12 Die Judikative: Bundesverfassungsgericht

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1 12 Die Judikative: Bundesverfassungsgericht
Ausgangspunkt für die Analyse der Rolle des Verfassungsgerichts im außenpolitischen Entscheidungssystem sind die außenpolitik-relevanten Bestimmungen der Verfassung, des Grundgesetzes. Der schon öfter zitierte Arnulf Baring hat das Bundesverfassungsgericht neben dem Bundesrat zu den institutionellen „Hindernissen“ gezählt, die sich bei der Verab-schiedung der Westverträge und der Ostverträge aufgetan haben. In beiden Fällen versuchte die jeweilige Opposition, die Verträge entweder durch eine vorbeugende Feststellungsklage hinauszuschieben oder eine richterliche Ent-scheidung (Normenkontrollklage) zu erwirken. Die Möglichkeit dazu bietet Artikel 93 Grundgesetz: „Das Bundesverfassungsgericht entscheidet ... bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetz ... auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages.“

2 Auf diesen Artikel des Grundgesetzes berief sich die SPD 1952 gegen den verteidigungspolitischen Teil des Deutschlandvertrages und 1955 gegen das Saarstatut, desgleichen die CDU/CSU 1973 gegen die Ostverträge bzw. gegen den Grundlagenvertrag mit der DDR. Vergleicht man diese Fälle, werden zentrale Änderungen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes in Form des Übergangs vom Prinzip der richterlichen Selbstbeschränkung zur aktiven richterlichen Gestaltung deutlich.

3 1952 hatten die SPD-Abgeordneten eine vorbeugende Feststel-lungsklage beim Bundesverfassungsgericht gegen den EVG-Vertrag erhoben. Es ging um die „Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht“ und um den Passus, der „Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet“. Der Vertrag war zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch nicht verabschiedet, außerdem war das Bundesverfassungsgericht erst knapp ein halbes Jahr alt. Die SPD rechnete auf den ersten Senat des Gerichts, der überwiegend mit der SPD nahestehenden Richtern besetzt war und deshalb als der „Rote Senat“ kolportiert wurde.

4 Zusätzlich ersuchte Bundespräsident Theodor Heuss (FDP) im Juni 1952 um ein Rechtsgutachten über die Vereinbarkeit des EVG-Vertrages mit dem Grundgesetz. Heuss vertrat eine Zeitlang die Position, er könne den Vertrag erst nach Klärung dieser Frage unterschreiben. Was ihn dazu letztlich bewog, gilt bis heute als unge-klärt. Das Bundesverfassungsgericht reagierte darauf mit dem Vorschlag, dieses Gutachten von beiden Senaten als sogenanntes Plenargutachten erstellen zu lassen. Die Regierung Adenauer war mit diesem Schritt überhaupt nicht einverstanden, und der Bundespräsident zog später sein Gutachterbegehren zurück. Die die Regierung stellenden Fraktionen im Bundestag hatten nämlich mittlerweile ihrerseits eine Klage eingereicht, um feststellen zu lassen, dass die Opposition dem Bundestag nicht das Recht bestreiten könne, den Deutschland- und den EVG-Vertrag mit einfacher Mehrheit nach Artikel 42, Abs. 2 Grundgesetz zu verab-schieden. Diese Klage wurde übrigens vom Zweiten Senat, dem sogenannten Schwarzen Senat, als unzulässig abgelehnt.

5 Der Fall zeigte, dass die simple Rechnung, der „Rote“ Senat ent-scheide zugunsten der SPD, der „Schwarze“ Senat zugunsten der CDU, nicht aufging. Keiner der beiden Senate hat im Sinne der Antragsteller entschieden. Die Parteien hatten die prägende Kraft der Professionalität der Richter unterschätzt. Zugleich wurde deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht sich sehr wohl als „politisch“ verstand. Zwar setzte sich nicht die radikale Position des damaligen Verfassungsrichters Leibholz durch, der eine Entscheidung grundsätzlich ablehnen wollte, weil es sich um eine politische Frage handele. Diese Entscheidung wäre der Rechtsprechungspraxis des Obersten Gerichtshofes der Vereinigten Staaten gefolgt, der politische Fragen nicht entscheidet. Aus diesem Grund nahm der Bundespräsident auch sein Gutachterersuchen zurück, weil die Entscheidung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts eine Entschei-dung des Gerichtes über dezidiert politische Fragen bedeutet hätte. Die Auffassung, politische Entscheidungen nicht durch Richtersprüche einzuengen, setzte sich dann im Saarurteil von 1955 durch.

