Begründungen sanktionierender Massnahmen in der Sozialhilfe

Präsentation zum Thema: "Begründungen sanktionierender Massnahmen in der Sozialhilfe"—  Präsentation transkript:

1 Begründungen sanktionierender Massnahmen in der Sozialhilfe
Inputreferat von Silja Haldemann und Gabriela Troger für das Forum der Wohnkonferenz Region Bern Montag, 20. November 2017

2 Inhalt Forschungsinteresse / Fragestellung / Forschungsdesign
Definitionen Sanktionen Ergebnisse Sanktionen Verlaufsphasen Begründungen Sinn und Wirkung von Sanktionen Kontext Sozialdienst Fazit

3 Forschungsinteresse Fragestellung / Forschungsdesign Forschungsinteresse Sanktionen sind sozialarbeitstheoretisch kaum zu begründen: Menschenrechtsprofession nach Obrecht, bzw. Staub-Bernasconi Professionsideal nach Becker-Lenz und Müller-Herrmann Positionspapier von Avenir Social zu Sanktionen Sanktionen gehören zur Praxis in der Sozialhilfe. Aktivierungsparadigma: Wird Druck der Wirtschaft an das soziale Sicherungssystem und schlussendlich an die Klientel weitergegeben? Paternalismus: Sind allfällige Interventionen gegen den Willen der Klientel zu legitimieren?

4 Fragestellung / Forschungsdesign
Forschungsinteresse Fragestellung / Forschungsdesign Fragestellung / Forschungsdesign Wie begründen Sozialarbeitende in der Sozialhilfe sanktionierende Massnahmen? Welches Verständnis von Sanktionen haben Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter in der Sozialhilfe? Inwiefern haben Sozialarbeitende ein Verständnis für disziplinierende Massnahmen, welches über eine enge rechtliche Definition von Sanktionen hinausgeht? 10 Interviews mit Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeitern 6 Sozialdienste im Kanton Bern 3 grosse Dienste, 3 kleine Dienste 4 Dienste mit dem Ruf einer „harten“ Praxis, 2 Dienste mit dem Ruf einer „weichen“ Praxis 4 Interviews mit erfahrenen Sozialarbeitenden, 6 Interviews mit weniger erfahrenen Sozialarbeitenden

5 Übersicht Sanktionen Sanktionen Übersicht Sanktionen
Begriffsdefinition Sanktionen Übersicht Sanktionen

6 Begriffsdefinition Sanktionen
Übersicht Sanktionen Begriffsdefinition Sanktionen Begriffsdefinition Sanktionen Formelle Sanktionen Darunter werden rechtskonforme Sanktionen verstanden, die auf der jeweiligen geltenden Gesetzgebung beruhen und die der Klientel gegenüber als Sanktion deklariert werden. Informelle Sanktionen Sind im Gegensatz zu den formellen Sanktionen nicht rechtskonform begründbar. Sie werden in der Sozialhilfepraxis der Klientel gegenüber nur teilweise als Reaktion auf ein ungewolltes Verhalten offen deklariert. Es existiert ein Graubereich, in welchem Mikrosanktionen nicht immer eindeutig von Handlungen unterschieden werden können, die eine Hürde auferlegen wollen, wie beispielsweise als Verhinderungstaktik.

7 Ergebnisse Sanktionen
Formelle Sanktionen Informelle Sanktionen nicht deklariert Informelle Sanktionen deklariert Formelle Sanktionen Ein junger Mann ist arbeitstätig gewesen von einem Monat, den er nicht angegeben hat und wo ich nachher anhand eines Kontoauszuges festgestellt habe, dass Einnahmen passiert sind. Dann wird gewiesen und gleichzeitig gemahnt und das rechtliche Gehör gegeben und nachher kommt die Weisung, also die Verfügung mit der Kürzung, das ist ein relativ kurzer Weg. (Frau Zobrist) Die Kürzung des GBL gilt als klassische Sanktionsform unter den Sozialarbeitenden. Hinsichtlich der Härte und Dauer einer Kürzung argumentieren die Sozialarbeitenden unterschiedlich. Bei jungen Erwachsenen steht die Kürzung des GBL in deutlichem Zusammenhang mit aktivierenden Tendenzen.

