21.03.2013 Energiestrategie 2050 Die verfassungsrechtliche Perspektive Dr. iur. Reto Müller Delegiertenversammlung vom 8. Juni 2013.

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1 21.03.2013 Energiestrategie 2050 Die verfassungsrechtliche Perspektive Dr. iur. Reto Müller Delegiertenversammlung vom 8. Juni 2013

2 12.10.2012 Zur Person Leiter wissenschaftliches Sekretariat zur Herausgabe des St.Galler Kommentars zur Bundesverfassung (3. Aufl.) am IRP-HSG Stromversorgungsrecht.ch 2 Der Sprechende gibt seine persönliche Meinung wieder.

3 21.03.2013 Inhalt 1.Verfassungsrechtliche Vorbemerkungen 2.Volksrechte & Kernenergie 3.Recht & Politik 4.«Ausstieg»: Relevantes Verfassungsrecht 5.Beurteilung 6.Fazit 3

4 21.03.2013 1. Verfassungsrechtliche Vorbemerkungen 4

5 21.03.2013 Normative Konstituierung der staatlichen Organisation Beschränkung der staatlichen Macht Garantie der grundsätzlichen Rechtsstellung des Individuums Grundlage der staatlichen Rechtsordnung Materiale Grundordnung => In der Schweiz schwierig, einen «materiellen Verfassungs- begriff» zu definieren Funktionen der Bundesverfassung 5

6 21.03.2013 2. Volksrechte & Kernenergie 6

7 21.03.2013 Rückblick: «Ausstiegs-Initiativen» 1979: Volksinitiative zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen (abgelehnt) 1981: Volksinitiative für den Stopp des Atomenergieprogramms (gescheitert) 1983: Volksinitiative für eine sichere, sparsame und umweltgerechte Energieversorgung (abgelehnt) 1983: Volksinitiative für eine Zukunft ohne weitere Atomkraftwerke (abgelehnt) 1990: Ausstieg (abgelehnt) & Moratorium (angenommen) 2003: Ausstieg (abgelehnt) & Moratorium Plus (abgelehnt) Ausstiegsinitiative/Cleantech/Ökosteuer/Energieeffizienz 7

8 21.03.2013 Wichtige Behördenvorlagen 1979: Ergänzung damaliges Atomgesetz (Bundesbeschluss) 1983: Energieartikel (abgelehnt; Ständemehr) 1990: Energieartikel (angenommen) 1999: Neue Bundesverfassung (angenommen) 2003: Kernenergiegesetz (indirekter Gegenvorschlag) (kein Referendum; Kompromiss [Wiederaufbereitung]) Aktuell: Umsetzung Energiestrategie 2050 (gleichzeitig indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiativen) => fakultatives Referendum oder obligatorische Volksabstimmung? 8

9 21.03.2013 3. Recht & Politik 9

10 21.03.2013 unverändert Bundesverfassung Staatsverträge Kernenergiegesetz Energiegesetz* Stromversorgungsgesetz* Entwicklung Rechtsprechung (Mühleberg/Grundversorgung/Tarife) (Pläne) Erhöhung KEV CVP Schweiz, 9-Punkte-Programm vom 25. August 2012: «Die Energiewende in der Schweiz hat längst begonnen: und zwar in den Gemeinden und Kantonen. Die Schweizer Bevölkerung steht hinter der Energiewende, denn diese schafft Perspektiven für die Regionen. Im Herbst wird der Bundesrat auf Bundesebene aufzeigen, wie der Weg aus der Kernenergie finanziell tragbar und technisch machbar ist.» Rechtliche Entwicklungen seit 2011 * Kleine Änderungen (EnG: Fahrzeuge, Verbrauchwerte; StromVG: Leistungsaufträge) Aber (Beispiel): ???? 10

