Internationale Transfers und Klimapolitik Prof. Dr. D. Rübbelke Lehrstuhl für Allgemeine Volkswirtschaftslehre, insbes. Rohstoffökonomik.

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1 Internationale Transfers und Klimapolitik Prof. Dr. D. Rübbelke Lehrstuhl für Allgemeine Volkswirtschaftslehre, insbes. Rohstoffökonomik

2 Gliederung 1.Hintergrund und Motivation 2.Gründe für internationale Transfers in der Klimapolitik 2.1 Verteilungsaspekte 2.2 Allokationsaspekte 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness 4. Schlussfolgerungen 2

3 1. Hintergrund und Motivation 16. COP der UNFCCC in 2010 (Cancún): Industrieländer (IL) verpflichten sich, 100 Mrd. US$ p.a. ab 2020 für internationale Klimafinanzierung zur Verfügung zu stellen. Zum Vergleich: ODA (netto, in 2013) = 134,8 Mrd. US$ (OECD 2014). Mittel sollen ‚neu und zusätzlich‘ (new and additional) sein. Klimatransfers an Entwicklungsländer (EL): zur Bekämpfung (mitigation) des Klimawandels und Anpassung (adaptation) an den Wandel. Ebenfalls vereinbart: Anpassung “must be addressed with the same priority as mitigation” → vermutlich wird ein großer Teil der Transfers in Form von Anpassungshilfen gewährt werden. Zusagen der Industrieländer 3

4 1. Hintergrund und Motivation 97 Mrd. US$ p.a., wobei ca. 95% in Bekämpfung und 5% in Anpassung fließen (Buchner u.a. 2011 CPI). Zusammensetzung der jährlichen internationalen Klimatransfers an EL, 2009-2010: Quelle: Buchner u.a. 2011, CPI Schätzungen sind mit Vorsicht zu begegnen: bspw. inkonsistente Klassifikationen, viele Transfers könnten nicht ‚neu und zusätzlich‘ sein. Aktuelles Niveau der internationalen Klimafinanzierung Mrd. US$AnpassungBekämpfungGesamt Staatlich (bi-/multilateral) 4,235,439,6 CDM0,02,3 Privat (philanthropisch) 0,2 0,5 Privat (kommerziell) 0,054,6 Gesamt4,492,596,9 4

5 1. Hintergrund und Motivation 5 Klimafinanzierungsflüsse Quelle: Buchner u.a. 2011, CPI.

6 1. Hintergrund und Motivation Häufige Forderung: zugesagte Transfers sollen aus staatlichen Quellen stammen (obwohl auch private Quellen in Vereinbarung erwähnt) → deutliche Ausweitung staatlicher Transfers wäre notwendig. Dies gilt umso mehr, da ermittelte Transfers nicht durchweg das Kriterium ‚neu und zusätzlich‘ erfüllen. Anpassungshilfen stehen häufig im Fokus, wenn es um internationale staatliche Transfers geht, denn marktbasierte Instrumente erscheinen hier wenig geeignet um Transfers zu generieren (Bowen 2011, Climate Policy). Staatliche Transfers 6

7 1. Hintergrund und Motivation Fokus vieler Studien liegt auf Gestaltungsfragen wie z.B.: Wie kann die Ausweitung staatlicher Transfers erreicht werden (insbes. der Anpassungshilfen)? Wie können die Transfers am besten verwendet werden? Welche Institutionen werden benötigt? Eine zentrale Frage bleibt in vielen Fällen ausgeblendet: Warum sollte man diese staatlichen Transfers überhaupt leisten? Die Antwort auf das „Warum“ dürfte wiederum Einfluss darauf haben, wie ein internationales Transfersystem ausgestaltet werden sollte. Forschungsfragen 7

