Regional Governance Ein neues Steuerungskonzept in der Raumplanung?

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1 Regional Governance Ein neues Steuerungskonzept in der Raumplanung?
Harald Beutl

2 Inhalt Raumplanung und Steuerung Leitbegriff Governance Regional Governance (RG) Diskurs Praktische Umsetzung von Regional Governance

3 Steuerung und Raumplanung
Bedeutung der Begriffe Planung – Steuerung Planung: gedankliche Vorwegnahme zukünftigen Handelns Steuerung: meint das Handeln zur Zielerreichung Raumplanung: Planung = Steuerung (zumindest normativ) Raumplanung produziert verbindliche Ordnungsregeln – zur Beeinflussung des Handelns, um def. Ziele zu erreichen (vgl. ROG) Adressat: Primär Fachbehörden, Gemeinden und Grundstückseigentümer (FÜRST, 2006)

4 Steuerung und Raumplanung
Steuerungsziele Erhaltung von Handlungsspielräumen für zukünftige Generationen Beachtung von Interessen der jetzt Lebenden, die nur eingeschränkt Marktfähigkeit sind Umgang mit der Begrenztheit des Raumes bei unterschiedlichen Nutzungsansprüchen. Einsatz von Maßnahmen, die einer Sozialisierung der Kosten und Nachteilen entgegenwirken. Privates Handeln erzeugt externe Effekte, die nicht in den Marktpreisen abgebildet werden. Sicherung der Bereitstellung gesellschaftlicher Kollektivgüter (Infrastruktur, Naturraumpotenziale, und Freiraumfunktion) Sicherung der Nutzungsfähigkeit frühere Investitionen von der Gesellschaft (Siedlungs- und Infrastrukturen) DANIELZYK, 2005

5 Steuerung und Raumplanung
Steuerungsverständnis in der Raumplanung (I) Raumplanung ist eine Querschnittsmaterie mit normativ hohem Steuerungs- bzw. Wirkungsanspruch Beginn: „Gottvater Modelle“ (SIEBEL, 1989), die („Top – Down“) umzusetzen sind: Rationaler Steuerungsanspruch (kausale Wirkungszusammenhänge) Lineare Handlungs- und Denkweisen Raumplaner als Techniker, die Ordnung in das „Chaos der Siedlungsentwicklung bringen“ („Drachen der Unvernunft“) dazu notwendig: starker Staat und starken Instrumente (FÜRST, 2005)

6 Steuerung und Raumplanung
Steuerungsverständnis in der Raumplanung (II) Veränderung des Steuerungsverständnisses: Steuerung nicht mehr als einseitige Beeinflussung von „oben“, sondern ein „Kooperationsprozess“ Raumplaner erkennen institutionelle Schwächen und passen sich an Realitäten an Prinzipien: Prozess, Partizipation, Kommunikation, Kooperation, Information, Moderation, Management, Praxisbezogene Raumplanung sieht sich eher als Vermittler – als intermediäre Instanz zwischen ökonomischen, politischen und sozialen Steuerungssystemen/Interessen/Akteuren (SELLE, 1997) FÜRST, 2005

7 Steuerung und Raumplanung
Beispiel: lineares Steuerungsverständnis Regionales Raumordnungsprogramm NÖ Landesregierung Abteilung - Regionalplanung Regionales Raumordnungsprogramm Gemeinden - Örtliche Raumplanung (Grundstückseigentümer)

8 Steuerung und Raumplanung
BKA/ Ministerien ÖROK Fachabteilungen/Ministerien Bund Büro Landeshauptmann Landesregierung zuständiger Landesrat ECO+ Landtags-Abgeordnete Raumordnungsbeirat zuständiges Büro Sonstige betroffene Fach-Abteilungen - Legistischer Dienst Hydrologie Naturschutz Wasserwirtschaft Forst Geologie Gruppe Raumordnung, Umwelt und Verkehr Abteilung Bau- und Raumordnungsrecht Abteilung Raumordnung und Regionalpolitik Abteilung Verkehr Örtliche Raum-Planung Regional-Planung Sektorale Raum-Ordnung Landesstatistik/ SIS Geschäftsstelle EU - Regionalpolitik Landtagsclubs, Umweltbehörde, Wirtschaftskammer, Kammer für Arbeit und Angestellte Landes-Landwirtschaftskammer Kammer für Arbeiter und Angestellte in der Land- und Forstwirtschaft Ärztekammer Niederösterreich Gemeindevertreterverbände Kath. Kirche und Ev. Kirche Militärkommando Niederösterreich Kammer der Architekten und Ingenieurkonsulenten Arbeitsmarkservice Energieversorgungsunternehmen Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen Verband land- und forstw. Betriebe Planungs-Gemeinschaft Ost (PGO) Regionales Raumordnungsprogramm Regionalmanagement Gemeinden - Örtliche Raumplanung Landschafts/Raumplaner - Extern Gemeinderat Bürgermeister Ortsplaner/Gemeinde - Extern Grundstückseigentümer Privater Haushalt Unternehmen Staat Bürgerinitiativen

