Modernisierung des öffentlichen Dienstes Prof. Dr. Jörg Bogumil Lehrstuhl für Öffentliche Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik Ruhr-Universität Bochum

Gliederung Möglichkeiten des Bürokratie- und Personalabbaus Ausbau der Bürgerbeteiligung Evaluation des Neuen Steuerungsmodells Verwaltungsstrukturreformen

Beschäftigte im öffentlichen Dienst 30.6.2007 (in Tsd.) Bund 522,6 11,5 Länder 1 948,2 42,9 Gemeinden 1 290,4 28,4 Mittelbare Verwaltung 779,4 17,2 Total 4 540,6 100,0

Beschäftigte im öffentlichen Sektor Beschäftigte im öffentlichen Dienst von 1950-2007 Jahr Beschäftigte im öffentlichen Sektor % Teilzeit pro 1000 Einwohner 1950 2,282 2,9 45,7 1960 3,152 6,2 56,9 1970 3,876 9,8 63,9 1980 4,658 13,3 75,7 1990 4,920 17,7 77,8 1991 6,738 15,8 84,2 2000 4,910 25 59,7 2007 4,540 33 57,0

Unmittelbarer öffentlicher Dienst 3043100 95,3 4655600 94,6 3761200 Jahr (jeweils 30.6.) 1960 1990 2007 Merkmal Anzahl Anteil in % Unmittelbarer öffentlicher Dienst 3043100 95,3 4655600 94,6 3761200 82,8 Mittelbarer öffentlicher Dienst 148000 4,7 264000 5,4 779400 17,2 insgesamt 3 152 100 100 4919 600 4540600 Gebietskörper-schaft (unmittelbarer öffentlicher Dienst) Bund 1266800 42,2 1362800 29,3 522600 13,9 Länder 1003800 33,4 1934700 41,5 1948200 51,8 Kommunen 733500 24,4 1358100 29,2 1290400 34,3 Ausgewählte Aufgabenbereiche (ohne Bundeseisen-bahn und Zweck-verbände) Bildung 361800 12,2 809200 20 1222800 zentrale Verwaltung 370800 12,5 480300 11,9 393000 10,7 Gesamt 2 958800 4048000 3657600

Personal des Bundes nach Aufgabenbereichen Aufgabenbereich Beschäftigte in % Politische Führung und zentrale Verwaltung 42,3 8,9 Verteidigung 292,5 61,7 Öffentliche Sicherheit und Ordnung 46,1 9,7 Rechtsschutz 4,6 1 Finanzverwaltung 42,8 9 Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung 11,2 2,4 Verkehrs und Nachrichtenwesen 23,8 5 Diverses 10,9 2,3 Insgesamt 474,2* 100 Quelle: Statistisches Bundesamt 2008 (Stand 30.6.2007: *ohne Bundeseisenbahnvermögen)

Personal der Länder nach Aufgabenbereichen (in Tsd.) Aufgabenbereich Beschäftigte in % Politische Führung und zentrale Verwaltung 123,4 6,3 Öffentliche Sicherheit und Ordnung 279,1 14,4 Rechtschutz 179,7 9,2 Finanzverwaltung 148,0 7,6 Allgemeinbildende und berufliche Schulen 830,5 42,7 Hochschulen 158,5 8,1 Soziale Sicherung 38,2 2 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung 36,3 1,9 Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und 20,4 1 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 19,9 1 Verkehrs- und Nachrichtenwesen 36,9 1,8 Diverses 77,3 4 Insgesamt 1948,2 100 Quelle: Statistisches Bundesamt 2008 (Stand 30.6.2007)

Personal der Gemeinden nach Aufgabenbereichen 2007 Aufgabenbereich Beschäftigte in % Politische Führung und zentrale Verwaltung 227,0 18,4 Öffentliche Sicherheit und Ordnung 111,1 9 Finanzverwaltung 58,2 4,7 Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung 168,5 13,6 Soziale Sicherung 279,9 22,7 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung 165,9 13,4 Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste 156,4 12,7 Verkehrs und Nachrichtenwesen 25,0 2 Wirtschaftsunternehmen 32,2 2,6 Diverses 10,9 0,9 Insgesamt 1235,1 100

