Kommunen im Wandel Aktuelle Verwaltungsreformprozesse in Deutschland und Europa Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam Berliner Verwaltungsreform zwischen Wunsch und Wirklichkeit. 18. Berliner Kommunalpolitischer Tag der Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit

Kommunen im Wandel – Präsentationsaufbau Zentrale Fragen Ausgangsbedingungen nationaler Verwaltungsreformprozesse Institutionelle Veränderungen Dezentralisierung, interkommunale Reformen Privatisierung, Marktorientierung Wirkungen bisheriger Reformen Schlussfolgerungen 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – zentrale Fragen Effekte von Lokalverwaltungsreformen auf lokale Institutionen- und Funktionalprofile? 2. Auswirkungen institutioneller und funktionaler Anpassungen auf die ‚Performanz‘ der kommunalen Systeme Koordinationsfähigkeit und demokratische Kontrolle Effektivität und Qualität in einzelnen Aufgabenbereichen Effizienz/ Einsparungen 3. Übertragbarkeit/ ‚Lernpotenziale‘? 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Ausgangs-bedingungen I Ebene Deutschland Frankreich GB (England) Abs. Bev. (durchs.) Kreise/ Départements/ Counties 323 256.000 100 602.000 39 730.000 Gemeinden/ Communes/ Districts/Boroughs 13.299 6.000 36.778 1.600 352 125.000 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Ausgangs-bedingungen II Deutschland Frankreich Großbritannien Lokale Autonomie und Prinzipien der vertikalen Aufgabenverteilung (Staat-Kommune-Verhältnis) - Garantie komm. SV (Art. 28,2 GG; universale Zuständigkeitsvermutung - Multifunktionales Profil ‘verschmolzenes’ System (“Janus-Gesicht”): zwischen staatl. Auftrags- und freiwilligen Selbstverwal-tungsanegelegenheiten - Wenige dekonzentrierte monofunkt. Staatsbehörden Garantie komm. SV (Art. 72 Frz. Verf.; universale Zuständigkeits-vermutung monofunktionales Profil ‘verschmolzenes’ System (staatszentriert): staatl. und komm. Selbstverw.-Aufgaben unter staatl. Kontrolle (tutelle) Staat dominiert lokale Aufgabenerbringung (Prefect; monofunkt. services extérieurs) Keine Verfassungsgarantie der komm. SV; ultra-vires-Prinzip Multifunktionales Profil - Getrenntes System (dual polity): Trennung zwischen zentralstaatlichen und kommunalen Aufgaben - Wenige dekonzentrierte monofunkt. staatl. Agenturen Horizontale Aufgabenaufteilung/ Modell der Leistungserbringung Kommunale Eigenproduktion (“Regie”) - PPP, Délégation - Kommunale Eigen-produktion (städtische ‘Domänen’/ ’Imperien) 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Dezentralisierung, interkomm. Reform: Frankreich Zentrale Reformstrategie: politische Dezentralisierung Aktuell (seit 2003): zweite Stufe der Dezentralisierungsreform (“Acte II”) ‘Blockweiser’ Transfer von Staatsaufgaben auf territoriale Gebiets-körperschaften (collectivités locales)  Funktionale Stärkung der Départements, Regionen und interkommunalen Körperschaften (EPCI); keine weiteren Aufgaben an Kommunen Funktionale Schwächung der dekonzentrierten Staatsverwaltung (Präfekten); allerdings weiterhin vergleichsweise starke Position (u.a. Koordination; LOLF) “Interkommunale Revolution” seit 1999 (mittlerweile 80% der Kommunen) Probleme: Kommunen in der zweiten Stufe der Dezentralisierung ‘außen vor’ Indirekte Kontrolle durch andere Gebietskörperschaften (Departements) Real geringe Entscheidungsspielräume der Kommunal-/Stadträte Selbstverwaltungsaufgaben der Départements ‘gestutzt‘ Generalräte als große lokale ‘Sozialverwaltungsräte’? 