8 Informelle Sanktionen nicht deklariert
Ergebnisse Sanktionen Formelle Sanktionen Informelle Sanktionen nicht deklariert Informelle Sanktionen deklariert Informelle Sanktionen nicht deklariert Wenn man so viele Fälle hat, dann passiert es natürlich, dass man sich für die einen ein bisschen mehr einsetzt und für die anderen ein bisschen weniger, je nach Bedarf oder je nachdem, wo man selber das Gefühl hat, wo der Bedarf ist. Oder wenn jemand sich gar nicht so zeigt, dass man das Gefühl hat, das klappt. Das kann man ja auch als Sanktion betiteln, ist aber natürlich nicht offiziell ein Sanktionsmittel. (Frau Steiner) Anzahl der zu bearbeitenden Fälle entscheidet über die zeitlich eingesetzten Ressourcen und wird je nach Verhalten der Klientel gewichtet. Ist die Klientel wenig aktiv und produktiv ziehen sich Sozialarbeitende emotional und zeitlich zurück. Es wird Verantwortung zurück gegeben und abgewartet. Anliegen werden weniger rasch bearbeitet.

9 Informelle Sanktionen deklariert
Ergebnisse Sanktionen Formelle Sanktionen Informelle Sanktionen nicht deklariert Informelle Sanktionen deklariert Informelle Sanktionen deklariert Mehr Transparenz hinsichtlich der Deklaration von Sanktionen zeigt sich beim Faktor Geld. Verhalten wird gesteuert über die Auszahlungsmodalitäten. Geld gibt es nur gegen eine erwartete deklarierte Leistung. Die Sozialarbeitenden informieren schriftlich wie auch mündlich. «Wenn Sie den nächsten Termin nicht wahrnehmen zahle ich einfach nicht mehr aus bis sie das nächste mal bei mir gewesen sind». (Herr Neuenschwander) Wird eine Auszahlung gänzlich zurück behalten kann das als starke informelle Sanktion gedeutet werden welche die Betroffenen elementar betrifft (SKOS Richtlinien 2017: A7).

10 Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Übersicht Sanktionen Begriffsdefinition Sanktionen Ergebnisse Sanktionen Beziehungsaufbau Der Beziehungsaufbau steht am Anfang der Fallbearbeitung im Vordergrund. Nichteinreichung von Unterlagen oder verpasste Termine werden noch toleriert, der Fokus liegt auf dem Bekanntmachen der Pflichten durch Gespräche: Am Anfang lasse ich es häufig mal einfach so laufen, weil man denkt dann auch ja vielleicht gerade keine Zeit oder untergegangen oder gesundheitliche Schwierigkeiten oder weiss ich was. Nachher wird sicher an den Gesprächen thematisiert, dass einem das aufgefallen ist, dass es mit diesen Sachen ein bisschen hapert. (Frau Felder)

11 Regelverstösse und Fehlverhalten
Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Regelverstösse und Fehlverhalten Regelverstösse werden teilweise durch gesetzliche Richtlinien festgehalten. Zusätzlich gibt es Verhaltensweisen der Klientel, die von Sozialarbeitenden als unangebracht oder unerwünscht eingestuft werden. Jetzt hat er drei Mal den Termin, einmal ist er krank gewesen, da habe ich noch nicht viel gemacht, habe ihm einen zweiten Termin gemacht. An den zweiten Termin ist er unentschuldigt nicht gegangen, an den Dritten ist er auch unentschuldigt nicht gegangen. Jetzt habe ich ihm einen Brief geschrieben; ich kürze seinen Grundbedarf. (Frau Steiner) In fast allen Interviews führten drei Verstösse zu einer Sanktion.

