„Der ordnungspolitische Kompass“ – Perspektiven der TK-Regulierung MinR Dr. Peter Knauth Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie ATRT: Telekommunikation 2012 Mainz, 31. Januar 2007

„Der ordnungspolitische Kompass“ – Perspektiven der TK-Regulierung Zielsystem – wo wollen wir hin? Lageanalyse – wo stehen wir? Maßnahmen – was steht an? BNetzA Nationaler Rahmen EU-Politik

Ziele der TK-Politik/ Grundsätze der Regulierung Hoch leistungsfähiger Telekommunikationsmarkt, der im internationalen Vergleich eine Spitzenposition erreicht und einen bestmöglichen Beitrag zu Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit der Gesamtwirtschaft leistet. Wettbewerb und (subsidiär) Regulierung sind Mittel zur Erreichung dieses Ziels

Grundsätze der Regulierungspolitik Generelle Gültigkeit/ Vorrang des Wettbewerbsprinzips Regulierung/ Harmonisierung nur im erforderlichen Umfang Vermeidung überflüssiger bürokratischer Strukturen / Institutionen Klare Zuständigkeiten/ Verantwortungsbereiche (Trennung zwischen operativer Regulierungspolitik und politischer Rahmensetzung)

Grundsätze der Regulierungspolitik Bundesregierung verfolgt keinen Top-down-Ansatz (keine Planung der TK-Entwicklung) Regulierungspolitik ist eingebettet in allgemeine Politik, die staatliche Interventionen in Märkte eher kritisch sieht (s. SKM) – nicht alles und jedes muss gesetzlich geregelt werden Anforderungen an die Regulierungspolitik müssen im Wesentlichen und soweit möglich über die Märkte formuliert werden Regulierungsmechanismen müssen flexibel auf unterschiedliche Entwicklungen reagieren können Bundesnetzagentur verfügt über weite Spielräume Erst wenn diese Spielräume ausgereizt sind, muss der nationale / europäische Gesetzgeber aktiv werden

Regulierungspolitik = Erfolgsmodell Vorneweg: Bisherige Entwicklung sehr positiv verlaufen Regulierung hat weitgehend funktioniert Keine grundlegende Änderung des Rechtsrahmens erforderlich Fortführung einer klar wettbewerbsorientierten Telekommunikationspolitik Aber: Modifikationen und Optimierungen sinnvoll

Einige grundsätzliche Anmerkungen zur Lageanalyse Fundierte Lageanalyse Grundbedingung für erfolgreiche Politik Offene und transparente Diskussionsprozesse Grundlage für Lageanalysen Lagebeschreibungen interessierter Kreise häufig verzerrt/ Datenauswahl oft willkürlich Benchmarks häufig zu undifferenziert – Inkompatibilitäten mit Zielsystem

Lageanalyse – ECTA Scorecard (2006)

Lageanalyse – ECTA-Scorecard (2005)

Lageanalyse EU-Kommissarin Reding: „Wir haben gerade eine wissenschaftliche Analyse über die Auswirkungen des Telekom-Rechts auf die wirtschaftliche Entwicklung bekommen. Wissen Sie wo Deutschland liegt? An drittletzter Stelle….“ “Ganz deutlich wird in der Studie: Diejenigen EU-Staaten, die den Telekom-Markt geöffnet und Wettbewerb zugelassen haben, sind die mit den höchsten Investitionen in Infrastrukturen.“ Quelle: Berliner Zeitung, 4. Januar 2007 „Die deutschen Breitbandzahlen werde ich diesem Vergleich [Dänemark, USA] nicht hinzufügen, um uns nicht für den Rest des Abends die Laune zu verderben.“ Kommissarin Reding am 08.11.2006, Parlament. Abend des VATM in Brüssel