9 Steuerung und Raumplanung
Raumplanung ist zwar als technisches (lineares) Steuersystem konzipiert – ist aber politische Steuerung und damit Gesellschaftspolitik (COOLS, GNEST, DIETRICH, 2002) Politische Dimension (Legitimation und Macht, Wählerwille, Wahlerfolge) Steuerung durch Information und Überzeugung Fachplanerische Dimension (Expertenwissen)

10 Steuerung und Raumplanung
Neue Steuerungsdiskussion in der Regionalentwicklung und auch in der Raumplanung - mit dem Begriff „Regional Governance“ Basierend auf dem Wissen der Komplexität sozioökonomischer Prozesse und „mangelnder“ Wirkungs- und Umsetzungskraft raumplanerischer Ideen und Instrumente Ziel ist die Erklärung und Beeinflussung von Entscheidungsprozessen (Planungsprozessen)

11 Inhalt Raumplanung und Steuerung Leitbegriff Governance Regional Governance (RG) Diskurs Operationalisierung von Regional Governance

12 Leitbegriff Governance
Keine einheitliche Lehrbuchdefinition Übersetzungen von „Governance“: Steuern, Koordinieren, Regelung, Regieren (BENZ, 2004) komplexer Begriff der Sozialwissenschaft Modewort interdisziplinärer Verbundbegriff

13 Leitbegriff Governance
Ausgangsbasis: Zunehmende Differenzierung und Zunahme der Komplexität der Gesellschaft Zunahme der Zahl der Akteure und Themen sozialer Prozesse Bedarf an Lösung kollektiver Probleme Neue Steuerungs- und Koordinationsformen

14 Leitbegriff Governance
Historische Entwicklung des Diskurs: Wirtschaftswissenschaften (Institutionenökonomik) Governance bezeichnet institutionelle Regelungen (Leitung und Verwaltung), die der Reduktion von Transaktionskosten dienen (WILLIAMSON, 1985). Sukzessive Verbreitung in den Sozialwissenschaften (BENZ, 2005) Organisationsforscher: Steuerungs- und Leitungsstrukturen in Unternehmen Soziologen: selbst regelndes System von Interaktionen jenseits von Markt und Staat Politikwissenschaftler: Regieren jenseits des Nationalstaates politische Steuerung in komplexen institutionellen Arrangements Steuerung in nicht-hierarchischen, netzwerkartigen Arrangements

15 Leitbegriff Governance
Von Steuerung zu Governance (Politikwissenschaft, MANTZ, 2005) Systemtheoretische Steuerung Möglichkeit staatlicher Steuerung wird wegen Selbstreferenzialität von Subsystemen in Abrede gestellt Akteurszentrierte Steuerung Neo-korporatistsiche und netzwerktheoretische Konzept Akteure sind die zentralen Figuren  Staat „Netzwerkknüpfer“ Governance Grenzen zwischen Steuerungsobjekt und -subjekt verschwimmen (Bsp.: Transnationalisierung) Von der Akteurszentrierung zu Institutionalisierung Regelungsstrukturen sind elementar (MAYNTZ 2005)

16 Leitbegriff Governance
Konstante Begriffskerne von Governance (Politikwissenschaft, BENZ, 2004) Management von Interdependenzen Steuerung und Koordination mittels institutionalisierter Regelsystemen (Markt, Hierarchie, Mehrheitsregeln, Verhandlungsregeln) Interaktionsmuster kollektiven Handelns (Netzwerke, Koalitionen, Vertragsbeziehungen, wechselseitige Anpassung im Wettbewerb, Hierarchie) Prozesse des Steuerns überschreiten Organisationsgrenzen

