Interkommunale Kooperation: Zwischen Notwendigkeit und Verweigerung 290162 SE: Projektseminar aus Angewandter Geographie, Raumforschung und Raumordnung: 4 St., WS 2005/06; ECTS-Punkte: 6 Leitung: Peter Weichhart Studienassistent: Gerfried Mandl  Di 13:14 - 16:30, Seminarraum des Instituts WS 2005/06 P225/ZuAKoop/01

Eine „Gretchenfrage“ Warum fällt interkommunale Kooperation so schwer? Alle reden davon, wer tun es? Die einhellige Auffassung der Planungsexperten: Unter den heutigen Rahmenbedingungen gibt es keine Alternative für eine Steuerung von Land- nutzungssystemen und die Umsetzung von entwick- lungspolitischen Initiativen auf regionaler Ebene. Dies setzt aber ein erhebliches Ausmaß inter- kommunaler Kooperation voraus. P225/ZuAKoop/02

Themen Warum wird die regionale Handlungsebene immer wichtiger? Funktionalregionen versus „Programmregionen“ Ballungsräume versus Peripherie Wie funktioniert der „Wettbewerb der Regionen“? Möglichkeiten der Institutionalisierung von Pro- grammregionen Interkommunale Kooperation und Politische Ökonomie P225/ZuAKoop/03

Warum wird die regionale Handlungsebene immer wichtiger? Antworten der Regionalforschung: Wirtschaft und Lebenswelt sind heute regional organisiert; Regionen sind eine komplementäre Struktur der Globalisierungsdynamik; Regionen sind das Resultat der sozialen Praxis, sie sind hybride Phänomene, die sowohl in der Wirtschaft als auch kulturell verankert sind; P225/ZuAKoop/04

Warum wird die regionale Handlungsebene immer wichtiger? der ökonomische Wettbewerb findet heute nicht nur zwischen Betrieben und Volkswirtschaften, sondern besonders zwischen Regionen statt; Regionen sind der Ort der ökonomischen Mo- dernisierung (Cluster, New Industrial Districts, kreative Milieus); erst auf der regionalen Ebene ist jene Vielfalt und Komplementarität von Standortgegeben- heiten präsent, die als Attraktoren für mobile Standortfaktoren wirken. P225/ZuAKoop/05

„Regionale Lebenswelt“ Wallersee Eugendorf Möbelmärkte Freilassing Textilien Freunde In der Agrar- und der Industriegesellschaft waren die Gemeinden die räumlichen Bezugs- einheiten sozialer und wirtschaftlicher Prozes- se. Heute sind diese Basiseinheiten groß- räumige Funktionalregionen, die zusätzlich durch komplementäre Bindungen zur Welt- wirtschaft gekennzeichnet sind. Sie stellen operative Ausführungsorgane der Globalöko- nomie dar. SALZBURG Wals Einkaufs- zentrum Anif Super- markt WOHNUNG Gemeinde Hof Bad Reichenhall Schwimmbad HALLEIN Schischule Kuchl Fach- schule Sozial- kontakte Arbeiten Freizeit Sich versorgen Bildung Wohnen P225/ZuAKoop/06

Funktionalregionen Sie entstehen durch die sozioökonomische Hand- lungspraxis (Pendlerverflechtungen, zentralörtliche Beziehungen, Kaufkraftströme, soziale Inter- aktionen etc.). Es handelt sich meist um Nodalregionen (Zentral- räume, Ballungsräume, Metropolregionen), die aus einer Kernstadt und den mit ihr funktional ver- flochtenen Umlandgemeinden besteht. Es gibt auch polyzentrische Funktionalregionen. P225/ZuAKoop/07

Pendlerein-zugsgebiete als Beispiel für Funktional-regionen P225/ZuAKoop/07b

Berufspendler 1991 Außensaum des Salzburger Zentralraumes P218/ProgReg/14 Außensaum des Salzburger Zentralraumes Quelle: Volkszählung 1991, Berufspendler Anteil der Auspendler an den wohnhaften Beschäftigten (%) Bis unter 5 5 bis <10 10- < 20 20-<40 40 und mehr Berufspendler 1991 P225/ZuAKoop/08