8 2. Gründe für internationale Transfers in der Klimapolitik R.A. Musgrave 1956, FA, unterscheidet zwischen drei fiskalpolitischen Aufgabenbereichen: 1.Allokationszweig:Erfüllung öffentlicher Interessen durch die effiziente Allokation von Ressourcen. 2.Verteilungszweig:Erreichung einer gewünschten Verteilung von Wohlstand durch Anpassungen in der Einkommensverteilung. 3.Stabilisierungszweig: Beitrag zur ökonomische Stabilisierung (Preisstabilität, Vollbeschäftigung). Anwendung des Konzepts auch auf internationaler Ebene möglich (P.B. Musgrave 2008, J Econ Finan). Stabilisierungspolitik sollte in verteilungsneutraler Weise erfolgen (Musgrave 1959, Theory of Public Finance) → Stabilisierungszweig spielt hinsichtlich unseres Untersuchungsgegenstandes eher keine Rolle. Musgrave‘s Theorie der öffentlichen Finanzen 8

9 2. Gründe für internationale Transfers in der Klimapolitik a.Entwicklungshilfe (Verteilungszweig) b.Erfüllung moralischer Verpflichtungen (Verteilungszweig) c.Pareto-Verbesserung der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter und der Generierung positiver internationaler Externalitäten (Allokationszweig) d.Strategisches Schaffen von Vertrauen durch stärkere Fairness (indirekt: Allokationszweig) e.[z.B., “measures can facilitate participation and compliance in an agreement if they can illustrate that all parties are doing their “fair share”.” Aldy & Pizer 2014, HKS Faculty Research Working Paper.] Abgeleitete Rechtfertigungsansätze für staatliche Klimatransfers 9

10 2.1 Verteilungsaspekte Internationale Hilfe zur Bekämpfung & Anpassung in EL als Entwicklungshilfe interpretierbar: Zu Beachten: Forderung der EL, dass zugesagte Transfers „neu und zusätzlich“ sind. a. Entwicklungshilfe Bekämpfung: A “strong argument for trying seriously to slow climate change is that developing countries are vulnerable and we care” (Schelling 1992, AER). Any “action combating global warming will be, intended or not, a foreign aid program” (Schelling 1997, F. Aff.). Anpassung: “All countries are vulnerable to climate change […] but the poorest countries and the poorest people within them are most vulnerable, having the least means to adapt” (World Bank 2006). “The link between adaptation and development is particularly relevant when seeking to enhance the capacity […] to adapt to climate change. This adaptive capacity is often limited by a lack of resources, poor institutions and inadequate infrastructure, amongst other factors that are typically the focus of ODA” (Klein u.a. 2007, Climatic Change). 10

11 2.1 Verteilungsaspekte “The rich countries did not make the poor countries poor, but they are largely responsible for the accumulation of greenhouse gases in the atmosphere” (Barrett 2007). →Motivation zur Entwicklungshilfe unterscheidet sich von der zur Gewährung von Klimatransfers. Befragung von klimapolitischen Akteuren: Polluter-Pays-Regel und Poor-Losers-Regel sind die am stärksten akzeptierten Gleichheitsprinzipien (Lange u.a. 2007, Energy Economics). Jedoch gibt es keinen internationalen Konsens im Hinblick auf Gleichheits-/Gerechtigkeitskriterien in der Klimapolitik → Fairness Bias (Lange u.a. 2010, EER). Fairness-Bias:Stakeholder “tend, consciously or not, to interpret and apply fairness principles in a self-serving manner” (Johansson-Stenman & Konow 2010, EARE). b. Erfüllung moralischer Verpflichtungen 11

12 2.1 Verteilungsaspekte Übertragbarkeit der Ergebnisse im Hinblick auf individuelle Verhaltensweisen auf die Ebene der Steuerung von Institutionen oder Organisationen (Gruppenentscheidungen)? Experimentelle Resultate (Luhan u.a. 2009, Experimantal Economics) : Gruppen agieren eigennütziger als Individuen. Das eigennützigste Individuum übt stärksten Einfluss auf die Gruppen- entscheidungen aus. Johansson-Stenman & Konow 2010, EARE, argumentieren hingegen, dass Organisationen (bspw. Regierungen) in ihren Handlungen häufig durch die Werte anderer Akteure (bspw. Wähler) beeinträchtigt werden. Übertragbarkeit der Ergebnisse auf Gruppen 12