Lageanalyse – Communications Committee 10/ 2006 Stand: Juli 2006 DSL-Anschlüsse gesamt davon Wettbe-werber Full ULL auf Basis Line-Sharing auf Basis Bitstrom-zugang auf Basis Resale D 12,129 5,729 3,200 0,027 0,002 2,500 F 10,698 5,448 1,243 2,108 1,672 0,426 I 8,363 2,168 0,887 0,276 1,004 0,001 UK 8,712 5,886 0,163 0,417 5,245

Lage – Wachstumsraten Breitband 7/2005 – 7/ 2006 WRate Breit-band insges. Wachstums- rate DSL rate Sonstige Deutschland 49% 62% Frankreich 36% 37% 15% Italien 39% 42% -5% Vereinigtes Königreich 44% 51% 28%

Lageanalyse

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VATM/ Dialog Consult Marktanalysen 12. Umsetzungsbericht Lageanalyse VATM/ Dialog Consult Marktanalysen 12. Umsetzungsbericht 5. BMWi-Benchmark „Internationale TK-Märkte“ (3/2007) Internationaler Regulierungsbenchmark (6/2007)

Regulierungspolitische Perspektiven - BNetzA Bundesnetzagentur Umsetzung TKG/ Rechtsrahmen Wichtige Rolle im internationalen Bereich (ERG/ IRG) – breite Diskussion der Themen erforderlich - enge Abstimmung mit Bundesregierung notwendig Vorausschauende Regulierungspolitik (Vorhabenplan) Behandlung VoIP, „Zusammenschaltung IP-basierter Netze“ beispielhaft Konsistenzfragen (s. Sondergutachten Monopolkommission) Konzept zur Regulierung neuer Märkte (Umsetzung § 9a) sinnvoll

Regulierungspolitische Perspektiven – nationale Ebene Nationaler Rechtsrahmen TK-Änderungsgesetz tritt vorauss. im Februar in Kraft Verbesserung Verbraucherschutz Anpassung an EU-Rahmen/ Vertragsverletzungsverfahren Regulierung „Neuer Märkte“ (Umsetzung des Koalitionsvertrages) Prüfung Verhältnis Ex-ante- / Ex-post-Kontrolle Implikationen NGN für Rechtsrahmen (Veränderungen von Netzstrukturen etc.) Zusammenwirken unterschiedlicher Rechtskreise (Rundfun-/Medienrecht, Wettbewerbsrecht, Regulierung) zur Lösung von Konvergenzproblemen

Exkurs: § 9a TKG-Änderungsgesetz Debatte zur Regulierung neuer Märkte/ Netze sinnvoll und wichtig Bundesregierung plädiert für eine weite Wettbewerbskonzeption („Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs“), die gleichermaßen statischen wie dynamischen Aspekten Rechnung trägt. Regulierung, die auf einer solchen Wettbewerbskonzeption basiert, wird Innovationstätigkeit nicht behindern. Forderungen, neue Märkte zunächst nicht bzw. nur schwach zu regulieren, sind grundsätzlich berechtigt und entsprechen u. a. auch Vorstellungen der BNetzA und der EU-KOM. Ziel muss es sein, innovative Prozesse zu fördern, ohne dabei wettbewerbliche Verzerrungen in Kauf zu nehmen. Der Regulierungsrahmen muss demzufolge ein Vorpreschen findiger und innovativer Unternehmen ermöglichen, gleichzeitig allerdings gewährleisten, dass eine Imitation durch Nachahmer nicht unterbunden wird (Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen, „level-playing-field“). Mit Blick auf die derzeit diskutierte Glasfaserthematik bedeutet dies, dass eine Regulierung nicht erfolgt, solange die DTAG tatsächlich gänzlich neue Endkundenmärkte erschließt (keine Substitution bereits existierender, regulierter Märkte) und Wettbewerber nicht daran gehindert sind, ihrerseits in diese neue Technologie zu investieren. Letzteres wäre dann gegeben, wenn Wettbewerbern etwa bestimmte Schnittstellen zum DTAG-Netz nicht geöffnet werden. Mit der jüngsten Regulierungsentscheidung wurden die Bedingungen für eine Freistellung der Glasfasernetze von der Regulierung definiert. Wenn die DTAG – wie angekündigt - tatsächlich neue Märkte erschließt, erfolgt keine Regulierung. Im Rahmen der anstehenden Änderung des TKG soll eine Vorschrift eingefügt werden, mit der klargestellt wird, dass neue Märkte nicht vorschnell in die Regulierung einbezogen werden sollten. (Vorlage des Entwurfs spätestens Anfang Februar). Da aufgrund eu-rechtlicher Vorgaben letztlich der nationale und der europäische Regulierer über das Ob und das Wie der Regulierung zu entscheiden haben, kann die gesetzliche Regelung letztlich nur eine abstrakt formulierte Klarstellung bzgl der Regulierung bzw. Nichtregulierung neuer Märkte beinhalten.Wir werden deshalb die BNetzA und KOM auffordern, in Ergänzung zu unserer TKG-Vorschrift Grundsätze zur regulatorischen Behandlung neuer Märkte zu erarbeiten.