11 21.03.2013 EU Strombedarf wird weiter steigen Kernenergie als Mittel zum Klimaschutz Frankreich Stillegung Fessenheim bis 2016 ABER Bau Flamanville (2 EPR à 1600 Mw) Deutschland Schneller Ausstieg Hohe volkswirschaftliche und soziale Kosten Fehlende Trassen Blick ins nahe Ausland (faktische Entwicklung) 11 Belgien Angst um Versorgungssicherheit und Kosten CREG: Prüfung einer Verlängerung der Laufzeiten der beiden KKW Tschechien Ausbau Solar seit 2003; nun Stopp Stellungnahmen (Warnungen) ERU Pläne für KKW nahe der dt. Grenze Vereinigtes Königreich «Ausstieg» der dt. Wirtschaft Einstieg asiatischer Unternehmen Rahmenbedingungen für neue KKW

12 21.03.2013 Zwischenfazit Rechtsentwicklung durch Rechtsprechung Vorwiegend politische Aussagen Bundesrat und Parlament aber: KKW-Rahmenbewilligungsgesuche sind vom BR sistiert (Sistierungsgrund noch vorhanden?) Rechtliche Rahmenbedingungen für Branche gelten weiter; aber: KKW-Rahmenbewilligungsgesuche sind vom BR sistiert (Sistierungsgrund noch vorhanden?) Europäische Entwicklung geht in eine andere Richtung (Marktöffnung/Entkarbonisierung/Klimaschutz) Stimmungsbilder ersetzen keine demokratischen Verfahren => Ein «Ausstieg» ist noch nicht beschlossen 12

13 21.03.2013 4. «Ausstieg»: Relevantes Verfassungsrecht 13

14 21.03.2013 Willkür und Handeln nach Treu & Glauben (Art. 9 BV) Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Energieartikel (Art. 89 Abs. 1 BV) Bund und Kantone setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten ein für eine ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung sowie für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch. Kernenergie (Art. 90 BV) Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des Bundes. Wichtigste Verfassungsartikel (1/3) 14

15 21.03.2013 Steuern (Art. 131 BV) 1 Der Bund kann besondere Verbrauchssteuern erheben auf: a. Tabak und Tabakwaren; b. gebrannten Wassern; c. Bier; d. Automobilen und ihren Bestandteilen; e. Erdöl, anderen Mineralölen, Erdgas und den aus ihrer Verarbeitung gewonnenen Produkten sowie auf Treibstoffen. 2 Er kann auf der Verbrauchssteuer auf Treibstoffen einen Zuschlag erheben. 3 (…). Wichtigste Verfassungsartikel (2/3) 15

16 21.03.2013 Grundsätze der Wirtschaftsordnung (Art. 94 BV) 1 Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. 2 Sie wahren die Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und tragen mit der privaten Wirtschaft zur Wohlfahrt und zur wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölkerung bei. 3 Sie sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft. 4 Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Wichtigste Verfassungsartikel (3/3) 16

17 21.03.2013 Erläuternder Bericht zur Energiestrategie 2050 (28.09.2012) «Ausstieg» gemäss Bundesrat (1/2) 17 Ziele in Art. 89 BV, Energiepolitik => Ziele gleichrangig, untereinander in einem Spannungsverhältnis (ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung ) Art. 90 BV, Kernenergie => umfassende Gesetzgebungskompetenz, weiter Spielraum Sicherheitspolizeilich motivierter Ausstieg kann gesetzlich angeordnet werden Auf S. 132 «(...) Art. 89 und 90 BV eine genügende Verfassungs- grundlage zur Änderung des KEG (Kernenergiegesetzes) bieten, umso mehr als kein Verbot der Kerntechnologie gewollt ist.» Art. 74 BV, Umweltschutz => schädliche Einwirkungen auf Mensch/Umwelt vermeiden/vermindern

18 21.03.2013 Änderung Kernenergiegesetz «Ausstieg» gemäss Bundesrat (2/2) 18 => gilt auch für bestehende Standorte Art. 12 Abs. 4: «Rahmenbewilligungen für die Erstellung von Kernkraftwerken dürfen nicht erteilt werden.» => gilt auch für bestehende Standorte => Hintertüre, aber im Grunde unsinnig (Entwicklungen bekannt) Art. 74a: «Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung regelmässig Bericht über die Entwicklung der Kerntechnologie.» => Hintertüre, aber im Grunde unsinnig (Entwicklungen bekannt) => Insbesondere Druckbehälter / grössere Leistungssteigerungen Art. 106 Asb. 1 bis «Rahmenbewilligungen für Änderungen bestehender Kernkraftwerke dürfen nicht erteilt werden.» => Insbesondere Druckbehälter / grössere Leistungssteigerungen