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Dezentralisierung, interkomm. Reform: GB Zentrale Strategie: administrative Dekonzentration ( ‘Agencies’/ ‘Quangos’)  Bruch mit der “dual polity”-Tradition Reformen der Regierung Thatcher als “Krieg gegen die kommunale Selbstverwaltung” (rate capping, CCT) Übertragung kommunaler an staatl. kontroll. Organisationen, Behörden (schon 1948: NHS, Sozialhilfe; neu: Gas, Elektrizität) Agencifizierung/ Quangoisieurng (mehr als 5.000 Quangos)  “Aushöhlung” der kommunalen Demokratie/ kommunaler Entscheidungskompetenzen Zunahme der zentralstaatlichen Interventions- und Regulierungstätigkeit unter “New Labour” (Rundschreiben, Leitlinien, Vorgaben) Umfassendes, zentralstaatlich gesteuertes System der Performanzmessung und -kontrolle der Kommunalverwaltungen (Best Value, BV; Comprehensive Performance Assessment, CPA) GB als einziges Beispiel gegenläufiger Trendentwicklung: zentralstaatlicher Interventionsimus und institutioneller Rückbau der kommunalen Autonomie (UK „falls out of step with the rest of Europe“ (Stoker 1998)) 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Dezentralisierung, interkomm. Reform: Deutschland Zentrale Reformstrategie: administrative Dezentralisierung (“Funktionalreform”) Erste Welle in den 1970er Jahren (Westdeutschland); zweite Welle in den 1990er Jahren (Ostdeutschland) Gemeindezusammenlegungen in Ostdeutschland (Reduzierung der Anzahl der Kommunen seit 1990 > Bbrg: -76%; Sachsen: -70%) Übergreifendes Ziel: Stärkung des multifunktionalen Leistungsprofils Problem in den 1990er und Anfang der 2000er: Haushaltskrise (2003: 8 Milliarden Euro Defizit der Kommunalhaushalte) Bottom-up Reform: Neues Steuerungsmodell (NSM); KGSt Teilweise Abschaffung der Mittelinstanzen in den Ländern Jüngste Ansätze der Länder zur Übertragung von Staatsaufgaben auf die Kreise; Bsp. BW: “Kommunalisierung” von 350 de-konzentrierten Staatsbehörden = 12.000 Verwaltungsmitarbeitern 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: Frankreich Dezentralisierungsreformen der 1980er und Wirtschaftskrise als Triebfedern für Privatisierung, Ausgliederung und Kontraktualisierung Private Anbieter übernehmen “un rôle leader” Aufgabenausgliederung (délégation) als generelle Strategie im Bereich der Daseinsvorsorge (3 große Unternehmen teilen sich den frz. Markt) Bsp. Trinkwasser/Abwasser: Anteil der Verbraucher, die Trinkwasser von privaten Anbietern beziehen wächst von 30% 1955 auf 60% 1983 und 80% 1999 (Kuhlmann 2007) Jedes Jahr Errichtung von durchschnittl. 100 gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen (“SEM reflex” auf Dezentralisg.- und interkomm. Reformen) Verstärkte Einbindung von non-profit Organisationen (associations) in Erbringung von Sozialaufgaben (insb. Arbeitsmarktwiedereingliederung; Resultat der Dezentralisierung der Finanzierung von Sozialaufgaben; RMI) 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: Frankreich Art der Leistungserbringung % Gemeinden % Bevölkerung Trinkwasser Eigene Leistungserbringung (Kommune) 48 21 Übertragung (private Anbieter) 52 79 Abwasser 62 38 53 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: GB Wandel des traditionellen Systems der “städt. Aufgabendomänen” Verpflichtung der Kommunen zur Aufgabendelegation/ Kontraktuali-sierung durch “Compulsory Competitive Tendering” – CCT” (Abfall, Kantinen, Straßenreinigung etc.) “New Labour” beendet ab 1997 Strategie der “Privatisierung um jeden Preis”  CCT wird durch “Best Value”(BV)-Regime ersetzt Kommunen müssen weiterhin Leistungsvergleiche mit privaten Anbietern bestehen und ggfls. Leistungen ausgliedern (staatl. Leistungskontrollsystem) Fortgesetzte Privatisierung/ Ausgliederung kommunaler Sozial-aufgaben 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: Deutschland Weitreichender Wandel im Energieversorgungsmarkt (EU Markt-liberalisierung, kommunale Privatisierungspolitiken) Öffnung geschützter “lokaler Märkte” für den Wettbewerb Haushaltskrise zwingt Kommunen zu Privatisierungen und Einschränkungen der freiwilligen Leistungen Bedeutungszuwachs privater