Kundeneinzugsbereich der Stadt Freilassing S P225/ZuAKoop/09

INI2001 P225/ZuAKoop/10

Aktuelle Funktionalregionen versus Territorien Die territoriale Binnengliederung der Staaten ist ein Spiegelbild historischer Funktionalregionen und bildet Aktivitäts- und Standorträume älterer sozio- ökonomischer Systeme ab. Das zentrale Problem: Die administrativen territorialen Einheiten (Staaten, Länder, Gemeinden), die gleichzeitig die Grenzen der Planungsregionen definieren, stimmen nicht mit den heute gegebenen funktionalen Raum- einheiten überein. P225/ZuAKoop/11

„Kooperations- verbund“ Schaffung einer „Quasi-Gebietskörperschaft“ mit Steuerungskompetenz für den Verflech- tungsbereich Die Grenze ist instabil und ändert sich mit dem Wandel der sozioökonomischen Praxis Aktueller/potenzieller Verflechtungsbereich (Funktionalregion) Planungs- und Entwicklungs- region, Pro- grammregion Bereich gemeinsamer Ma- nagement- und Steuerungs- aktivitäten Administrative Grenzen, aktuelle Planungsregionen „Kooperations- verbund“ Quelle: P. WEICHHART, 2001 P225/ZuAKoop/12

Zwei Problemfelder der Regionalentwicklung Ballungsräume und Metropolregionen Koordinations- und Lenkungsbedarf, Steuerung der Suburbanisierung, Steuerung und Begrenzung des Flächenwachstums im Einzelhandel etc. Periphere Regionen (Ähnlichkeitsregionen) Aufrechterhaltung der Grundversorgung, Steuerung des „Rückbaus“, Vernetzung der Akteure, Aktivierung autochthoner Potentiale etc. Die Bearbeitung beider Problemfelder setzt intensive interkommunale Kooperation und die Institutionalisierung von Programmregionen voraus. P225/ZuAKoop/13

Um im Wettbewerb der Regionen bestehen zu können. Warum sind in Ballungs- und Metropolregionen Steuerungsmaßnahmen besonders wichtig? Um im Wettbewerb der Regionen bestehen zu können. In diesem Wettbewerb können sich jene Funktionalregionen am besten positionieren, in denen eine Optimierung der immobilen Standortfaktoren gelingt. Damit erweist sich die Steuerungsfähigkeit einer Region als Schlüsselvariable ihres ökonomischen Erfolgs. Dies setzt die Etablierung einer Programmregion und intensive interkommunale Kooperation voraus. P225/ZuAKoop/14

1995 „Stand der Technik“ 1998 P225/ZuAKoop/03

Die Etablierung von stadtregionalen Steuerungssyste- men und Regional-programmen wird als Aufgabe von nationaler Bedeu- tung angesehen. 2004 P225/ZuAKoop/16

Wie „funktioniert“ der Wettbewerb der Regionen? Regionen sind auch „Standortsysteme“. Sie können als räumlich strukturierte Gefüge von Menschen, Bauten, Anlagen, Maschinen, Institutionen, Regeln und Orga- nisationen angesehen werden. Es gibt mobile und immobile Standortfaktoren. Mobile Fak- toren lassen sich mit geringen Kosten räumlich verschieben. Immobile Faktoren müssen um mobile Faktoren „werben“. P225/ZuAKoop/17

Mobile Faktoren Sie wandern dorthin, wo sie mög- Mobile Produktionsfaktoren: Unternehmer, Betriebe, qualifizierte Arbeitskräfte, Kapital. Sie wandern dorthin, wo sie mög- lichst attraktive standortspezifische Produktionsbedingungen vorfinden. P225/ZuAKoop/18