19 21.03.2013 5. Beurteilung 19

20 21.03.2013 Willkür / Treu & Glauben (Art. 9 BV) => Keine Rückwirkung des Gesetzes => Vermeidung von Haftungsansprüchen => Aber: Auch keine Willkür in der Gesetzgebung! Beurteilung (1/4) 20 «S t r o m wende» ist materieller Grundentscheid => Langfristiger Umgang mit (politischen?) Restrisiken => Positionsbezug hinsichtlich materieller Wertordnung => Grosse politische & wirtschaftliche Bedeutung => «Jahrhundertentscheid» über Strom-Mix & Energieaussenpolitik => Entscheid über Produktionspark weg von der Energiewirtschaft («privat»/gemischtwirtschaftlich) hin zur Politik («Staat») =>bislang keine demokratische Legitimation (Volk & Stände)

21 21.03.2013 Energieartikel (Art. 89 Abs. 1 BV) Bund und Kantone setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten ein für eine ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung (...). => «Grundsatzentscheid» für Strom-Mix (inkl. Kernenergie) => Zielnorm; Schaffung von Rahmenbedingungen => Energieversorgung Sache der Branche (Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit) Kernenergie (Art. 90 BV) Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des Bundes. => Umfassende Kompetenz (auch Forschung, etc.) => Zweck der Regelung, nicht Zweck des Verbots => Rahmenbewilligung für Druckbehälter notwendig, ergo... Beurteilung (2/4) 21

22 21.03.2013 «Teil 1» => neuer Wertentscheid & vollkommener Zweckwandel des Energieartikels i.V.m. dem Kernenergieartikel Totaler Wechsel in der Energie- und Umweltpolitik => neuer Wertentscheid & vollkommener Zweckwandel des Energieartikels i.V.m. dem Kernenergieartikel => Grundsatzentscheid mit grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung => Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit 40 % der Stromproduktion sowie Branchenstruktur betroffen => Grundsatzentscheid mit grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung => Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit => Kantone als Energieversorger / Eigentümer / Standortförderer => Föderalistische Komponente Besondere Betroffenheit der kantonalen Energiepolitik => Kantone als Energieversorger / Eigentümer / Standortförderer => Föderalistische Komponente => Demokratische Legitimation & Beständigkeit des Entscheids Langfristige Investitionen notwendig => Demokratische Legitimation & Beständigkeit des Entscheids Beurteilung (3/4) 22 => Bereits die Revision KeG ist verfassungsrechtlich nicht abgestützt

23 21.03.2013 «Teil 2 ff.» => keine genügende Verfassungsgrundlage (Votum SR Pfisterer) KEV als etabliertes Förderungsinstrument (Abgabe / Subvention) => keine genügende Verfassungsgrundlage (Votum SR Pfisterer) => Änderung der Verfassungsgrundlage Neue eidgenössische Verbrauchssteuern oder Abgaben => Änderung der Verfassungsgrundlage Beurteilung (4/4) 23 => Spätestens bei Teil II müsste die BV sowieso revidiert werden

24 21.03.2013 6. Fazit 24

25 21.03.2013 Fazit 25 Ausstieg aus der Kernenergie ist noch nicht beschlossen => Demokratische Verfahren (nicht Umfragen) relevant => Massiver Einfluss auf Branche (Subsidiarität / Wirtschaftsfreiheit) «Ausstieg» betrifft gesamte Schweizer Energiepolitik => Massiver Einfluss auf Branche (Subsidiarität / Wirtschaftsfreiheit) => Einfluss auf Privatwirtschaft (Wirtschaftsfreiheit vs. Lenkung) => Einfluss auf Volkswirtschaft (Kosten / Strukturpolitik) => Von der Förderung zum Verbot künftiger Anwendung Materiell geht es beim «Ausstieg» um die Änderung der BV => Von der Förderung zum Verbot künftiger Anwendung => Demokratische Legitimation (Obligatorische Abstimmung & qualifiziertes Mehr) => Beständigkeit des Entscheids (Investitionssicherheit) => «Paket» oder Gesamtabstimmung; keine «Salamitaktik» Bedeutung und Tragweite des Entscheides muss für Stimmberechtigte überblickbar sein => «Paket» oder Gesamtabstimmung; keine «Salamitaktik»