12 Illegitime und legitime Begründungen
Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Illegitime und legitime Begründungen Nach der Feststellung eines Fehlverhaltens wird eine weitere Einordnung vorgenommen: der Grund für das Fehlverhalten wird eruiert: Also zuerst macht man schon die Analyse, was ist denn der Grund. Dann macht man sich seine Gedanken aus der Anamnese, aus der Situation heraus und sucht natürlich das Gespräch mit der betroffenen Person und je nachdem, was man da hört, was für Begründungen kommen, wird das ausdiskutiert und an die Akten gelegt. (Frau Neuhaus) Legitime Begründungen stossen auf Verständnis und Nachsicht. Dazu zählen gesundheitliche Probleme (psychisch und physisch) oder Suchtproblematik. Illegitime Begründungen ziehen sanktionierende Massnahmen nach sich. Häufig geht es dabei um Verweigerung oder fehlende Motivation.

13 Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Ermessensspielraum Die Abwägung der Begründungen führt zum Ermessensspielraum. Es wurde deutlich, dass wiederholte Regelverstösse die Haltung der Sozialarbeitenden von unterstützend zu sanktionierend kippen können: Wenn ich meinen Spielraum kenne, kann ich den auch gut nutzen. Und das mache ich eigentlich immer. Ich probiere so lange wie möglich meinen Spielraum zu nutzen, wenn ich aber merke, es gibt keine Zusammenarbeit, man findet nicht einen gemeinsamen Weg, dann denke ich ist irgendwann der Punkt, wo ich sage: okay, wenn Sie so nicht wollen, wir haben jetzt schon lange verzichtet. (Frau Brand) Auffällig in den Interviews war das sprichwörtliche Fass, das voll wird mit Regelverstössen, die alleine nicht sanktionierungswürdig wären.

14 Überlegungen zu Sinn und Wirkung
Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Überlegungen zu Sinn und Wirkung Überlegungen zu Sinn und Wirkung haben ebenfalls einen Einfluss darauf, ob eine Sanktion eingesetzt wird oder nicht. Dann mache ich es, weil ich es machen muss, aber nicht, weil ich das Gefühl habe, dass es jetzt die richtige Methode ist, um diesen Fall wieder in die richtigen Bahnen zu lenken. (Herr Garcia) Eigentliche Problemstellung wird mit Sanktion nicht gelöst. Prognose, was eine Sanktion im betreffenden Fall tatsächlich bewirkt: manche Klientinnen und Klienten sind über Geld erreichbar, wenn kein Gel komme, reagieren Klientinnen und Klienten.

15 Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Sanktionierung Vorgehen bei Einleitung und Umsetzung von Sanktionen ist auf verschiedenen Sozialdiensten sehr unterschiedlich. Formelle Sanktionen werden nicht immer verfügt, weil der Arbeitsaufwand einer Verfügung hoch ist. Insbesondere bei Personen, von denen man ausgeht, dass sie sich nicht juristisch wehren, wird darauf verzichtet. Übereinstimmung im Bedürfnis, sich abzusichern und Sanktionen nicht alleine zu entscheiden: Absprachen im Team oder mit Vorgesetzten.

16 Auswirkung auf Beziehung
Verlaufsphasen Beziehungsaufbau Regelverstösse und Fehlverhalten Illegitime und legitime Begründungen Ermessensspielraum Überlegungen zu Sinn und Wirkung Sanktionierung Auswirkung auf Beziehung Auswirkung auf Beziehung Der typische Verlauf endet mit der Sanktion. Häufig hat diese eine deutlich negative Auswirkung auf die Arbeitsbeziehung: Man ist eher ein wenig gegeneinander. Vorher hat man es noch so hingekriegt, je nach Klient eben hat man es zuvor noch geschafft auf einer Seite zu stehen und zu schauen, wie könnte man aus der Situation wieder herauskommen und dann ist es halt eher ein Gegeneinander. (Frau Steiner) Man fängt in der Zusammenarbeit wieder bei Punkt null an oder es gibt einen Wechsel der zuständigen Sozialarbeiterin. Bei jungen Erwachsenen hat Eingliederung in den Arbeitsmarkt besonderes Gewicht, was zu schnellerem und eindringlicherem Handeln der Sozialarbeitenden führt.