Exkurs: § 9a - Innovation und Regulierung Forderungen, neue Märkte zunächst nicht bzw. schwach zu regulieren, sind grundsätzlich berechtigt. Ziel ist es, innovative Prozesse zu fördern, ohne wettbewerbliche Verzerrungen in Kauf zu nehmen. Die Regulierung muss ein Vorpreschen findiger und innovativer Unternehmen ermög-lichen, gleichzeitig aber gewährleisten, dass eine Imitation durch Nachahmer nicht unterbunden wird (Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen, „level-playing-field“). Eine Regulierung neuer Netze ist nicht erforderlich, sofern Wettbewerber nicht daran gehindert sind, ihrerseits in diese neue Technologie zu investieren. Letzteres wäre dann gegeben, wenn Wettbewerbern bestimmte wesentliche Einrichtungen im Netz des Incumbent nicht geöffnet werden. Sofern Regulierung erforderlich ist, kann und soll sie so ausgestaltet werden, dass Investitions- und Innovationsanreize weitgehend erhalten bleiben (z. B. Zugang zunächst nur auf Resalebasis, risikoadäquate Zinsaufschläge etc.). Forderungen, neue Märkte zunächst nicht bzw. nur schwach zu regulieren, sind grundsätzlich berechtigt und entsprechen u. a. auch Vorstellungen der BNetzA und der EU-KOM. Ziel muss es sein, innovative Prozesse zu fördern, ohne dabei wettbewerbliche Verzerrungen in Kauf zu nehmen. Mit Blick auf die derzeit diskutierte Glasfaserthematik bedeutet dies, dass eine Regulierung nicht erfolgt, solange die DTAG tatsächlich gänzlich neue Endkundenmärkte erschließt (keine Substitution bereits existierender, regulierter Märkte) und Wettbewerber nicht daran gehindert sind, ihrerseits in diese neue Technologie zu investieren. Letzteres wäre dann gegeben, wenn Wettbewerbern etwa bestimmte Schnittstellen zum DTAG-Netz nicht geöffnet werden. Mit der jüngsten Regulierungsentscheidung wurden die Bedingungen für eine Freistellung der Glasfasernetze von der Regulierung definiert. Wenn die DTAG – wie angekündigt - tatsächlich neue Märkte erschließt, erfolgt keine Regulierung. Da aufgrund eu-rechtlicher Vorgaben letztlich der nationale und der europäische Regulierer über das Ob und das Wie der Regulierung zu entscheiden haben, kann die gesetzliche Regelung letztlich nur eine abstrakt formulierte Klarstellung bzgl der Regulierung bzw. Nichtregulierung neuer Märkte beinhalten.Wir werden deshalb die BNetzA und KOM auffordern, in Ergänzung zu unserer TKG-Vorschrift Grundsätze zur regulatorischen Behandlung neuer Märkte zu erarbeiten.