Immobile Faktoren Standortgebundene Produktionsfaktoren: Sesshafte Arbeitskräfte, investiertes Sachka- pital, Boden, Infrastruktur, rechtliche, gesell- schaftliche und ethische Normen, Gesetze, Regulierungen und alle „weichen“ Standort- faktoren (Wirtschaftsfreundlichkeit, soziales Klima, Image, Kostenstruktur, Versorgung, ÖPNV, Kultur, Bildungseinrichtungen, Sport- und Freizeitinfrastruktur, „städtisches Flair“, Bodenpreise, Umwelt ...) P225/ZuAKoop/19

Der „Arbitrageprozess“ als Motor des Wettbewerbs der Regionen Standortunterschiede (Qualitätsunterschie- de der immobilen Faktoren) werden von Wirtschaftssubjekten genutzt, indem sie ihre Aktivitäten an jenen Ort verlagern, der ihnen den größten Nutzen verschafft. „Arbitrage“: Nutzung der Preisunterschiede, die für ein homogenes Gut auf verschiedenen Teilmärkten (an verschiedenen Standorten) existieren. P225/ZuAKoop/20

Der „Arbitrageprozess“ als Motor des Wettbewerbs der Regionen Konkurrenz zwischen Stand- ortsystemen Immobile Faktoren +++ Immobile Faktoren +++ + Region A Mobile Faktoren Region B Immobile Faktoren ++ +++ Konkurrenz zwischen Stand- ortsystemen Mobile Faktoren Attraktivitätsverlust P225/ZuAKoop/21

Der „Arbitrageprozess“ als Motor des Wettbewerbs der Regionen Regionen haben auf der Grundlage immobiler Pro- duktionsfaktoren „... die Möglichkeit, durch eine attraktive Standortgestaltung mobile Produktions- faktoren anzuziehen … Eine schlechte Standortpo- litik wird durch Abwanderung bestraft, eine gute durch Zuwanderung belohnt.“   (T. STRAUBHAAR, 1996, S. 225) Die heute entscheidende Maßstabsebene der Standortpolitik ist dabei die Region. P225/ZuAKoop/22

Die Pointe Ein erheblicher Teil der immobilen Standortfaktoren einer Region wird vom Raumordnungssystem produ- ziert und ist das Produkt effizienter Koordinations- und Steuerungsmaßnahmen. Damit wird die Steuerungsfähigkeit von Regional- ökonomien zum Schlüsselkriterium für ihren wirt- schaftlichen Erfolg. Steuerungsfähigkeit setzt die Existenz einer deck- ungsgleichen Programmregion mit verbindlichen Regelwerken (Plänen) voraus. P225/ZuAKoop/23

Wie lassen sich Programmregionen institutionalisieren? „harte“ Form Beispiele Stuttgart (Regionalverband, Regionalparla- ment) oder Hannover (gebietskörperschaftliche Lösung); verbindliche Programme „weiche“ Form Beispiel „Regionales Einzelhandelskonzept Ostwest- falen-Lippe“ (regionales Governancemodell als Er- gänzung von Planungsinstrumenten); privatrechtliche Verträge P225/ZuAKoop/24

Wie lassen sich Programmregionen institutionalisieren? Die „harte“ Form weist eine hohe Wirksamkeit auf, setzt aber entsprechende rechtliche Grund- lagen voraus. Die „weiche“ Form besitzt einen wesentlich ge- ringeren Wirkungsgrad; die freiwillige Selbst- bindung kann im Konfliktfall aufgegeben werden. Unter den rechtlichen Rahmenbedingungen in Österreich sind gegenwärtig nur weiche Institutionalisierungsformen möglich. P225/ZuAKoop/25

Ist ein solches Konzept in Lösungsvorschlag von DASL und ARL für grenzüberschreitende Funktionalregionen Mehrstufige Organisation der Regionalplanung: Landes-/Staatsgrenze Gesamtregionaler Dachverband Planungs- verband A verband B PV C Strategische Gesamtpla- nung, verbindlicher Re- gionalplan, Vertretung regionaler Interessen Ist ein solches Konzept in Österreich umsetzbar? P225/ZuAKoop/26

