erfolgs- und Vermögensrechnung integriert Finanzrechnung möglich Budgetrechnung / -überwachung möglich Transparenz wird deutlich erhöht Output-Steuerung wird möglich Tagesaktualität der Kosten-/Erlösinformationen Gesamte Bandbreite betriebswirtschaftlicher Auswertungen

Reduzierung der Haushaltsstellen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt enthält üblicherweise ca. 7500 Haushaltsstellen! Reduzierung mit Doppik auf ca. 1000 Konten möglich Ergebnis: Mehr Flexibilität bei der Bewirtschaftung!

Leistuns- erstellungs- prozess, „Produktion“ Zusammenhang zwischen Ziel und Outcome sowie Input und Output: Ressourcenverbrauchskonzept Aufgabe Ziel Input Ressourcen- einsatz Output Produkte Outcome Wirkung Leistuns- erstellungs- prozess, „Produktion“ Effektivität Effizienz Neben Effizienz und Effektivität auch Kundenzufriedenheit messbar: Bedarf vs. Bedarfsdeckung

Bisheriges Reformfazit Modernisierung des kommunalen Rechnungswesens ist unumstritten und in Angriff genommen Ressourcenverbrauchskonzept ist als Grundlage akzeptiert IMK-Beschlüsse sind Grundlage für bundesweite Reform des kommunalen Haushaltsrechts Zulassung der Doppik anstelle der Kame- ralistik nach Wahl der Kommune ist nicht mehr umkehrbar Alle kommunalen Spitzenverbände befürworten einhellig den Übergang auf die Doppik mit angemessener Übergangsfrist

Ausblick Dauer der Reform Fortsetzung der Konzeptdiskussion Konzeptphase ist erst mit Entwürfen für neues Haushaltsrecht abgeschlossen GO NRW / Hessen: Doppik ab 1.1.2005 Praxiseinführung bei mehr als 8000 Gemeinden erfordert weitere 10 Jahre Haushaltsreform hat wegen grundlegendem Systemwechsel Dimension einer Generationenaufgabe Fortsetzung der Konzeptdiskussion Geteiltes kommunales Finanzwesen auf Dauer problematisch, Streitfrage Kameralistik oder Doppik muss durch die IM der Länder ausgetragen werden Streitfrage Finanzrechnung als dritte Rechnungskomponente des doppischen kommunalen Rechnungswesens muss ausdiskutiert werden Weitere Detailfragen (Vermögensbewertung, Haushaltsausgleichsregeln) sind zu klären

„Es führen mehrere Wege zum Ziel, aber es führt kein Weg zurück“ Edgar Quasdorff (Innenministerium NRW, Projektleiter Modellprojekt doppischer Kommunalhaushalt)

Elemente des Neuen Kommunalen Rechnungswesens

Bestandteile neues Rechnungswesen Grundaus- wertungen (SUSA, PN...) Kfr. Erfolgs- rechnung DB- Rechnung Erfolgs- übersicht Betriebs- zweig- abrechnung Bilanz mit GuV Anlagen- nachweis Wirtschafts- plan Kapitalfluss- (Finanz-) Rechnungswesenlösung Kommunen DATEV-Branchenlösung seit ca. 1999 SKR04 + Versorgungs- und Verkehrsbetriebe, Orientierung am Eigenbetrieb, Anlagennachweis Pflicht: Anlagennachweis, Vermögensplan, Erfolgsplan EigenbetriebsVO geeignet f. alle BuL (für Ba-Wü.: spez. Erfolgsplan, in BWA vorstrukturiert) Kontenpläne: Doppik in Kernverwaltung 30 TDM f. indiv. Kontenplan 50 Pf. f. Branchenlösung Kommunale Unternehmen Hessen: Konto privat Lüder wird sich nicht durchsetzen (Beginn FK) Lüder: veräuß./ nicht veräußerbares Vermögen; man ist wieder davon abgekommen Infrastrukturvermögen Gliederung: DATEV-Vorschlag: AV im Gemeingebrauch / Sonst. AV Betriebszweigabrechnung für Konsolidierung

Individueller Kontenplan Der individuelle Kontenplan für Kommunen basiert auf dem SKR 04 Der ersten Stelle der Kontenplansystematik des SKR 04 wurden die ersten drei Stellen aus der Gruppierung angefügt, Beispiel: 4 = Erträge aus gewöhnlicher Geschäftstätigkeit (SKR 04) 100 = Einnahmen aus Verwaltungsgebühren (Gruppierung) = 4100 Erträge aus Verwaltungsgebühren

Wirtschaftsplan Der Wirtschaftsplan einer kaufmännisch rechnenden Kommune besteht aus folgenden Bestandteilen: Vermögensplan Investitionsplan Finanzierungsplan Erfolgsplan (mit Teilerfolgsplänen) Finanzplan Stellenplan

Finanzrechnung als kommunale Besonderheit Zweck: Finanz- und Liquiditätsplanung, Ableitung Finanzstatistik Methodik: Cash-Flow-Rechnung Diskussion: Teilfinanzrechnung (NRW) oder Gesamtfinanzrechnung, Steuerungszwecke Arten: Plan- und Ist-Rechnung Struktur: + Cash Flow aus lfd. Verwaltungstätigkeit + Cash Flow aus Investitionstätigkeit + Cash Flow aus Finanzierungstätigkeit + / - Veränderungen des Bestandes an liquiden Mitteln + Anfangsbestand an Zahlungsmitteln = Endbestand an Zahlungsmitteln

Teil-/ Produktergebnisrechnung als kommunale Besonderheit Zweck: Steuerung der Teilergebnisse, Vergleichbarkeit der Kommunen, Vorgabe einer „Kostenstellen-Grobstruktur“ Methodik: Betriebsergebnisrechnung Arten: Plan- und Ist-Rechnung Dzt. keine verbindlichen Gliederungsvorschriften Struktur = Betriebsergebnisrechnung nach Produktbereichen (Bsp.) Allgemeine Verwaltung Öffentliche Sicherheit und Ordnung Schulen Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege Soziale Sicherung Gesundheit, Sport, Erholung Bau- und Wohnungswesen, Verkehr Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung Allgemeine Finanzwirtschaft

Bestandteile des Jahresabschlusses Bilanz Ergebnisrechnung (auch Teil- bzw. Produkthaushalte) Anhang (Erläuterungsbericht) u.a. mit Bilanzierungsmethoden und -erläuterungen Bewertungsmethoden und -erläuterungen Anlagenspiegel Verbindlichkeitenspiegel Rechenschaftsbericht Lagebericht Finanzrechnung (ersetzt Haushaltsplan und Finanzstatistik) Statistische / demografische Daten Übersicht Gemeindeorgane

Drei-Komponenten-Rechnungswesen Kein Ressourcenverbrauch Verschuldungssituation wird dargestellt Keine fest Eigenkapitalgröße Ressourcenverbrauch Nominale Substanzerhaltung

Bestandteile des neuen Haushalts

„Ausgeglichener Haushalt“ und Doppik? Dokumentation des Ressourcenverzehrs Haushaltsausgleich am Saldo der Ergebnisrechnung fest gemacht Aufwendungen und Erträge einer Periode sollen mindestens ausgeglichen sein d.h. auch Aufwendungen für Abschreibungen oder Pensionen sollen von Kommune erwirtschaftet werden Jede andere Definition verfehlt das Reformziel des Ressourcenverbrauchskonzeptes!