Exkurs: § 9a - Rechtsrahmen TKG bietet bereits gute Grundlage für eine adäquate Behandlung neuer Märkte (3-Kriterien-Test, d.h. Regulierung nur, wenn strukturelle Zugangsbarrieren vorliegen, Wettbewerbsrecht nicht ausreicht etc., Innovationsförderung als Regulierungsziel, Zugangsansprüche von Wettbewerbern nur bei wesentlichen Leistungen/ Bottlenecks) Koalitionsvertrag greift Innovationsthema auf und fordert explizite Regelung im Gesetz. § 9a TKG setzt Koalitionsvertrag europarechtskonform um/ Anlehnung an Aussagen der Kommission bzw. an Vorgaben des EU-Rechtsrahmens (Empfehlungen, Leitlinien, Richtlinien) - Neuer Markt (Bedarfsmarktkonzept, Marktphasen) - Level-Playing-Field (nachstoßender Wettbewerb muss möglich sein) Vertragsverletzungsverfahren wahrscheinlich – Bundesregierung ist hinsichtlich des Ausgangs eines solchen Verfahrens allerdings sehr zuversichtlich (s. § 30 TKG) Umsetzung durch BNetzA (Anhörung, Konzeption) / Thema muss im Zusammenhang mit anstehendem Review auf EU-Ebene erörtert werden Forderungen, neue Märkte zunächst nicht bzw. nur schwach zu regulieren, sind grundsätzlich berechtigt und entsprechen u. a. auch Vorstellungen der BNetzA und der EU-KOM. Ziel muss es sein, innovative Prozesse zu fördern, ohne dabei wettbewerbliche Verzerrungen in Kauf zu nehmen. Der Regulierungsrahmen muss demzufolge ein Vorpreschen findiger und innovativer Unternehmen ermöglichen, gleichzeitig allerdings gewährleisten, dass eine Imitation durch Nachahmer nicht unterbunden wird (Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen, „level-playing-field“). Mit Blick auf die derzeit diskutierte Glasfaserthematik bedeutet dies, dass eine Regulierung nicht erfolgt, solange die DTAG tatsächlich gänzlich neue Endkundenmärkte erschließt (keine Substitution bereits existierender, regulierter Märkte) und Wettbewerber nicht daran gehindert sind, ihrerseits in diese neue Technologie zu investieren. Letzteres wäre dann gegeben, wenn Wettbewerbern etwa bestimmte Schnittstellen zum DTAG-Netz nicht geöffnet werden. Mit der jüngsten Regulierungsentscheidung wurden die Bedingungen für eine Freistellung der Glasfasernetze von der Regulierung definiert. Wenn die DTAG – wie angekündigt - tatsächlich neue Märkte erschließt, erfolgt keine Regulierung. Im Rahmen der anstehenden Änderung des TKG soll eine Vorschrift eingefügt werden, mit der klargestellt wird, dass neue Märkte nicht vorschnell in die Regulierung einbezogen werden sollten. (Vorlage des Entwurfs spätestens Anfang Februar). Da aufgrund eu-rechtlicher Vorgaben letztlich der nationale und der europäische Regulierer über das Ob und das Wie der Regulierung zu entscheiden haben, kann die gesetzliche Regelung letztlich nur eine abstrakt formulierte Klarstellung bzgl der Regulierung bzw. Nichtregulierung neuer Märkte beinhalten.Wir werden deshalb die BNetzA und KOM auffordern, in Ergänzung zu unserer TKG-Vorschrift Grundsätze zur regulatorischen Behandlung neuer Märkte zu erarbeiten.