Im Prinzip ja, … „Sechs Schritte zu einer eigenständigen euregionalen Das Beispiel Salzburg und die EuRegio: Gutachten Christian HILLGRUBER „Sechs Schritte zu einer eigenständigen euregionalen Raumordnung“ Informelle Beteiligung formelle Beteiligung inhaltlich materielle Ab- stimmung EuRegio arbeitet Pläne aus, Verbindlicherklärung durch Planungsbehörden P225/ZuAKoop/27

Im Prinzip ja, … Das Beispiel Salzburg und die EuRegio: Gutachten Christian HILLGRUBER „Nachjustierung“ im räumlichen Zuschnitt der Planungs- regionen im Grenzraum (Anpassung an Funktionalregion) „Langfristige Vision“: Etablierung der EuRegio als auto- nomer supranationaler Planungsträger; Übertragung der Hoheitsbefugnisse durch einen Staatsvertrag der be- teiligten Länder; Umstrukturierung EuRegio: Umwandlung in einen privatrechtlichen Verein, anschließend Umwand- lung in einen öffentlich-rechtlichen Zweckverband P225/ZuAKoop/28

… aber: Hinderungsgrund Politische Ökonomie These: Das politische System strebt weniger die Lösung von Sachproblemen an, sondern dient primär der Produktion politischer Güter. Disposition über Budgetmittel (Steuereinnahmen) Wählerloyalität (Wählerstimmen) Erhöhung des Standortnutzens (bzw. Minimierung der Standortbenachteiligung) für jene privaten Standorteig- ner (oder Anrainer), die dem eigenen politischen Klientel angehören. P225/ZuAKoop/29

Stadtregionale Programmregionen … … lösen Probleme. Die von ihnen produzierbaren politischen Güter haben aber keinen Nutznießer. … haben nur dann die Chance einer Verwirklichung, wenn die beteiligten politischen Akteure und Administrationen bereit sind, Macht und Kompetenzen an die Region abzutreten. These: Interkommunale Kooperation fällt deshalb so schwer, weil der hohe Mehrwert, den sie pro- duziert, nicht in politische Güter umsetzbar ist P225/ZuAKoop/30

Politische Ökonomie der Standortproduktion Überlegungen zur politischen Ökonomie der Raumordnung bieten sehr plausible Ansätze zur Erklärung des faktischen Versagens der Regionalplanung. Im Bereich der Regionalplanung kann es einen politisch- ökonomischen Nutzen nur dann geben, wenn die betref- fende Planungsregion auch als „Quasi-Gebietskörperschaft“ institutionalisiert ist und sowohl „Regierende“ als auch er- wähnenswerte eigenständige Budgets existieren. Best-Practice-Beispiele einer funktionierenden Regional- planung (die Regionen Stuttgart und Hannover) sind beein- druckende empirische Belege für diese These. P225/ZuAKoop/30

Voraus-setzung für stadt- regionale Planungs- verbände: Inter-kommunale Kooperation

Kooperation … … bedeutet, kurzfristig bedeutsame Eigeninteressen zugunsten längerfristig wirksamer Interessen eines übergeord- neten Ganzen zurückzustellen. … wird möglich, wenn man erkennt, dass die Interessen des Ganzen in Wahrheit den Eigeninteressen zugute kommen. P225/ZuAKoop/32

Periphere Regionen Periphere Regionen sind jene Gebiete einer Volkswirtschaft, die als wirtschaftliche Passivräume von der Dynamik der Globalökonomie nur in geringem Maße erfasst sind, durch eine Stagnation oder gar einen Rückgang der Bevölkerungs- zahlen, hohe Arbeitslosen- und Auspendlerraten, Überalte- rung und eine Erosion zentralörtlicher Funktionen gekenn- zeichnet sind (vgl. P. Weichhart, H. Fassmann und W. Hesina, 2005, S. 139). Auch in Ballungsräumen und Metropolregionen gibt es „Rück- seiten“, „innere Peripherie“, „Blight-Zonen“ oder „Passiv- Bereiche“ (Theorie der fragmentierenden Entwicklung). P225/ZuAKoop/D1