6 Im März 1955 war das Abkommen über das Saarstatut verab-schiedet worden, in dem das Saarland, das vorübergehend unter französischer Verwaltung gestanden hatte, ein internationales Statut erhielt. Die SPD-Opposition klagte daraufhin gegen die Rechtmäßigkeit des Statuts. Sie wurde vom Bundesverfassungsgericht zurückgewiesen. Die Urteilsbegründung kann als Präzedenzfall für den Grundsatz richterlicher Selbst-beschränkung betrachtet werden. Danach ist bei der Auslegung von Verträgen die Interpretation naheliegend, die noch mit der Verfassung im Einklang steht. Das Saarurteil ist also Ausdruck dessen, dass das Bundesverfassungsgericht die Kontrolle sehr zurückhaltend handhabt, also der Regierung einen möglichst breiten Handlungsspielraum belässt. Die Praxis des amerikanischen Supreme Court geht allerdings bei der politischen Zurückhaltung noch weiter. Das Saarurteil zeigte der Opposition aber auch, dass sie letztlich keine Chance hat, den politischen Kampf mit verfassungsrechtlichen Mitteln zu entscheiden. Sie kann allenfalls eine zeitliche Verzögerung erreichen.

7 In den siebziger Jahren erfuhr die richterliche Zurückhaltung aus den fünfziger Jahren eine wichtige Veränderung hin zum richterlichen Aktivismus (judicial activism). Das Urteil über den Grundlagenvertrag mit der DDR vom 31. Juli 1973 ist für diese Sichtweise Beleg. Die bayerische Staatsregierung hatte im Mai 1973 die Prüfung des Vertrages über die Beziehungen zur DDR beim Bundesverfassungsgericht beantragt. Das Urteil offenbarte eine autoritative Auslegung der Zielnormen des Grundge-setzes über den Deutschlandbegriff.

8 Das Grundgesetz enthielt nämlich vier Versionen:
1. Nach Artikel 116 erstreckte sich der Begriff „Deutscher“ auf das Staatsgebiet in den Grenzen von 1937. 2. Nach der Präambel des Grundgesetzes wurde das Staatsgebiet des deutschen Volkes als aus 11 Ländern bestehend festgelegt. 3. Die dritte Variante nach Artikel 23 ließ die Eingliederung anderer Länder offen. Er war Grundlage für die Eingliederung des Saarlandes und den Beitritt der neuen Länder im Zuge der Vereinigung. 4. In den Ostverträgen war die Rede von „den beiden deutschen Staaten“. Diese Version wurde vom Bundesverfassungsgericht mit dem Grundgesetz für vereinbar gehalten. Sie fußte auf der Nachkriegsrealität der territorialen Situation nach dem Potsdamer Abkommen.

9 Der bayerischen Klage, dass der Vertrag geändert werden müsse, wurde zwar nicht stattgegeben, aber zukünftige Regierungen wur-den an eine richterliche Vertragsauslegung gebunden. Diese Bindungswirkung fußte auf § 31, Abs. 1 und Abs. 2 des Bundesverfassungs-gerichtsgesetzes. Danach wurde vom Fortbestand des Deutschen Reiches ausgegangen und die sogenannte Identitätsfrage der Bundesrepublik mit dem Deutschen Reich positiv entschieden. Das hieß in der Praxis, dass die DDR zu Deutschland gehört, also nicht Ausland sein könne. Hier ist das Bundesverfassungsgericht von früheren Grundsätzen abgewichen und hat der geänderten politischen Lage nicht Rechnung getragen.

10 Dem Widerspruch im Grundlagenvertrag, der ja sowohl ein völkerrechtlicher als auch ein Vertrag über die innerdeutschen Beziehungen war, wurde Rechnung getragen und dahingehend qualifiziert: 1. Das Wiedervereinigungsgebot der Präambel des Grundgesetzes wurde bekräftigt. 2. Die Aufgabe von Rechtstiteln wurde verboten. 3. Die Zwei-Staaten-Theorie wurde abgelehnt. 4. DDR-Bürger wurden als deutsche Staatsbürger im Sinne des Grundgesetzes betrachtet. 5. Die DDR wurde als zu Deutschland gehörig qualifiziert, sie wurde also nicht als Ausland angesehen und die innerdeutsche Grenze nicht als Staatsgrenze, sondern als Ländergrenze. 6. Der Kultur-Nationen-Begriff wurde abgelehnt.