13 2.2 Allokationsaspekte Bekämpfung ist ein globales öffentliches Gut (Nichtausschließbarkeit, Nichtrivalität) → Bekämpfung in IL und EL sind perfekte Substitute. Unterstützung der Bekämpfung bspw. über Zahlungen an die Global Environment Facility, welche Gelder als konditionale Transfers bzw. Subventionen an EL weiterleitet. Wirkungsweise einer Subventionierung des öffentlichen Gutes ‚Bekämpfung‘ X: Bekämpfung des Klimawandels X Privates Gut y 13

14 14 2.2 Allokationsaspekte Transfer-Paradox (Bergstrom 1989, JEP) Subventionszahlungen von IL 1 an EL 2 (p 1 = p 2 = p X = 1 → Stückpreise der Güter in 1 & 2 zunächst gleich 1)

15 2.2 Allokationsaspekte Pareto-Verbesserung durch einseitige konditionale Transfers möglich, wenn IL sich verpflichtet, seine ursprünglichen Bekämpfungsanstrengungen nicht zu vermindern (Buchholz u.a. 2014, CESifo WP), Kostendifferentiale vorliegen (kostengünstigerer Klimaschutz im EL); dann können selbst nicht-konditionale Transfers zu eine Pareto-Verbesserung führen (Buchholz & Konrad 1995, JPubE). Vermeidung des Transferparadoxes 15

16 2.2 Allokationsaspekte Da der Nutzen von Anpassung in der Regel lokal ist, gewinnen reiche Länder nichts direkt dadurch, dass sie armen Ländern bei der Anpassung helfen (Barrett 2008). Es können jedoch indirekte, transnationale oder sogar global Folgeeffekte auftreten. Beispiel:Frühwarnsysteme (Extremereignisse) helfen bei Vorbereitung auf solche Ereignisse → Folgeeffekte: z.B. die Reduktion des Risikos von ‘Klimaflucht’ & damit verbundenen internationalen Konflikten. Bei Vernachlässigung indirekter Effekte: Anpassungshilfe trägt nicht zur Pareto-Verbesserung bei. Anpassung an den Klimawandel 16

17 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Zwei Spielern soll ein hoher Betrag gezahlt werden, bspw. 100.000 Euro. Spielstruktur: 1. Stufe:Ein Spieler A wird festgelegt, der einen Vorschlag zur Verteilung des Betrags unterbreiten soll. Er unterbreitet den Vorschlag. 2. Stufe: Der zweite Spieler B kann den Vorschlag annehmen oder ablehnen. Nimmt er an, erhalten die Spieler eine entsprechende Auszahlung. Lehnt er ab, dann erhalten beide Spieler kein Geld. 17 Einfluss von Fairness auf Entscheidungen: Das Ultimatum-Spiel

18 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Vorschlag 1: 99.999,50 Euro für 1 und 0,50 Euro für 2. Wie wird sich Spieler 2 verhalten? Vorschlag 2: 80.000 Euro für 1 und 20.000 Euro für 2. Vorschlag 3: 50.001 Euro für 1 und 49.999 Euro für 2. 18 Beispiele für Vorschläge des Spielers A

19 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Ergebnisse des Ultimatum-Spiels legen nahe, dass Akteure bereit sind, einen Teil ihrer Wohlfahrt aus Fairnessgründen aufzugeben. Jedoch scheinen Entscheidungen tendenziell umso weniger von Fairness beeinflusst, je höher die materiellen Kosten der ‚Fairness‘ (vgl. die dargestellten drei Beispiele des Ultimatum-Spiels). Im Folgenden: Fairness-Betrachtung in Anlehnung an das Zwei-Akteure-Modell Rabins (1993, AER). Hierbei gilt, dass ein Spieler tendenziell eine Strategie verfolgen wird die den anderen Akteur belohnt (bestraft), wenn er glaubt, dass der andere Spieler ‘freundlich’ (‘gemein’) spielt. 19 Materielle Wohlfahrt versus Fairness