17 Inhalt Raumplanung und Steuerung Leitbegriff Governance Regional Governance (RG) Diskurs Praktische Umsetzung Regional Governance

18 Regional Governance - Diskurs
Regional Governance kann als „Bereichsperspektive“ des Governance - Ansatzes bezeichnet werden (BENZ, 2003) Der Begriff „regional“ verweist auf den räumlichen bzw. regionalen Bezug der Governance Diskussion (PÜTZ, 2004) VORAB Keine Zauberformel moderner gesellschaftlicher Steuerung Kein partizipativer Neuanfang auf regionaler Ebene Kein bestimmtes Organisationsmodell Kein bestimmtes Planungs- und Steuerungskonzept Wissenschaft lernt von der Praxis und nicht umgekehrt (FÜRST, 2005, mündl.)  Reflexion der Praxis TROTZDEM Neue Perspektiven um Effizienz, Flexibilität und Effektivität des Handelns zu erhöhen Strukturen und Prozesse erkennen und letztlich dadurch beeinflussen

19 Regional Governance - Diskurs
Hintergründe des RG – Ansatzes Regionen besitzen ein unausgeschöpftes Steuerungspotenzial (THIERSTEIN, 2002) („schwacher Institutionenrahmen“, „Steuerungslücken“) Aufwertung regionaler Handlungsmöglichkeiten (FÜRST, 2001) „Baustein“ der Globalisierung; Agglomerationsvorteile durch Vielfalt; Ressourcenkonzentration, Clustereffekte, Milieueffekte Aufgaben einzelner Gemeinden können nicht mehr erfüllt werden (Abfallwirtschaft, etc.) Großräumiger Handlungsraum privater Akteure (Pendlerverflechtungen etc.) Änderung des Staates und der staatlichen Steuerung (FÜRST, 2005) Vom „Wohlfahrtsstaat“ zum „Gewährleistungsstaat“ (Rücknahme von Int.) Von der „Top-down“ Steuerung zur „dezentralen Kontextsteuerung“ („down-up“ Steuerung, Bsp. EU-Strukturpolitik) Aufwertung regionaler Selbststeuerung

20 Regional Governance - Diskurs
Regional Governance IDEE (1) RG ist eine Form oder die Fähigkeit der Selbstorganisation  Strategische Gestaltung von regionalen Steuerungsprozessen (FÜRST, BENZ 2003 RG versucht Interdependenzen (Verflechtungen) zu managen über Recht, Finanzmittel, Markt, Vereinbarungen (BENZ 2005) RG interessiert Regelsysteme zu koordinieren  Koordination außerhalb und innerhalb von Institutionen (MAYNTZ, 2005; FÜRST 2004; BENZ 2005) RG wird durch Netzwerke konstituiert (Kommunikation und Verhandlungen) (POHN-WEIDINGER, 2003) RG bewegt sich im Spannungsfeld zwischen Netzwerkarbeit und Institutionalisierung  organisatorischer Kern, Führung (FÜRST 2001; BENZ 2004; PÜTZ 2004); RG versucht Interorganisationsbeziehungen zwischen unterschiedlichsten Ebenen und Sektoren zu koordinieren (EINIG, FÜRST, KNIELING, 2003)

21 Regional Governance - Diskurs
Regional Governance Idee (2) RG beschreibt eine Kombination von verschiedenen Steuerungsmodi: Kooperation (Verhandlung), Wettbewerb und Anreize sowie Hierarchie als institutioneller Rahmen (PÜTZ 2004) RG koordiniert das netzwerkartige Zusammenspiel staatlicher und privatwirtschaftlicher Akteure (DANIELZYK, 2003; BENZ, FÜRST 2004; PÜTZ, 2004) Territorial, funktional, kompetitiv, kooperativ, hierarchisch solidarisch, ideell, lokalistisch, regional, national, international Systemgrenzen sind aber nicht vollständig determiniert Regionsbezug: RG umfasst unterschiedliche Maßstabsbezüge und Regionsbezüge (PÜTZ, 2004) RG entfaltet sich in Steuerungslücken, d.h. es entwickelt sich dort, wo herkömmliche Problembearbeitung nicht adäquat bewältigt wird (FÜRST, 2005)

22 Regional Governance - Diskurs
Grenzen von Regional Governance (FÜRST, 2001) Selbstbindung der Mitwirkenden („exit-option“) Konsensprinzip („kleinster gemeinsamer Nenner“, win-win Prinzip) Elite – Bildung („Vorentscheidersysteme“) Zeitbindung engagierter Akteure Spannungsfelder funktional (Experten) und territorial (Politiker) denkenden Akteure