Das Konzept der Bürgerkommune Kultur - wandel Delegation Partizipationsmanagement Politikfeldübergreifende Koordination Kunden-orientierung Mitgestalter-rolle Auftrag-geberrolle Instrumente: Kunden- befragungen Beschwerde- management Bürgerämter E-Government Wettbewerb Instrumente: Freiwilligen- agenturen Bürger- stiftungen Aufgaben- übertragung Instrumente: Bürgerver- sammlungen Bürgerforen Perspektiven- werkstatt E-Democracy Direkte Demokratie Quelle: Eigene Darstellung

Bürgerforen in unterschiedlichen Politikfeldern

Engagementförderung in BW und NRW

Engagementbereiche der Bürger in 36 33 24 22 20 18 17 15 14 11 8 6 Sportverein Nachbarschaftshilfe Umwelt/Naturschutz Kinderbetreuung Bürgerinitiativen Kirchliche Organisationen Musikverein Altenpflege Heimatverein Kulturverein Politische Vereinigung Pflege öff. Einrichtungen Grünpflege 10 30 40

[1] Regelungen und Häufigkeiten von Bürgerbegehren und Ratsreferenden (Stand Ende 2007) Bundesland In Kraft seit BB-Quorum in % der Wähler BE-Quorum in % der Wähler Anzahl BB Anzahl Ratsreferenden Alle Jahre fand in einer Gemeinde ein direktdemokratisches Verfahren statt NRW 19/1994 3 – 10 20 473 5 12 Jahre Bayern 10/1995 10 – 20 1472 238 14 Jahre Hessen 04/1993 10 25 283 n.v. 22 Jahre Bbg 10/1993 81 100 34 Jahre Sachsen (5) – 15 172 53 36 Jahre Saarland 07/1997 5 – 15 30 12 51 Jahre SH 04/1990 227 22 71 Jahre Sachs.-A 6 – 15 108 96 78 Jahre Nds 11/1996 170 2 BW 1956 5 – 10 250 382 166 101 Jahre MV 06/1994 2,5 – 10 65 28 143 Jahre Thür 13 – 17 20 – 25 67 208 Jahre Rhp 121 280 Jahre 3721 711

Kommunale Referenden Aufgrund geringer Verbreitung eher Schattendasein 40% der 4587 kommunalen Referenden waren erfolgreich im Sinne der Vorlage 50% münden in einen Bürgerentscheid 40% aller Verfahren in Bayern

Ergebnisse des Forschungsprojektes „10 Jahre Neues Steuerungsmodell – Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung“ Gefördert von der

Fragestellung Welche Elemente des NSM wurden in den Kommunen umgesetzt? Wurden die erklärten Ziele des NSM erreicht? Welche Folgen hat die Umsetzung des NSM für die Kommunen? Welche Faktoren begünstigen die Umsetzung und den Erfolg des NSM?

Datengrundlage Schriftliche Umfrage unter 1.565 deutschen Kommunen von Januar bis Juni 2005 Bis zu vier Befragte je Kommune: (Ober-) Bürgermeister bzw. Landrat, Personalratsvorsitzende sowie die Leitung des Jugendamtes und der Unteren Bauaufsicht Parallele Fallstudien in vier Städten

Reform der Verwaltungsorganisation: Das Neue Steuerungsmodell (NSM)