26 21.03.2013 7. Backup 26

27 21.03.2013 WerWannWarumBesonderes BrancheKurz-, mittel- oder langfristig Sicherheit Wirtschaftlichkeit Eigene Politik Verantwortung Stromversorgung Kantone mit Beteiligungen Mittel- oder langfristig Eigentümerstrategie (primär über VR) Grundsätze des Privatrechts (OR für AG) ENSIKurz- oder Mittelfristig Sicherheit (objektiv / konkret) Direkt oder indirekt (Auflagen); internationale wissenschaftliche Standards Bundesrat/ UVEK Mittel- oder langfristig Entzug Betriebs- bewilligung (mit ENSI) falls objektive Gründe vorliegen (=> sonst SchaE) ParlamentLangfristig Keine neuen Rahmenbewilligungen Individuell-konkrete Entscheide Wer kann heute «aussteigen»? 27 => Platz für «politische» Entscheide auf Stufe Bund erst bei neuen Rahmenbewilligungsverfahren (Parlament); allerdings auch dort keine Willkür zulässig (sachliche Begründung des Entscheides im Einzelfall).

28 21.03.2013 Wie wäre der politische Ausstieg zu bewältigen? 28 Änderung der Übergangsbestimmungen der BV (Art. 197): Text gem. Vorlage Bundesrat Revision KeG «Rahmenbewilligungen für die Erstellung von Kernkraftwerken dürfen nicht erteilt werden. Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung regelmässig Bericht über die Entwicklung der Kerntechnologie. Rahmenbewilligungen für Änderungen bestehender Kernkraftwerke dürfen nicht erteilt werden.»

29 21.03.2013 Folgen einer Verfassungsänderung? 29 Positiv Neue Auslegung Art. 89 und 90 BV; Revision Grundsatzentscheid Einschränkung in Wirtschaftsfreiheit möglich Einschränkung in Energiepolitik der Kantone möglich Demokratische Legitimation gegeben; «richtige» Diskussion Negativ Perpetuierung des Ausstiegs Scherbenhaufen möglich «Äusserlich» Verfahren der Verfassungsänderung Qualifiziertes Mehr von Volk und Ständen => Diskurs

30 21.03.2013 Ziele/Programmnormen Grundrechte Verbandkompetenzen – Nach der Rechtswirkung der Aufgabenzuweisung: Konkurrierende = nachträglich derogierende Kompetenzen Ausschliessliche = ursprünglich derogierende Kompetenzen Parallele Kompetenzen – Nach der Intensität der Aufgabenerfüllung: Umfassende Gesetzgebungskompetenzen Grundsatzgesetzgebungskompetenzen = Rahmengesetzgebungskompetenzen Fragmentarische Gesetzgebungskompetenzen Organkompetenzen Organisationsnormen Etc. Normtypen in der BV 30

31 21.03.2013 Im Grunde: Sehr ähnlich wie Gesetzesauslegung Methodenpluralismus – Wortlaut (Ausgangspunkt der Auslegung) – Historische Methode (subjektiv-historisch / objektiv-historisch) – Systematische Methode (Verhältnis zu anderen Normen) – Teleologische Methode (Zweck der Norm) Auslegung der BV 31 Volkssouveränität (Souverän = Volk und Stände) Grundsatz- & Wertentscheide («Strategie») Erhöhte demokratische Legitimation (Volk und Stände) Erhöhte Beständigkeit (erschwerte Abänderbarkeit) Normhierarchischer Vorrang gegenüber dem Gesetz (eigentlich… aber es gilt Art. 190 BV) Verfassungsrecht vs. Gesetzesrecht