11 Dokument 15 Aus dem Urteil über den Grundlagenvertrag Bundesrepublik Deutschland und Deutsche Demokratische Republik vom Die Wiedervereinigung ist ein verfassungsrechtliches Gebot. Es muss jedoch den zu politischem Handeln berufenen Organen der Bundesrepublik überlassen bleiben zu entscheiden, welche Wege sie zur Herbeiführung der Wiedervereinigung als politisch richtig und zweckmäßig ansehen ... Aus dem Wiedervereinigungsgebot folgt zunächst: Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der staatlichen Einheit als politisches Ziel aufgeben, alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, in ihrer Politik auf die Erreichung dieses Zieles hinzuwirken - das schließt die Forderung ein, den Wiedervereinigungsanspruch im Innern wach zu halten und nach außen beharrlich zu vertreten - und alles zu unterlassen, was die Wiedervereinigung vereiteln würde. Quelle: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, hrsg. von den Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts, 36. Bd., Tübingen 1974, S. 17 f.

12 Die Ostverträge ihrerseits berücksichtigten diese Verfassungsinter-pretation,
indem sie keine Friedensverträge waren, keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR aussprachen und auch die Grenzen nicht völkerrechtlich anerkannten. Diese Sichtweise wurde dann in der „Gemeinsamen Erklärung der Fraktionen des Bundestages“ vom 9. Februar 1972 bekräftigt. Das hieß konkret, dass das Verfassungsgericht jede zukünftige Regierung vor eine klare Alternative stellte. Sie hatte entweder ihre Politik nach diesem Karlsruher Urteil zu betreiben, oder sie musste auf eine Änderung des Grundgesetzes hinwirken. Weitergehende vertragliche Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR hätten demnach eine Änderung des Grundgesetzes erforderlich gemacht. Dieser Fall trat dann politisch nicht ein. Die Vereinigung erfolgte nach Artikel 23 Grundgesetz.

13 Die außenpolitisch relevante Entscheidungspraxis des Bundesver-fassungsgerichtes hatte also klargemacht, dass die dritte Gewalt, die Judikative, im deutschen Entscheidungssystem keine eigen-ständige, der Politik übergeordnete Entscheidungsgewalt ist oder beansprucht. Das Bundesverfassungsgericht versuchte, der Politik ihren Handlungsspielraum zu überlassen, aber zugleich auch politisches Durchwursteln durch die Verfassung zu unterbinden. Die Botschaft an die politischen Entscheidungsträger war eindeutig: Das Verfassungsgericht würde keine Verträge am Rande der Verfassung dulden. Eine Regierung und ein Bundestag, die über das Grundgesetz hinausgehen wollen, müssen die Mehrheit für eine Änderung des Grundgesetzes zustande bringen oder ihre Absicht aufgeben bzw. bis zur Mehrheitsbeschaffung verschieben.

14 Nach der Vereinigung hatte das Verfassungsgericht zwei wichtige außenpolitische Entscheidungen zu fällen. 1993 war über das Vertragswerk von Maastricht betreffend der weiteren Integration der Europäischen Union zu befinden. 1994 ging es um die Auslandseinsätze der Bundeswehr. In beiden Fällen wurde der außenpolitische Handlungsspielraum der Bundesrepublik nicht verfassungsrechtlich eingeschränkt. Die Handlungsfreiheit der Exekutive wurde jedoch eingegrenzt und die Mitwir-kungsrechte der Länder im Falle der EU und des Bundestags bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr klargestellt.

15 Dokument 16 Auszug aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungs-beschwerden gegen den Vertrag von Maastricht, verkündet in Karlsruhe am 12. Oktober 1993 Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993 Das Demokratieprinzip hindert die Bundesrepublik Deutschland nicht an einer Mitgliedschaft in einer - supranational organisierten - zwischenstaatlichen Gemein-schaft. Voraussetzung der Mitgliedschaft ist aber, daß eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb des Staatenverbundes gesichert ist. 3. a) Nimmt ein Verbund demokratischer Staaten hoheitliche Aufgaben wahr und übt dazu hoheitliche Befugnisse aus, sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitglied-staaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben. Mithin erfolgt demokratische Legitimation durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten; hinzu tritt - im Maße des Zusammenwachsens der europäischen Nationen zunehmend - innerhalb des institutionellen Gefüges der Europäischen Union die Vermittlung demokratischer Legitimation durch das von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählte Europäische Parlament. b) Entscheidend ist, dass die demokratischen Grundlagen der Union schritthaltend mit der Integration ausgebaut werden und auch im Fortgang der Integration in den Mitgliedstaaten eine lebendige Demokratie erhalten bleibt.