Modernisierungsaktivitäten deutscher Kommunen

Umsetzung betriebswirtschaftlicher Instrumente

Wirkungen der Modernisierung der Ressourcenbewirtschaftung

Umbau der Organisationsstruktur

Wirkungen des Umbaus der Organisationsstruktur

Umsetzung Kontraktmanagement

Wirkungen Kontraktmanagement Rat - Verwaltung

Ausbau der Bürger- und Kundenorientierung

Wirkungen der Kundenorientierung

Maßnahmen im Personalmanagement

Wirkungen Personalmanagement

Gesamteinschätzung des Modernisierungsprozesses

Neue Verwaltungsstrukturreformen Überraschend nach jahrelanger geringer Reformbereitschaft: Neue Welle von umfassenden Verwaltungsstrukturreformen im 21. Jahrhundert Gründe: finanzieller Handlungsdruck , Profilierung im Bereich Bürokratieabbau Scheinbare Gemeinsamkeiten auf der Zielebene: Konzentration und Straffung der unmittelbaren staatlichen Verwaltung durch - Abbau von Doppelstrukturen zwischen Sonderbehörden und Mittelinstanz - Kommunalisierungen (z. T. in Verbindung mit Gebietsreformen) - Abbau bürokratischer Normen aber unterschiedliche inhaltliche Ausrichtungen, Gründe: - landesspezifische Ausgangslagen, Aufzeigen von Handlungsfähigkeit, Persönlichkeitsfaktoren - nicht die Parteienkonstellation, kein inhaltliches Lernen aus Erfahrungen anderer Länder,

Baden-Württemberg CDU/FDP Koalition, großes Flächenland Ziel: konzentrierte Dreistufigkeit, ab 2005 Abbau, Zusammenlegung oder Eingliederung von 350 Sonderbehörden in die Rps oder Landkreise Stärkung der Regierungspräsidien und der Landkreise, Schwächung der Ministerien keine Gebietsreform (obwohl nötig) 20.000 Mitarbeiter betroffen 20% Einsparrendite innerhalb von 5 Jahren (für den Landeshaushalt) Kontrolle des Entscheidungsprozesses durch den Innenminister und den MP

Die Landesverwaltung 2

Neues Organigramm

Niedersachsen CDU/FDP Koalition, großes Flächenland Ziel: Zweistufigkeit, ab 2005 Abschaffung der 4 Regierungspräsidien Abschaffung, Zusammenlegung oder Verlagerung von 121 Sonderbehörden Schaffung von 21 neuen Sonderbehörden Stärkung der Ministerien und der Sonderbehörden keine Gebietsreform (obwohl nötig) begrenzte Kommunalisierungen Einsparung von ca. 6000 Stellen innerhalb von 5 Jahren (für den Landeshaushalt) Kontrolle des Entscheidungsprozesses durch Landesregierung

Sachsen CDU/SPD Koalition, großes Flächenland Ziel: Gebietsreform, ab 2008 Gebietsreform, aus 22 werden 10 Landkreise und aus 7 werden 3 kreisfreie Städte Starke Kommunalisierungen vor allem im Umweltbereich Umbenennung der Rps in Landesdirektionen, Abgabe von Aufgabenbereichen an Kommunen explizite Koppelung der Zustimmung zur Gebietsreform durch die kommunalen Spitzenverbände mit weitreichenden Kommunalisierungen, leichte Schwächung der Rps 29,4% Einsparrendite bei den Kommunen bis 2014 für die übertragenen Aufgaben Kontrolle des Entscheidungsprozesses durch Landesregierung

NRW CDU/FDP Koalition, großes Flächenland Ziel 1: Konsolidierung der konzentrierten Dreistufigkeit, ab 2007 Ziel 2 (für 2010): Schaffung von 3 Regionalpräsidien (Integration von 2 Landschaftsverbänden und 5 Bezirksregierungen) Verlagerung von 35 Sonderbehörden (Gewerbeaufsicht, Agrarordnung, Bergämter) in die Regierungspräsidien keine Gebietsreform (auch nicht nötig) Kommunalisierungen (vor allem Versorgungsverwaltung, Teile der Umweltverwaltung) 4.400 Mitarbeiter betroffen Einsparungen durch Kommunalisierungen (450 Stellen in der Versorgungsverwaltung), Streichung von 450 Stellen in den Bezirksregierungen Kontrolle des Entscheidungsprozesses durch Landesregierung Ziel 1 Stärkung der Bezirksregierungen und der Kommunen, Schwächung der Sonderbehörden im Umweltbereich Zur Zeit keine ausreichenden Bündnispartner für Ziel 2

