Von Präferenz zu Reziprozität: Motivation, Zielsetzung und Erfolgsaussichten der neuen EU-Handelpolitik gegenüber Sub-Sahara Afrika Vortrag im Weltwirtschaftlichen Colloquium der Universität Bremen 04. Mai 2005 Dipl.-Volkswirtin Mareike Meyn

Gliederung des Vortrages Überblick über die Ziele und Instrumente der Lomé Abkommen (I-IV) Theoretische Annahmen der Lomé Abkommen Interne und externe Gründe für das Scheitern von Lomé „Europäische Entwicklungspartnerschaften“ (EPAs) und ihre Auswirkungen auf regionale Integrationsbestrebungen im südlichen Afrika Schlussfolgerungen: Engagement und Glaubwürdigkeit der neuen EU Politik gegenüber dem südlichen Afrika

1. Überblick über Ziele und Instrumente der Lomé Abkommen 1958: Start einer gemeinsamen europäischen Entwicklungspolitik 1963 - 1974: Yaoundé Abkommen I+II Reziprozität 1975 – 1999: Lomé Abkommen I – IV bis Präferenz Vier Komponenten der Lomé Abkommen: Gleichberechtigte Partner gehen ein Abkommen ein Die Vertragsparteien dürfen ihr eigenes ökonomisches, politisches und entwicklungstechnisches Modell verfolgen Die EWG/EU stellt diverse Entwicklungsinstrumente bereit. Die AKP Länder entscheiden über deren Nutzung gemäß ihrer Prioritäten Es besteht ein permanenter Dialog zwischen der den Institutionen der EWG/EU und den AKP Staaten

1. Überblick über Ziele und Instrumente der Lomé Abkommen Finanzielle Unterstützung (das Budget für die BLNS Länder lag bei durchschnittlich € 57 Mio. pro Land je fünfjährigem Abkommen) Kompensationszahlungen bei anhaltendem Preisverfall der wichtigsten mineralischen und agrarischen Exportprodukte (STABEX und SYSMIN) Garantierte Preise für fixe Kontingente von Zucker, Bananen und Rum für ausgesuchte Hauptlieferanten sowie eine 90/92%ige Zollreduktion für fixe Kontingente von Rindfleisch für ausgesuchte Hauptlieferanten. Einseitiges Präferenzabkommen: Keine Marktöffnung der AKP Länder für EU Importe erforderlich 1995 konnten 95% aller AKP Exporte zollfrei in die EU exportiert werden Vor allem die Präferenzen für die hochgeschützten Produkte Zucker, Rindfleisch, Bananen und Rum gaben den AKP Produzenten wichtige Vorteile gegenüber Wettbewerbern

2. Theoretische Annahmen der Lomé Abkommen A. Präferierter Marktzugang Präferenzzölle resultieren in Handelsumlenkung was wiederum ceteris paribus den Wohlstand in den AKP Ländern erhöht. Marktinterventionsmechanismus der EU Agrarpolitik nimmt handelsumlenkende Effekte und damit die Diskriminierung von Drittländern in Kauf. Rechtfertigung der speziellen Präferenzen für AKP Länder: niedriger Entwicklungsstand und hohe Abhängigkeit von wenigen Primärgütern. B. Kompensationszahlungen/Preisgarantien für Hauptexportprodukte Fakt: Preisfluktuation und –abwärtstrend für wichtige AKP Exporte (Verschlechterung der Terms of Trade) Kompensationszahlungen und Preisgarantien für Zucker, Bananen und Rum sollten helfen die Exporterlöse zu stabilisieren und die Produktdiversifizierung voranzutreiben

2. Theoretische Annahmen der Lomé Abkommen C. Nicht-Reziprozität der Handelsbeziehungen Schutzzollidee („infant industry protection“) für sich entwickelnde AKP Industrien Befristeter Schutz neuer Industrien soll diesen helfen, Fuß zu fassen, Skalenerträge zu nutzen und sich national zu behaupten, bevor sie mit Importprodukten internationaler Firmen konkurrieren müssen Annahme, dass negative Effekte, wie erhöhte Konsumentenpreise durch erhöhtes Output, verbessertes technisches Wissen und erhöhte Produktivität überkompensiert werden.

3. Interne und externe Gründe für das Scheitern von Lomé Fakt: Sinkende Relevanz der AKP Importe für die EU und mangelnde Diversifizierung der Exportprodukte Sich verschlechternde ökonomische, soziale und politische Bedingungen in den meisten AKP Ländern Interne Gründe des Scheiterns „Supply-side constraints“: Ökonomische, politische und soziale Bedingungen verhindern die optimale Nutzung der präferierten Marktzugangs zur EU, z.B. mangelhafte Infrastruktur, nur eingeschränkt konvertible Währungen, hohe Transportkosten, fehlende Marktinformationen, fehlendes technologisches Wissen, gering ausgebildetes Humankapital, fehlende Inputs und unzureichende Serviceleistungen etc.