23 Regional Governance - Diskurs
Aspekte von Regional Governance bzw. regionale Steuerung (I): Funktional: Regional Governance basiert auf Problemen oder Themen der Regionalentwicklung  problem- und projektbezogen; monothematisch Territorial: Regional Governance basiert auf einer abgegrenzten Region als Grundlage des Handelns  multithematisch

24 Regional Governance - Diskurs
Aspekte von Regional Governance bzw. regionaler Steuerung (II): Normativ: Im Sinne von „Good Governance“ (Demokratie, Transparenz, Effizienz, Effektivität) oder eines „aktivierenden Staates“ „Aussagen zur institutionellen Struktur, zur Kombination von Steuerungsinstrumenten und zum Prozessmanagement Analytisch: Beschreibung und Bewertung der Realität

25 Regional Governance - Diskurs
PÜTZ, 2004

26 Inhalt Raumplanung und Steuerung Leitbegriff Governance Regional Governance (RG) Diskurs Praktische Umsetzung Regional Governance

27 Praktische Umsetzung von RG
Theoretischer Hintergrund (I) Die Regional Governance Idee ist keine geschlossene Theorie Theorien haben die Funktion, Sachverhalte zu beschreiben, zu erklären und vorherzusagen. Im Kern bestehen sozialwissenschaftliche Theorien aus einer Vernetzung von gut bewährten Hypothesen bzw. anerkannten empirischen Gesetzmäßigkeiten (SCHARPF, 2000). (Damit könnte man z.B. Regionalentwicklung vorhersagen und Erfolg programmieren.) Es gibt auch keine Raumplanungstheorie Regional Governance ist ein Ansatz („gibt Hinweise bei der Suche nach Erklärungen“).

28 Praktische Umsetzung von RG
Theoretischer Hintergrund (II) Organisationswissenschaften, Netzwerktheorie, Gruppenverhalten, Politikwissenschaften, Kollektives Handeln, Regulationstheorie, Institutionenökonomik Akteurszentrierte Institutionalismus (MAYNTZ, SCHARPF, 1997), weil parallele Beachtung von Strukturen und Akteuren; Beschreibung der RG - Regimes

29 Praktische Umsetzung RG
Parameter des akteurszentrierten Institutionalismus Akteure (Fähigkeiten, Handlungsorientierung) Akteurskonstellation (Interesse, Machtverhältnisse, Rollenerwartungen) Institutioneller Kontext (Restriktionen, Optionen, Anreiz, allerdings: nicht vollständige Determinierung) Interaktionsformen (Koordination, Verhandlungen) Kognitive Deutungs- und Lernprozesse (Situationsdeutung, Optionenwahrnehmung) Konkrete Themen Probleme Akteurs -Konstellationen Akteure Handlungsorientierungen Fähigkeiten Politische Entscheidungen Politik – Umwelt Institutioneller Kontext Interaktions-formen

30 Praktische Umsetzung RG
Methodik zur empirischen Erhebungen Regional Governance – Ansatz zur Beschreibung, Erklärung von Steuerungs-, Planungs- und Entscheidungsprozessen (= analytische Verwendung) Qualitative Forschungsprozess: Prinzip „Verstehen und Erklären“: Fallbeispielbezogen, prinzipiell induktiv, nicht repräsentativ Untersuchungsmaterial: Text Offene Interviews: Leitfragen, um Hintergrundinformationen über Prozesse und Entscheidungen zu gewinnen Experten Akteure Dokumentenanalysen usw. (Quantitative Datenerhebung: Isolierung von „messbaren“ Variablen mit statistischer Auswertung, Stichproben, repräsentativ etc.)