Landesregierung Ministerpräsident Ministerien Obere Landesverwaltung Innen- ministerium Ministerium für Bauen und Verkehr Ministerium für Schule und Weiter- bildung Ministerium für Innovation Wissenschaft, Forschung und Technologie Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie Ministerium für Umwelt und Natur- schutz, Land- wirtschaft und Verbraucher- schutz Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales Ministerium für Genera- tionen, Familie, Frauen und Integration Finanz- ministerium Justiz- ministerium Ministerien Landesamt für zentrale poli- zeiliche Dienste Landesbetrieb Straßenbau zwei Landes- prüfungs- ämter für erste / zweite Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen 14 Universitäten und Hochschulen Materialprü- fungsamt (Landesbetrieb) Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucher- schutz Landesinstitut für Gesund- heit und Arbeit Landesamt für Besoldung und Versorgung Oberver- waltungsgericht und drei Landesberufs- gerichte Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalan- gelegenheiten jeweils drei Oberlandes- gerichte, Fi- nanzgerichte und Landes- arbeitsgerichte sieben Kunsthoch- schulen geologischer Dienst (Landesbetrieb) Landesamt für Personal- einsatz- management Obere Landesverwaltung und sonstige Einrichtungen Institut für Landes- und Stadt- entwicklungs- forschung und Bauwesen Landesinstitut für Land- wirtschafts- pädagogik Direktor der Landwirt- schafts- kammer als Landes- beauftragter Zentralstelle der Länder für Gesund- heitsschutz bei Arznei- mitteln und Medizin- produkten Landesamt für Datenverar- beitung und Statistik (Landesbetrieb) sieben Verwal- tungsgerichte und drei Beru- fungsgerichte Rechenzentrum der Finanz- verwaltung zwölf Fachhoch- schulen Landesbetrieb Mess- und Eichwesen Landes- kriminalamt Bau- und Lie- genschafts- betrieb Landesjustiz- vollzugsamt Landesso- zialgericht f ü n f B e z i r k s r e g i e r u n g e n zwei Ober- finanz- direktionen Mittelin- stanzen drei General- staatsanwalt- schaften 47 Kreispoli- zeibehörden (18 Polizei- präsidien und 29 Landräte) 54 staatliche Schulämter zehn Eichämter (Betriebs- stellen) Chem. Landes- und drei staatl. Veterinärunter- suchungsämter 133 Finanz- ämter 19 Landgerichte 130 Amtsgerichte Untere Landesverwal- tung und Einrichtungen Landesbetrieb Wald und Holz 30 Arbeitsgerichte 36 Studien- seminare Effizienz- agentur NRW acht Sozialgerichte Effizienz- agentur NRW 19 Staats- anwaltschaften

Landesverwaltung NRW (Stellen) Lehrer, fachliche Schulaufsicht: 150.000 Polizei: 46.000 Wissenschaft: 39.000 Finanzämter und OFDn: 26.000 Gerichte, Staatsanwaltschaften: 25.000 Justizvollzug: 8.000 Bezirksregierungen: 5.400 Ministerien: 4.400 Alle Anderen („Sonderverwaltungen“) zusammen: 23.000 Landesverw. insgesamt (Stellen): 326.000

Landesregierung/Reformkonzept 1 - Betroffen: Verwaltungen mit 28.000 (von 326.000) Stellen der Landesverwaltung und mit 24.000 Beschäftigten der höheren Kommunalverbände. - Zunächst nicht betroffen: Lehrer, Polizei (teilweise), Wissenschaft, FinVerw, Justiz (=291.000 Stellen = 89 % der Stellen der Landesverwaltung) - Reform-Instrumente: °Aufgabenverzicht °Aufgabenprivatisierung °Kommunalisierung °„Neuordnung“ der Landesbetriebe, Landesanstalten, Landeseinrichtungen, Landesinstitute, Landesagenturen °Bündelung des verbleibenden Rests der Landesverwaltung, des RVR und der Landschaftsverbände in 3 Regionalpräsidien

Landesregierung/Reformkonzept 2: Inkraft seit 01.01.2007 (LANUV) Landesweite Aufgaben von L.amt Ernährungswirtschaft/Jagd (LEJ), Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF), Landesumweltamts (LUA), Veterinärangelegenheiten und Lebensmittelüberwachung