3. Interne und externe Gründe für das Scheitern von Lomé Interne Gründe des Scheiterns Mangelnde Produktionskapazitäten und Schwierigkeiten bei der Einhaltung internationaler Standards: Erwartete Skalenerträge traten nicht auf, da die AKP Länder nicht in der Lage waren, ihre Produktionskapazitäten entsprechend auszuweiten. Gesundheits- und Produktsstandards der EU sind oftmals unüberwindliche Exporthindernisse und werden – gerade im Agrarbereich – oftmals auch als nicht-tarifäre Handelshemmnisse angebracht, um die heimische Produktion zu schützen. Nachfrageseitige Handelshemmnisse: Zölle, nicht-tarifäre Handelshemmnisse und komplexe Ursprungsregeln: Hohe Zölle für verarbeitete Agrarprodukte, steigende Standards fungieren als NTBs, Komplexe Ursprungsregeln: vorgeschriebener lokaler Wertschöpfungsanteil von mind. 45% des Exportproduktes erschwert Diversifizierungsanstrengungen.

3. Interne und externe Gründe für das Scheitern von Lomé Interne Gründe des Scheiterns Komplexität, Nicht-Konditionalität, mangelnde Einbeziehung der Zivilgesellschaft und sinkende Finanzmittel: Präferenzen und Entwicklungshilfe waren nicht an ökonomische, soziale und politische Erfolge der Länder gekoppelt, nicht-staatliche Akteure wurden nicht miteinbezogen, reale pro Kopf EH sank um mehr als 40% (LCI - LCIII) Externe Gründe des Scheiterns Erosion der Präferenzmargen und verstärkte Konkurrenz: Zölle verlieren aufgrund fortschreitender Liberalisierung ihre protektionistische Relevanz. 1993 profitierten nur 7% aller AKP Exporte von EU Präferenzmargen über 5% gegenüber anderen Entwicklungsländern, Reform der CAP führt zu sinkenden Interventionspreisen (Zucker, Rindfleisch), Bilaterale EU Freihandelsabkommen u. Osterweiterung erhöhen Konkurrenz

3. Interne und externe Gründe für das Scheitern von Lomé Externe Gründe des Scheiterns Ende der bi-polaren Welt und EU Osterweiterung: AKP Länder verlieren mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion ihre strategische Bedeutung, Fokus der EU liegt nun verstärkt auf der ökonomischen und politischen Integration seiner osteuropäischen Nachbarn, neue EU Länder haben keinerlei „koloniale Bindungen“ Mangelnde WTO Konformität: Grundsätze der WTO: Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung (Art. 1-2). Ausnahmen: „Special and Differential Treatment“ für Entwicklungsländer (GATT, Art. XVIII) Gründung von Freihandelsabkommen oder Zollunionen (GATT, Art. XXIV)

„Europäische Entwicklungspartnerschaften“ (EPAs) und ihre Auswirkungen auf regionale Integrationsbestrebungen im südlichen Afrika Cotonou Abkommen 2000: Gründung von EPAs, deren Kern ein WTO kompatibles Freihandelsabkommen zwischen regionalen Bündnissen von AKP Ländern und der EU ist, bis zum Jahre 2008 Annahmen und Ziele der EPAs Die Öffnung der Märkte in den AKP-Ländern wird als entwicklungspolitisches Instrument betrachtet, da günstiger Importe die Kosten für Produzenten und Konsumenten reduzieren und ein höherer Wettbewerbsdruck die Ressourcenallokation optimieren soll. EPAs sollen „asymmetrisch“ sein und so den hohen Entwicklungsunterschied zwischen EU und AKP Staaten Rechnung tragen. Darüber hinaus sollen die angesprochenen internen Handelsbarrieren adressiert werden.

„Europäische Entwicklungspartnerschaften“ (EPAs) und ihre Auswirkungen auf regionale Integrationsbestrebungen im südlichen Afrika Marktzugang zur EU für AKP Agrarprodukte soll verbessert werden; die negativen Auswirkungen der EU Agrarpolitik auf die AKP Länder minimiert werden Die AKP Länder sollen bei fiskalischen Reformen unterstützt werden, um ihre Abhängigkeit von Zolleinnahmen zu reduzieren und die Einnahmen von Steuern zu erhöhen. Regionale Integrationsbemühungen der AKP Länder sollen gefördert werden, um größere Märkte zu schaffen (Skaleneffekte) und Investitionsanreize zu setzen. Die EU stellt eine erfolgreiche Süd-Süd Kooperation eindeutig vor ein Nord-Süd Freihandelsabkommen Fazit EU: Das Freihandelsabkommen ist nur Teil eines umfassenden Entwicklungskonzepts

„Europäische Entwicklungspartnerschaften“ (EPAs) und ihre Auswirkungen auf regionale Integrationsbestrebungen im südlichen Afrika Probleme der EPAs Asymmetrie ist aufgrund der Verhandlungen von EPAs unter Art. XXIV WTO nur sehr begrenzt möglich. Auch wurde der Vorschlag der UNECA zum „EPA light“ von der EU bislang nicht aufgegriffen Komplementäre Handelsstruktur zwischen EU und AKP Ländern birgt das Risiko der Handelsumlenkung; kein Potenzial zur Handelsschaffung aufgrund des bislang weiterhin protektionierten EU Agrarmarktes und der Immobilität des Faktors Arbeit Die EU CAP Reform weg von preisstabilisierenden Maßnahmen hin zur direkten Unterstützung der Landwirte hat bislang entgegen der Aussage der EU nicht zu weniger Wettbewerbsverzerrungen geführt, sondern die Wettbewerbsfähigkeit der verabeiteten EU Agrarprodukte (vor allem in den Bereichen Getreide, Fleisch und Milch) und somit auch –exporte erhöht.