17 Leistung, Gegenleistung und Investition
Begründungen Leistung, Gegenleistung und Investition Haltungen und Menschenbilder Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe Kliententypen Nacherziehung Leistung, Gegenleistung und Investition Das Thema Gegenleistung wird auf allen Diensten explizit oder indirekt angesprochen. Darüber hinaus wird eine Kongruenz auf der Ebene des persönlichen Engagements von Klientel und Sozialarbeitenden erwartet. Sozialarbeitende betrachten ihre Leistungen als Investition in die Beziehung zu der Klientel. Wie ein wenig zu bestärken, (...) wir finden dort wie einen Weg um das miteinander zu lösen. Und dort denke ich eben, nachher engagiert man sich auch wieder persönlich so ein wenig und wenn man dort viel gemacht hat, dann ist man schon selber nachher umso mehr verletzt glaube ich. Je mehr man gemacht hat, umso mehr ist man verletzt. (...) Und dann ja, geht es einem auch näher oder ja, ist man verletzter oder so. (Frau Zobrist)

18 Haltungen und Menschenbilder
Begründungen Leistung, Gegenleistung und Investition Haltungen und Menschenbilder Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe Kliententypen Nacherziehung Haltungen und Menschenbilder Ambivalente Haltungen hinsichtlich des Dilemmas der Werte der Sozialen Arbeit mit den Sanktionen. Verantwortung an Klienten zurück geben, wenn Massnahmen keinen Erfolg zeigen. Vorstellungen erkennbar, wonach das Klientel kontrolliert werden muss und sie zeigen soll, dass sie arbeitswillig sind. „Mir geht es vielleicht auch ein bisschen darum, sie aus dieser Komfortzone zu holen. Das Geld kommt jeden Monat und ich mache nichts dafür, ist noch praktisch, hätte ich auch gerne. Aber so funktioniert es nicht ganz und dieses Bewusstsein ein bisschen aufrecht zu erhalten.“ (Frau Felder) Implizite Annahme, dass der Bezug von Sozialleistungen ein Ausdruck unerwünschter Passivität sei, ist teilweise erkennbar. Beziehungsarbeit braucht viel Zeit, manche wünschen sich mehr Sozialarbeit (Beratungsgespräche) machen zu können.

19 Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe
Begründungen Leistung, Gegenleistung und Investition Haltungen und Menschenbilder Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe Kliententypen Nacherziehung Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe Zusammenarbeit mit Klientel ist für Sozialarbeitende von verschiedenen Gefühlslagen geprägt, im Zusammenhang mit Sanktionen mehrheitlich negative. Ja mit dem muss man ein Stück weit, glaube ich, auch leben. Ich kann es manchmal auch verstehen, dass Leute versuchen irgendwo noch irgendetwas zu drehen, damit sie vielleicht noch ein bisschen mehr Geld haben. Das ist zum Teil auch eine Überlebensstrategie; das ist sehr verschieden. Die Reaktion geht von es mit Humor zu nehmen bis aber wirklich ehrlicherweise auch Ärger und auch ein bisschen Frustration, wo man sagt: gopf, jetzt hat man doch probiert und jetzt geht es doch nicht! (Herr Neuenschwander) Reaktionen sind Enttäuschung, Abkoppelung und Erklärungsversuche oder professionelle Distanz.

20 Begründungen Leistung, Gegenleistung und Investition Haltungen und Menschenbilder Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe Kliententypen Nacherziehung Kliententypen Klienten werden in Typen eingeteilt, welche unterschiedliche Rollen spielen hinsichtlich der Frage, ob Sanktionen hilfreich sind: «Das ist sehr typenabhängig: manche reagieren so wie ich auch schon einmal gesagt habe, so im Sinne von: Oh nein, jetzt werde ich da wirklich gestraft! Und anderen ist es vielleicht auch so ein bisschen egal. Also das ist sehr unterschiedlich». (Hr. Neuenschwander) Junge Erwachsene sind laut den Sozialarbeitenden besonders von Kürzungen betroffen, beobachtet wird eine „holprigere“ Zusammenarbeit und eine generelle „Larifari-Haltung“. (Frau Klientel mit Kindern Langjährige Klientel Suchtmittelabhängige Eigensinnige Personen