Anbieter für die lokale Leistungserbringung Nur 1% der dt. Städte (> 20,000 Ew.) hat sich nicht an outsourcing beteiligt 83% haben 5-13 Leistungen ausgelagert (Aufgabenprivatisierung) Private Unternehmen halten 40 % der Anteile an kommunalen Unternehmen (Organisationsprivatisierung) 11% aller kommunalen Unternehmen sind mehrheitlich in privaten Händen Wachsender Trend zu „Beteiligungen“  80% der über Beteiligungen erbrachten Leistungen/Funktionen werden von privatrechtlichen Beteiligungsgesellschaften ausgeführt 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam Kommunen im Wandel Anzahl der ausgegliederten/ in Beteiligungen organisierten Leistungsbereiche Gemeinden mit 10-20.000 Ew. Gemeinden mit 20-50.000 Ew. Kreise Abs. % keiner 7 5,4 1 1,2 1-4 Bereiche 38 29,5 13 15,1 20,6 5-8 Bereiche 50 38,8 25 29,1 10 29,4 9-12 Bereiche 24 18,6 27 31,4 Mehr als 13 Bereiche 7,8 20 23,3 Insgesamt 129   86 34 Durchschnitt 6,4 9,6 8,8 Quelle: Bremeyer/ Brinckmann/ Kilian 2005 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam Kommunen im Wandel Verteilung der Beschäftigten, Kernverwaltung und Beteiligungen, nach komm. Größenklasse (GK) (Quelle: Edeling et al 2004) GK 1: > 400.000, GK 2: 200.000 – 400.000, GK 3: 100.000 – 200.000, GK 4: 50.000 – 100.000 inhabitants. 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel Eigentümerstrukturen (Quelle: Reichard 2006; Edeling et al 2004) 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam Kommunen im Wandel – Koordinationsfähigkeit und demokratische Kontrolle Frankreich GB Deutschland - Keine hierarchische Über-/ Unterordnung zwischen den Gebietskörperschaften - Zu viele ‘Spieler’ und Ebenen; hohe Koordinationsan-forderungen - Staat bleibt weiterhin dominanter Akteur - Zunahme der vertikalen und horizontalen Koordinations-probleme - Abnahme der Transparenz öffentl. Leistungserbringung  insitutionelle Verdichtung, Dekonzentration, ‘SEM-reflex’ - Schwierige Bedingungen für demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit - Stärkung der lokalen Exekutive (anstelle von Rat und/oder Bürgern) - Ausbau monofunktionaler Agency- und Quango-Strukturen - Gesteigerte Fragmentierung des sub-nationalen Institutionen-landschaft Abnehmende Koordinations-fähigkeit zwischen Aufgaben-bereichen Übergang vom ein-funktionalen Organisationsmodell zum “joined-up government” bislang erfolglos - Agencies/ Quangos operieren außerhalb der Einflusssphäre des gewählten Gemeinderats - Verlust demokratischer Verant-wortlichkeit und Kontrolle - Übergang vom “government by committee” zum “government by appointment”-Prinzip - Rationalisierung der lokalen Institutionenstrukturen über “Funktionalreformen” - Dennoch Fragmentierung der lokalen Leistungserbringung aufgrund von Privatsierung und Ausgliederung - Schwächung der intersek-toralen Koordinationsfähigkeit als Folge - Keine Stärkung der Räte  „unechte“/ „kupierte Dezen-tralisierung“ - Einschnitte in repräsentative Demokratie (Gemeindezu-sammenlegungen) - ‘Selbst-Beschneidung’ der demokratischen Entscheidungs- und Kontrollmacht vor Ort (Privatisierungen) 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Effektivität und Qualität Frankreich GB Deutschland - Verbesserter output aufgrund der Dezentralisierung: z.B. gesteigerte Planungsaktivität der Kommunen (50% der Kommunen, 75% der Bev.) - ‘Kunden’-Orientierung, Responsivität + Professionalität (insbs. Sozialverwaltung) - “Territoralisierung” und one-stop-Service-Einrichtungen - Kein Qulitätsverlust in der Leistungserbringung - Jedoch verstärkt regionale Disparitäten (insb. im Sozialbereich) - Ausgliederungen z.T. mit negativen Qualitäts- und Kosteneffekten für Nutzer - Begrenzter Verbesserung der Servicequalität und -effektivität (z.B. Schulverwaltung) Zahlreiche Anzeichen für abnehmende