Landesregierung/Reformkonzept 3: Weitere Reformschritte 2007/08 Widerspruchsverfahren, Beschluss 19.09.07: Abschaffung, außer in ges. benannten Fällen (bundes- / europarechtliche Vorgaben, Leistungsbewertung bei berufsbezogenen Prüfungen, Einspruch eines nicht am Verfahren beteiligten Dritten, Rundfunkgebührenrecht, Verwaltungsakt von nicht verwaltungsrechtlich geschultem Personal erlassen wurde (z.B. von Schulen). Kommunalisierung/Privatisierung von Aufgaben (ehemaliger) Sonderbehörden zum 1.1.2008

Sonderverwaltungen: 11 Versorgungsämter Aufgaben: - Bewillig. ErziehGeld (350.000 Anträge p.a.) - Feststellung Schwerbehinderung (1,7 Mio Schwerbehinderte) - Kriegsopferversorgung (110.000 Kriegsopfer) - OpferentschädG, InfektionsschutzG, Soldaten, Zivis, Häftl.Hilfe, Rehabil.G - Förderprogramme Zuordnung: Kriegsopferversorgung, -fürsorge: Landschaftsverbände Arbeitsmarkt- / Sozialpolitische Förderprogramme: Bezirksregierungen Schwerbehindertenrecht sowie Elterngeld- und Elternzeitgesetz: Kreise und Kreisfreie Städte Verfahren: Beschluss 24.10.2007 Auflösung 01.01.2008

Sonderverwaltungen: Vermessungs- und Katasterverwaltung Aufgaben Erhebung, Führung und Bereitstellung von Geobasisdaten Aufsicht über die Katasterbehörden Gutachterausschüsse Öffentlich bestellten Vermessungsing. Vermarktung, Herstellung und Herausgabe marktfähiger Produkte Zuordnung Übertragung von staatlichen Kernaufgaben auf Bezirksregierung Köln Privatisierung der Vermarktung, Herstellung und Herausgabe marktfähiger Produkte Verfahren: Eingliederung in BR Köln zum 1.1.2008

Sonderverwaltungen: Aufgaben der ehemaligen staatl. Umweltämter Gewässerschutz, Hochwasserschutz Anlagengenehmigung soweit ohne UVP Anlagenüberwachung Umweltüberwachung (Luft, Abwasser) Bauleitplanung (Mitwirkung) Zuordnungsvorschlag 1. Bündelung in BR 2. Weitgehende Komm., Zaunprinzip Verfahren: Eingliederung in Bezirksregierungen zum 1.1.2007 Kommunalisierung von 70% der umweltrechtlichen Zuständigkeiten zum 1.1.2008

Reformkonzept Landesregierung: Probleme Haushaltskonsolidierung: überschätzte Einspareffekte, im größeren Ausmaß nur bei Aufgabenabbau möglich, Reorganisation versus Transformationskosten Regionalpräsidien: Mischverwaltungen widersprechen dem Prinzip der Aufgabentrennung und der klaren Zuordnung von Verantwortlichkeiten Konkurrenzsituation zum Landtag und den Kommunen fünfte demokratisch legitimierten Ebene erhöht das Ausmaß an Politikverflechtung Zu große Behörden mit ca. 11.000 Beschäftigen Reduzierung der Standorte der Bezirksregierungen: Zentralisierung und zu großer Einzugsbereich: Zweierlösung = 9,5 Mio. bzw. 8,4 Mio. Einwohner, Dreierlösung ( 7,6 Mio., 5,3 Mio. und 5,1 Mio. Einwohner), Regierungsbezirke sind dann größer als viele Bundesländer und größer als über 10 Staaten der Europäischen Union. Regionalverband oder RP Ruhrgebiet: löst nicht die bekannten Probleme interkommunaler Zusammenarbeit entspricht nicht den regionalen Wirtschaftsverflechtungen im Ruhrgebiet beinhaltet die die Gefahr einer weiteren Verschlechterung der Lage im Ruhrgebiet (z.B. 24 Mio. Euro höhere Umlage)