21 Begründungen Leistung, Gegenleistung und Investition Haltungen und Menschenbilder Emotionale Bewältigung negativer Fallverläufe Kliententypen Nacherziehung Nacherziehung Interaktionen zwischen Klientel und Sozialarbeitenden weisen häufig erzieherische Anteile auf. «Die jungen Erwachsenen versucht man noch pädagogisch mit Weisungen, mit Zielvereinbarungen, kleine Schritte machen, Termine vorher noch bestätigen per , wirklich da versucht man noch so ein wenig eine andere Art und Weise». (Frau Zobrist) Bei dieser Zielgruppe agieren Sozialarbeitende mit mehr Engagement und drücken eine fürsorglichere Haltung aus. Übergänge von besonderes motivierender Begleitung und hohem Engagement zu paternalistischen Handlungen sind teilweise fliessend und schwierig auszumachen. «Dass wirklich etwas passiert und dass wir sie halt auch ein wenig zu etwas zwingen können, wo sie vielleicht nicht unbedingt als sinnvoll erachten, wir aber schon». (Frau Steiner) Ähnlich formuliert es auch Frau Brand, indem sie zwar gerade bei jüngeren Leuten eine Motivation fördern möchte, dies aber mit einem gewissen Zwang verbindet, «also so, dass ich sage, okay schaut, ihr müsst das jetzt machen».

22 Sinn und Wirkung von Sanktionen
Eine Sanktion kann als nicht wirkungsvoll beschrieben werden und gleichzeitig werden verbundene, erhoffte Wirkungen beschrieben (Differenz zwischen Intention und Wirkung ist nur begrenzt unterscheidbar). Erwartete erhoffte Wirkung Sanktionen zeigen häufig keinen bis kaum Wirkung, dennoch wenden alle Interviewten sie an um Wirkung zu erzielen. Wachrütteln, Aktivierung, Arbeitsintegration, Bestrafung oder zumindest Einsparung von Geldern Effektive Wirkung Finanzielle Auswirkungen – Schulden, heimliche Erwerbsarbeit, Prostitution, Diebstahl - Zeitaufwand steigt für Sozialarbeitende Negative Auswirkungen auf Arbeitsbeziehung Klientel Sozialarbeitende Möglichkeiten und Alternativen Mehr Zeit für engere Begleitung, Gespräche, Einzelcoachings Mehr Anreize – IZU sind zu wenig Gute Vernetzung mit Arbeitgebern in der Region

23 Kontext Sozialdienst Orientierung an den Vorgaben SKOS Richtlinien und BKSE Grössere Sozialdienste Weitere interne Weisungen und Handbücher, je grösser desto regulierter, klare Weisungen Kleinere Sozialdienste Keine weiteren Weisungen Eindruck besteht freie Hand zu haben, Absprachen im Team werden mehr gewichtet, grösserer Ermessenspielraum Die Haltung der Vorgesetzten, des Teams und der Gemeinde ist zentral Verschiedene Formen von Verantwortungsdiffusion Berufserfahrung Härte der Sozialdienste

24 Fazit Sanktionen werden wenn immer möglich vermieden, formelle Sanktionen werden als Pflicht erachtet, die es in bestimmten Situationen zu erfüllen gilt. Begründungen für Sanktionen sind vielfältig. Dass in den Interviews häufig widersprüchliche Aussagen zur selben Thematik auftauchen, kann darauf zurückgeführt werden, dass die Werte der Sozialen Arbeit kaum mit Sanktionen vereinbar sind. Sanktionen werden nicht aus professionstheoretischer Sicht abgelehnt, sondern weil sie als wenig erfolgsversprechend eingeordnet werden. «Aber doch glaube ich, dass es so ein wenig in meinem Aufgabengebiet ist, dort eben die Grenze wie aufzuzeigen und das zu sanktionieren, wenn jemand die Grenze überschreitet». (Frau Zobrist)