20 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Überlegung: Wie werden internationale Klimaverhandlungen durch Fairness beeinflusst und was beeinflusst wiederum das Fairness-Empfinden? Laut Falk & Fischbacher, 2006, Game Econ Behav: ‘[k]indness comprises both the consequences as well as the intention of action’. Dem folgend kann unterschieden werden zwischen Fairness-Empfinden basierend auf… a)… Beobachtungen im Rahmen aktueller internationaler Klimaverhandlungen/-politik: Empfinden hängt von den vermuteten Intentionen des Gegenübers ab (hierzu vertiefend, siehe Pittel und Rübbelke 2013, World Economy). b)… Erfahrungen in der Vergangenheit: Empfinden hängt von den Konsequenzen früherer Handlungen der anderen Akteure ab. 20 Anwendung des Rabin-Ansatzes in der Klimapolitik (I)

21 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Akteur B Akteur A Keine Teilnahme Teilnahme Keine Teilnahme 2,22,24,14,1 Teilnahme 1,41,43,33,3 21 Chicken- versus PD-Spiel Akteur B Akteur A Keine Teilnahme Teilnahme Keine Teilnahme -5,-54,14,1 Teilnahme 1,41,43,33,3 Klassisches PD-SpielChicken-Spiel

22 -0,5α I A -0,5α I B +0,75α I A +0,75α I B 22 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Rabin-Ansatz und Klimapolitik: Intentionen der Akteure

23 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness 23 Konsequenzen früherer Aktivitäten: Historische Fairnessanpassung (I)

24 B steht für Entwicklungsländer, A für Industrieländer. 24 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness Konsequenzen früherer Aktivitäten: Historische Fairnessanpassung (II)

25 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness 25 Konsequenzen früherer Aktivitäten: Historische Fairnessanpassung (III) Bestimmung des Grenzwertes p A * (der Wahrscheinlichkeit, dass A teilnimmt), bei dem B indifferent wird zwischen Teilnahme und Nichtteilnahme. Schätzt B die Wahrscheinlichkeit p A, dass A teilnimmt, niedriger ein als p A *, dann wird B teilnehmen. Folglich gilt, umso niedriger der Grenzwertes p A *, desto unwahrscheinlicher ist eine Teilnahme von B. p A *HFA = (1+(C B -D B +0,5α H )/(B B -A B -0,5α H )) -1 < p A * = (1+(C B -D B )/(B B -A B )) -1 keine Fairness-Anpassung → Historische Fairnessanpassung wird Wahrscheinlichkeit verringern, dass EL an internationalen Klimaschutzanstrengungen teilnehmen werden (ceteris paribus) (Rübbelke 2011, Ecological Economics).

26 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness 26 Konsequenzen früherer Aktivitäten: Historische Fairnessanpassung (IV)

27 3. Strategische Rolle von internationalen Anpassungshilfen und Fairness 27 Konsequenzen früherer Aktivitäten: Historische Fairnessanpassung (V)

28 4. Schlussfolgerungen Verteilungspolitische und allokative Gründe können für internationale Transfers sprechen. Da Anpassung in erster Linie lokale Effekte generiert, kann eine (direkte) Pareto-Verbesserung durch internationale Anpassungshilfen aber eher nicht erreicht werden. Anpassungshilfen können jedoch positive Effekte auf Fairnessempfinden von EL ausüben und deren Bereitschaft zu mehr Klimaschutzanstrengungen steigern → (indirekte) Verbesserung der Allokation möglich. Es sind jedoch verschiedene Sphären von Fairness zu beachten und die Wirkungsweisen von Politiken auf diese Sphären sind ‚unscharf‘. Hinsichtlich der aktuellen Vorbereitungen der zugesagten internationalen Transfers von jährlichen 100 Mrd. US$ ab 2020, erscheinen weitergehende Forschungen in diesem Bereich vielversprechend. 28