31 Praktische Umsetzung von RG
Probleme bei empirischen Erhebungen Problem: empirische Umsetzung und Analyse von RG wenig angewendet Problem: informelle Prozesse retrospektiv zu erforschen ist sehr aufwendig  Ziel ist die Erfassung der Realität (Art und Weise wie regionale Akteure zusammenarbeiten) Problem: diffuse Untersuchungskriterien und große Merkmals-Vielfalt, oft nur verbal argumentative Beurteilungen möglich, messbare Indikatoren fehlen Problem: subjektive Faktoren schwer erfassbar

32 Praktische Umsetzung von RG
Kleinregionale Rahmenkonzepte (KKRK) – räumliche Verteilung KRRK = Maßnahme der Raumplanung Chronologische Entwicklung des Instrumentariums: BEISPIEL 2001 Beschluss der Förder- ungsrichtlinien durch NÖ Landesregierung 2002- 2003 Erstellung des 1. KRRK (Land um Laa) 2003- 2004 Erstellung des 2. KRRK (Tullnerfeld West) 2003- Erstellung des 3. KRRK (Pielachtal) 2004- Erstellung des 4. KRRK (Raum Krems) 2004- Regionales Rahmen- programm Marchfeld

33 Praktische Umsetzung von RG

34 Praktische Umsetzung von RG

35 Praktische Umsetzung von RG
Kleinregionales Rahmenkonzept (KRRK) Tullnerfeld West Landesrat für Raumplanung Sonstige Abteilungen des Landes Sachverständige für örtliche Raumplanung Förder- und Koordinationsstelle des Landes Regionalmanagement NÖ-Mitte Ziviltechniker ARGE Tullnerfeld West Arbeitsgruppen zu verschiedenen Themen Kleinregionale Rahmenkonzept Ortsplaner 10 Gemeinden Gemeindräte der 10 Gemeinden Gemeindbürger, Unternehmer, Bürgerinitiativen etc.

36 Praktische Umsetzung von RG
Fakten (I) Freiwilliger Zusammenschluss von 10 Gemeinden zur raumplanerischen Strategieentwicklung  Unterstützung durch Fördermittel des Landes Problemdruck/Thema: Bau der HL – Strecke zwischen Wien und St. Pölten Verkehrsproblematik durch MIV (Einkaufzentrum Langenrohr) Standortentwicklung durch gemeinsame Gewerbegebiete Strategisches „Gegengewicht“ zu Tulln (Konflikt) Initiator und Promotor: Landtagsabgeordneter, Bürgermeister, und Kleinregionssprecher mit „solidarischer Grundhaltung“

37 Praktische Umsetzung von RG
Fakten (II) Gründung einer ARGE mit Mitgliedsbeiträgen als Budget Entscheidungen werden nach dem Konsensprinzip in Bürgermeisterrunden getroffen (Vorteil und Nachteil) Ausführung des Konzeptes durch Ziviltechniker (steigt nach Abgabe des Konzeptes aus) unter Beobachtung und Anleitung des Landes Ziel: Ergebnisse des Konzeptes soll auf die örtliche Raumplanung übertragen werden, das funktioniert nicht

38 Praktische Umsetzung von RG
Fakten (III) Aber: Konzept bringt Diskussion, Informationsaustausch, Projektentwicklung (Gewerbegebietsausweisung = WIN-WIN Situation), Kommunikation Bürgerbeteiligung durch Arbeitsgruppen möglich, aber mit unterschiedlichen Erfolgen (Gesamtinteresse geht oft verloren)  Problem der Legitimation von Entscheidung KRRK als Strategie für weiter Umsetzungsprojekte (LEADER, etc.) Verstärkte Institutionalisierung vorgesehen: Kleinregionsmanager (Jurist) weiter Kooperationen (gemeinsamer Bauhof, Musikschule etc.)

39 Praktische Umsetzung von RG
Warum in Richtung Regional Governance? Kombination von staatlicher Lenkung und Selbstorganisation Kooperative Erstellung, Umsetzung durch politische Legitimation Unterschiedliche Akteure kooperieren in Sinne einer gemeinsamen Lösung, allerdings nur WIN-WIN - Situationen Umsetzungsorientiert, geht über reines Plan erstellen hinaus Kommunikation mit den Betroffenen

40 DANKE

41 Steuerungsanspruch der Raumplanung
Politische und diskursive Kultur Bestehende Image der Region Stand der Ziel- und Projektarbeit/Vorleistungen Gesetze, Programme Auftraggeber Ministerien Gemeinden Politische Parteien Kultur, Bildung Fachbehörden Einzelpersönlichkeiten Veränderungsprozess in der Region Wirtschaftsverbände und Unternehmen Medien Öffentlichkeit, Bürger Initiativen Problemdruck Stand der Identifizierung der Akteure mit der Region Informations-, Wissens- und Ausbildungsstand der Akteure Wille zur Veränderung/Motivationslage Grabski-Kieron, 2002