Effektivität und Qualität, z.B. im Bereich der Trinkwasserversorgung (techn. Probleme) - Abnehmende Servicequalität aufgrund erhöhter Arbeits-belastung, beständiger Kontrolle und Demotivation der Mitarbeiter, z.B. erhöhte Krankheitsquote bei Lehrern (24% mehr Krankschreibungen); verstärkung der Frühverrentung (um 20%) - Aufgabenzuwachs z.T. auf Kosten der Qualität (outcomes), z.B. Umweltverwaltung Gründe: “politische Logik” der örtlichen Entscheidungsfindung zugunsten von Leistungs-einschränkungen, geringerer Spezialisierungsmöglichkeiten - Privatisierungen und Ausgliederungen - Jedoch, verbesserte Servicequalität und Bürgernähe (Responsivität; Bearbeitungs-dauer etc.): 60% one-stop-Agencies 70% erweiterte Servicezeiten 50% verkürzte Bearbeitungszeiten 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel - Deutschland 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel – Effizienz, Einspareffekte Frankreich GB Deutschland - Beachtliche Erweiterung der lokalen Ressourcen (Personal: +50%; Einnahmen: +500%; Ausgaben: +400%; Personal-ausgaben: +70%) - Steigende Transaktionskosten durch “institutionelle Ver-dichtung”, Koordinations-anforderungen, abnehmende Effizienz - Unzureichende staatliche Ausgleichszahlungen  Haushaltskrise? Weitere Privatisierungen? - Keine signifikanten Einspar-effekte - Genereller Trend: gesteigerter Ressourcenaufwand (Personal, Ausgaben, Zeit) - Einnahmedefizit seit 2004 (-2,3 Mill. EUR) - Gesteigerte Transaktions-kosten; zusätzliche Ausgaben für zentralstaatlich gesteuerte Performanzkontrolle (600 Mio. Pfund/Jahr) Auswirkung des CCT: Personaleinsparungen (ca. -300.000 seit 1990) - Ziel: Verringerung der Personalkosten als Maßnahme zur Steigerung der ‘Wett-bewerbsfähigkeit’ der Kommunen mit privaten Anbietern - Verschlechterung der Arbeits-bedingungen in den Kommunen (geringere Bezüge und Renten) - Vom Land auferlegte “Effi-zienzrendite” von 20% (in BW)  zu Lasten des Personals; der Qualität (gesteigerte Aufgaben-belastung mit geringeren Einnahmen) - Außergewöhnliche Belastung finanziell schwacher Kommunen - Abnehmende Trans-aktionskosten der staatlich-kommunalen Koordination (aufgrund von rationalisierter Organisation) - Kurzfristige Einspareffekte durch Privatisierungen - Signifikante Reduzierung des kommunalen Personalbestands (-26%) - Gesteigerte Transaktions-kosten innerhalb der Kommune (Ausgliederungen) 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel Land Komm. Beschäf. 2000/ 2001 (in 1000) Anteil komm. Personal am öffentl. Dienst Komm. Beschäf. je 1000 Ew. 1990/91 Komm. Beschäf. je 1000 Ew. 2000/01 Komm. Perso-Entw. 1990/91-2000/01 in 1000 in % Deutschland 1 470 31.9 % 25.2 17.8 -526 -26.4 Frankreich 1 404 29.6 % 20.2 23.3 238 20.4 GB 2 690 52.8 % 52.5 45.8 -277 -9.3 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Kommunen im Wandel - Schlussfolgerungen Vertikale und horizontale Re-Organisation der öffentl. Aufgabenerbringung als allgemeiner Reform-Trend in Westeuropa Institutionenpolitik soll der ‘Performanzsteigerung’ dienen Varianzen in den skizzierten Reformwirkungen erklären sich unter Berücksichtigung der nationalen Staats- und Verwaltungs-traditionen, Verwaltungskulturen, Einfluss von Akteuren Ausblick: Systematische Begleitung und Evaluierung Verwaltungsreformen weiter notwendig Übertragbarkeit vor Hintergrund der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und z.T. auch unterschiedlichen Reformziele schwierig  Was ‘lehren’ die vorgestellten Beispiele? 18. Kommunalpol. Tag, 23.11.07 Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Renate Reiter, Dipl.-Pol. Universität Potsdam Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät LS Politik und Regieren in Deutschland & Europa, Kommunalwissenschaftliches Institut (KWI) mail: rreiter@uni-potsdam.de