16 4. Vermitteln - wie gegenwärtig - die Staatsvölker über die nationalen Parlamente demokratische Legitimation, sind der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt. Dem Deutschen Bundestag müssen Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben ... 8. Der Unionsvertrag begründet einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der - staatlich organisierten - Völker Europas (Art. A EUV), keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat. 9. a) Art. F Abs. 3 EUV ermächtigt die Union nicht, sich aus eigener Macht die Fi-nanzmittel oder sonstige Handlungsmittel zu verschaffen, die sie zur Erfüllung ihrer Zwecke für erforderlich erachtet... c) Die Bundesrepublik Deutschland unterwirft sich mit der Ratifikation des Unions-Vertrags nicht einem unüberschaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren „Automatismus“ zu einer Währungsunion; der Vertrag eröffnet den Weg zu einer stufenweißen weiteren Integration der europäischen Rechtsgemeinschaft, der in jedem weiteren Schritt entweder von gegenwärtig für das Parlament voraus-sehbaren Voraussetzungen oder aber von einer weiteren, parlamentarisch zu beein-flussenden Zustimmung der Bundesregierung abhängt. Quelle: Bundesverfassungsgericht, Karlsruhe, Originaltext; zitiert nach: Europa-Archiv, Folge 22/1993, S. D 460 ff.

17 Mit dem Urteil über Bundeswehreinsätze vom 12. 07
Mit dem Urteil über Bundeswehreinsätze vom klärte das Verfassungsgericht erneut eine politische Frage aus rechtlicher Sicht, weil Regierung und Opposition zu einer einvernehmlichen politischen Lösung nicht in der Lage gewesen waren. Die SPD hatte gegen die Bundeswehreinsätze auf dem Balkan (Überwachung des Embargos in der Adria und AWACS-Aufklärungsflüge) und in Somalia geklagt. Der AWACS-Klage hatte sich auch die FDP angeschlossen. Das Gericht entschied, dass im Rahmen der NATO und der WEU zur Umsetzung von Beschlüssen des UN-Sicherheitsrats die Bundeswehr ohne Grundgesetz-änderung „out of area“, also außerhalb des NATO-Gebiets, eingesetzt werden könne. Die Zustimmung des Parlaments sei freilich vorher erforderlich.

18 Dokument 17 Auszug aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Ver-fassungsbeschwerden gegen internationale Einsätze der Bundeswehr, verkündet in Karlsruhe am 12. Juli 1994 Die Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 GG berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden. 2. Art. 87a GG steht der Anwendung des Art. 24 Abs. 2 GG als verfassungsrecht-liche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen. 3. a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaff-neter Streitkräfte die – grundsätzlich vorherige – konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

19 b) Es ist Sache des Gesetzgebers, jenseits der im Urteil dargelegten Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts für den Einsatz be-waffneter Streitkräfte die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten. 4. Zur Friedenswahrung darf die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 GG in eine „Beschränkung“ ihrer Hoheitsrechte einwilligen, indem sie sich an Entscheidungen einer internationalen Organisation bindet, ohne dieser damit schon im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte zu übertragen. 5. a) Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ist dadurch gekennzeichnet, dass es durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich. b) Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.

20 6. Hat der Gesetzgeber der Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt, so ergreift diese Zustimmung auch die Eingliederung von Streitkräften in integrierte Verbände des Systems oder eine Beteiligung von Soldaten an militärischen Aktionen des Systems unter dessen militärischem Kommando, soweit Eingliederung oder Beteiligung in Gründungsvertrag oder Satzung, die der Zustimmung unterlegen haben, bereits angelegt sind. Die darin liegende Einwilligung in die Beschränkung von Hoheitsrechten umfasst auch die Beteiligung deutscher Soldaten an militärischen Unternehmungen auf der Grundlage des Zusammenwirkens von Sicherheitssystemen in deren jeweiligen Rahmen, wenn sich Deutschland mit gesetzlicher Zustimmung diesen Systemen eingeordnet hat ... Quelle: Bundesverfassungsgericht, Karlsruhe; zitiert nach: Europa-Archiv 15/1994, S. D 428 ff.