Strategiepapier BMWI (12/ 2005) EU-Politik Review-Diskussion eröffnet/ Legislativvorschläge der KOM vorauss. erst Mitte des Jahres Strategiepapier BMWI (12/ 2005) Call-for-Input/ Review 2006 der EU-Kommission (Stellungnahme BMWi 2/ 2006) Stellungnahme der BReg zur Mitteilung der KOM über die Überprüfung der EU-Rechtsrahmens Roaming-VO

Perspektiven der Regulierung I (Stellungnahme BMWi) Regulierung in weiten Bereichen nach wie vor erforderlich, aber immer nur Second-best-Option; Langfristiges Ziel: zumindest partieller Übergang ins Wettbewerbsrecht 3-Kriterien-Test der EU-Kommission begrenzt Regulierung grundsätzlich auf das notwendige Maß Klarere Wettbewerbskonzeption im EU-Rechtsrahmen erforderlich Konzept der Technologieneutralität zur Vermeidung von Wettbewerbs-verzerrungen begrüßenswert; aber: Gefahr quasi-automatischer Ausweitung von Regulierung Innovations- und Investitionsanreize durch praktikables Regulierungskonzept für neue Märkte

Perspektiven der Regulierung II Regulierungsintensität mit zunehmendem Wettbewerb reduzieren Differenzierte Regulierungsinstrumente für Bereiche mit anhaltend faktischen Alleinstellungen und Bereiche mit wettbewerblichen Strukturen Einschneidende Regulierungseingriffe wie Ex-ante-Preis- und Zugangsregulierung auf Bereiche mit faktischen Alleinstellungen begrenzen Sektorspezifische Missbrauchsaufsicht ausreichend für Märkte, auf denen wettbewerbliche Entwicklungen festzustellen sind

Perspektiven der Regulierung III Konzentration auf Bottleneckbereiche sinnvoll (wirkungsvolle und zeitnahe Regulierung erforderlich!) Überprüfung der Effektivität von Regulierung und Gesetzgebung durch Wirkungsanalysen erforderlich (Kosten-Nutzen-Analysen, aussagekräftige Benchmarks etc.) Überprüfung – auch des europäischen Rechtsrahmens/ der europäischen Regulierungspolitik - muss durch unabhängige Institutionen erfolgen (Aufgaben der Monopolkommission im deutschen System als Beispiel)

Perspektiven der Regulierung IV - Institutionelle Aspekte Aufnahme wesentlicher Vorgaben in Richtlinien und Verordnungen, nicht Empfehlungen und Leitlinien; Richtlinien sollten keinen Verordnungscharakter haben Überprüfung Artikel 7-Verfahren zur Vermeidung bürokratischer Strukturen Wettbewerb der Regulierungssysteme zulassen, keine Ausweitung der Zentralisierung

Perspektiven der Regulierung IV - Institutionelle Aspekte /2 Keine unzulässige Einschränkung der Gestaltungsräume der Mitgliedstaaten (Subsidiaritätsgedanke) Keine Ausweitung von Vetorechten Keine Super-ERG Keine Europäische Regulierungsbehörde Aber: Stärkere Kooperation der Nationalen Regulierungsbehörden sinnvoll

Stellungnahme BReg zur Review-Mitteilung der KOM BReg: 10/2006 u.a. Wettbewerbsorientierte TK-Politik Kritik an Lageanalyse („Regulierung und Investition“) Keine Zentralisierung, Verpflichtung der KOM zu Objektivität (Doppelrolle) Klares Wettbewerbs- und Regulierungskonzept Ersetzung SMP-Begriff durch „Marktbeherrschung“ Verpflichtung zur Durchführung des 3K-Tests durch NRAs Konzept zur regulatorischen Behandlung neuer Märkte Behandlung von Konvergenz und NGN

Stellungnahme BReg zur Review-Mitteilung der KOM Flexiblere Frequenzverwaltung Dienste- und technologieneutrale Frequenzvergabe Frequenzhandel (dezentraler Ansatz) Keine europäische Frequenzagentur Überprüfung der Vetorechte bzgl. rein nationaler Märkte Keine Ausdehnung der Vetorechte auf remedies