„Europäische Entwicklungspartnerschaften“ (EPAs) und ihre Auswirkungen auf regionale Integrationsbestrebungen im südlichen Afrika Probleme der EPAs Optionen zur Überwindung der „supply-side constraints“ sind unklar, da die EU nicht bereit ist, zusätzliche Gelder bereit zu stellen. Auch eine mögliche Kompensation der Zolleinnahmeverluste, die in Sub-Sahara Afrika durchschnittlich 10% des Gesamtbudgets darstellen, sind bislang nicht diskutiert worden. Regionale Integrationsbemühungen der AKP Länder sind bislang nur unzureichend fortgeschritten; es gibt keine regionalen Verhandlungsinstitutionen und -positionen und oftmals divergierende Interessen innerhalb der Regionen Theoretisch könnten nur Mitglieder einer Zollunion ein EPA mit der EU verhandeln, da nur hier ein gemeinsamer Außenzollsatz existiert, den eine Region zur Disposition stellen kann.

„Europäische Entwicklungspartnerschaften“ (EPAs) und ihre Auswirkungen auf regionale Integrationsbestrebungen im südlichen Afrika Probleme der EPAs In Afrika gibt es nur eine funktionierend Zollunion (SACU), deren Mitglieder jedoch zwei verschiedene Abkommen mit der EU haben Die Mitglieder der beiden regionalen Integrationsbündnisse SADC und COMESA haben bislang noch nicht einmal ein Freihandelsabkommen für alle Mitgliedsstaaten umgesetzt Sieben Mitglieder von SADC sind gleichzeitig COMESA Mitgliedsstaaten Bislang haben EPAs die regionalen Integrationsbemühungen im südlichen Afrika eher verkompliziert als vereinfacht

South Africa SACU SADC EPA Mauritius LDCs (EBA) Botswana Lesotho Namibia Swaziland Zimbabwe DR Congo Madagascar Malawi Zambia TDCA Angola Mozambique Tanzania COMESA Members Auswirkungen der EPAs auf regionale Integrationsbemühungen im südlichen Afrika SEA EPA

Schlussfolgerungen: Engagement und Glaubwürdigkeit der neuen EU-Handelspolitik gegenüber dem südlichen Afrika Die internen Gründe für das Scheitern von Lomé waren vielfältig. EPAs gehen vor allem auf das fehlgeschlagene Konzept der Importsubstitution ein, vernachlässigen jedoch andere wichtige Gründe mangelhafter AKP Exporte und Diversifizierungsbemühungen (wie bspw. Infrastruktur, nicht-tarifäre Marktzugangsbarrieren, mangelhafte Produktionskapazitäten, fehlende Marktinformationen...) Der Ansatz der EU, in Verhandlungen mit den ärmsten Ländern der Welt strategische Ziele, die sie innerhalb der WTO verfolgt, durchzusetzen, um diese dann auf multilateraler Ebene zu implementieren, gefährdet die entwicklungspolitische Glaubwürdigkeit der EU. Das von der EU formulierte Ziel mit regionalen AKP-Bündnissen EPAs einzugehen, ist in Afrika aufgrund unzureichender Regionalisierungserfolge, überlappender Mitgliedschaften und Interessendivergenzen (LDC, EL) mittelfristig nicht realisierbar.

Schlussfolgerungen: Engagement und Glaubwürdigkeit der neuen EU Politik gegenüber dem südlichen Afrika Empfehlungen: Überprüfung des Vorschlages eines „EPA light“ um WTO Kompatibilität zu erreichen; d.h. hohe Asymmetrie zugunsten der AKP Länder Beschränkung der Verhandlungen auf „trade in goods Erweiterung des EPA-Konzeptes um eine stärkere Entwicklungskomponente, die „supply-side constraints“, Marktzugangsbarrieren, Kapazitätsengpässe und finanzielle Belastungen stärker mit einbezieht. Sofortige Öffnung des EU Marktes für alle AKP Exporte, vereinfachte Ursprungsregeln mit geringerem lokalen Wertschöpfungsanteil und Unterstützung zur Erfüllung der EU Standards Unterstützung regionaler AKP Integrationsbemühungen und regionaler Industrialisierungsstrategien. Erst wenn funktionierende Regionalbündnisse bestehen, sollte über eine Freihandelszone zwischen EU und regionalen AKP-Bündnissen verhandelt werden.

Vielen Dank für die Aufmerksamkeit! “Politics is not judged according to its intentions but according to its results.“ Tzvetan Todorov Vielen Dank für die Aufmerksamkeit! Fragen und Kommentare sind willkommen!