. Roamingproblematik Inlands- netzbetreiber Endkunde Gastnetzbetreiber Endkundenpreis Roaming Gewinnaufschlag überhöht Sonstige Kosten Stellt in Rechnung Vorleistungskosten Gewinnaufschlag Stellt in Rechnung Kosten Inlands- netzbetreiber Endkunde Gastnetzbetreiber

Roamingproblematik rechtfertigt Einschreiten auf europäischer Ebene Roaming-VO Roamingproblematik rechtfertigt Einschreiten auf europäischer Ebene Bundesregierung unterstützt EU-KOM Sowohl Vorleistungs- als auch Retailregulierung erforderlich Adäquater Kundenschutz bei max. Flexibilität der Unternehmen möglich (Kundenschutztarif, 50/25 Ct.) Deutliche Preissenkungen, aber: keine harte Kostenregulierung

Vielen Dank !

Sektorspezifische Ex-post-Kontrolle § 42 – Einstieg in die sektorspezifische Ex-post-Regulierung ohne 3-Kriterien-Test? 3K-Test 3K-Test Sekt. Ex-ante TKG Sekt. Ex-post EU-Rahmen Allgemeines Wettbewerbsrecht

Ausblick: Wettbewerbsentwicklung Breitbandmarkt Deutschland Pressemitteilung Deutscher Kabelverband (29.05.06): Gesamtinvestitionen von über 1 Mrd. € bis 2008 für Netzausbau Kabel geplant (= Ausbau Triple Play (Internet, Telefon und Digitales Fernsehen) für 23 Mio. HH) Erhöhung Reichweite für Triple Play von 6,2 Mio. HH auf 13 Mio. HH bis Ende 2006 Wachstumszahlen bei Breitband/ DSL-Kunden im letzten Jahr (2005): Arcor: 155% HanseNet: 142% EWE TEL: > 100%

Breitbandkabelmarkt

Breitbandkabel Ausbaupläne des Kabelverbandes Aktuelle Zahlen belegen, dass die Kabelnetzbetreiber den Ausbau der Netze stetig vorantreiben: Derzeit ist in ca. 10 Millionen deutschen Haushalten Triple Play aus dem Kabel möglich. Der Deutsche Kabelverband rechnet bis Ende des Jahres 2006 mit ca. 13,5 Millionen Haushalten – dies entspricht ca. 50 Prozent aller erreichbaren Haushalte. Bis zum Ende des Jahres 2008 wollen die großen Kabelunternehmen dann fast 90 Prozent aller erreichbaren Haushalte – also ca. 23,5 Millionen – die Möglichkeit bieten, Fernsehen, Telefon und Internet aus einer Hand zu erhalten.

Wortlaut § 9a (1) Vorbehaltlich des nachfolgenden Absatzes unterliegen neue Märkte grundsätzlich nicht der Regulierung nach Teil 2. (2) Wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass bei fehlender Regulierung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes im Bereich der Telekommunikationsdienste oder –netze langfristig behindert wird, kann die Bundesnetzagentur einen neuen Markt abweichend von Absatz 1 nach den Bestimmungen der §§ 9, 10, 11 und 12 der Regulierung nach Teil 2 unterwerfen. Bei der Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit und der Auferlegung von Maßnahmen berücksichtigt die Bundesnetzagentur insbesondere das Ziel der Förderung von effizienten Infrastrukturinvestitionen und die Unterstützung von Innovationen.

Wortlaut § 3, Nr. 12 b „neuer Markt“ ein Markt für Dienste und Produkte, die sich von den bislang vorhandenen Diensten und Produkten hinsichtlich der Leistungsfähigkeit, Reichweite, Verfügbarkeit für größere Benutzerkreise (Massenmarktfähigkeit), des Preises oder der Qualität aus Sicht eines verständigen Nachfragers nicht nur unerheblich unterscheiden und diese nicht lediglich ersetzen;’.