Welche Bedeutung hat CEDAW für die Gleichstellung von Frau und Mann im Erwerbsleben? 7. Nationale Tagung der Schlichtungsstellen nach Gleichstellungsgesetz.

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1 Welche Bedeutung hat CEDAW für die Gleichstellung von Frau und Mann im Erwerbsleben?
7. Nationale Tagung der Schlichtungsstellen nach Gleichstellungsgesetz am 22. November 2012 in Winterthur Dr. Kathrin Arioli MSc.

2 Agenda I. Ein kurzer Überblick über CEDAW II. BGE 137 I 305
III. CEDAW und Gleichstellung im Erwerbsleben Lohngleichheit Sexuelle Belästigung Vereinbarkeit von Beruf und Familie Anstellungsdiskriminierung Intersektionalität

3 I. CEDAW, Überblick UNO-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau vom 18. Dezember 1979, SR 0.108, in Kraft für die Schweiz seit 26. April 1997 Art. 1 bis 5 und 24 CEDAW bilden den inter-pretatorischen Rahmen für die Auslegung und Anwendung der materiellen Rechte (Art. 6 bis 16) Allgemeine Empfehlungen Abschliessende Bemerkungen des Ausschusses zu Staatenberichten Die Allgemeinen Empfehlungen sind bei der Auslegung des Übereinkommens stets zu berücksichtigen. Sie werden vom CEDAW-Ausschuss gestützt auf Art. 21 CEDAW erlassen. Der CEDAW-Ausschuss hat die Möglichkeit, Interpretationen des Übereinkommens und damit der Verpflichtungen der Vertragsstaaten zu formulieren und diese als Allgemeinde Empfehlungen an die Staaten zu richten. Bisher hat der CEDAW-Ausschuss 26 Allgemeine Empfehlungen erlassen. Die Abschliessenden Bemerkungen sind wichtige Indikatoren für die Auslegung des Übereinkommens. Gemäss Art. 18 CEDAW verpflichten sich die Vertragsstaaten, in regelmässigen Abständen einen schriftlichen Bericht, einen sog. Staatenbericht vorzulegen. Der Ausschuss prüft den Bericht und fasst anschliessend die Ergebnisse in den abschliessenden Bemerkungen zusammen. Diese enthalten u.a. Empfehlungen für weitere Handlungsschritte. Die Abschliessenden Bemerkungen mit den Empfehlungen finden Sie auf der website der eidgenössischen Frauenkommission.

4 CEDAW, wichtige Bestimmungen
Art. 1 Diskriminierungsverbot Art. 2 Massnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung in Gesetzgebung und Praxis Art. 3 Massnahmen zur Sicherung der vollen Entfaltung und Förderung der Frau Art. 4 Zeitweilige Sondermassnahmen Art. 5 Bekämpfung von Rollenstereotypen

5 Wichtigste Bestimmungen für die Gleichstellung im Erwerbsleben
Art. 11 Berufsleben Die Allgemeinen Empfehlungen Nr. 13 (1989): Gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit 16 (1991): unbezahlte weibliche Arbeitskräfte 19 (1992): Gewalt gegen Frauen 25 (2004): Zeitweilige Sondermassnahmen 26 (2008): Rechte von erwerbstätigen Migrantinnen 27 (2010): ältere Frauen

6 II. BGE 137 I 305 Sachverhalt Bericht und Antrag des RR des Kantons Zug vom : Weiterführung der Kommission für die Gleichstellung von Frau und Mann für weitere 8 Jahre mit grösserem finanziellen Spielraum und anderer Gewichtung der Aufgaben mittels Kantonsratsbeschluss Sitzung des Kantonsrats vom , Schlussabstimmung: Der Kantonsrat sprach sich mit einem Stimmenverhältnis von 37:36 gegen die Vorlage aus, lehnte im Ergebnis die Weiterführung der Kommission ohne Ersatz durch ein neues Gremium ab. Das Bundesgericht ist auf die Beschwerde mehrerer Frauen mit Wohnsitz im Kanton Zug eingetreten, die geltend machen, dass die Kantone eine verfassungs- und völkerrechtliche Pflicht trifft, die gesetzlichen Grundlagen für eine Gleichstellungskommission oder eine Gleichstellungsfachstelle zu schaffen. Die Beschwerdeführerinnen stützten sich dabei auf eine Bestimmung aus der Kantonsverfassung, auf Art. 8 Abs. 3 BV und auf CEDAW, insbesondere Art. 2 lit. a.

7 Art. 2 CEDAW Art. 2 Die Vertragsstaaten verurteilen jede Form von Diskriminierung der Frau; sie kommen überein, mit allen geeigneten Mitteln unverzüglich eine Politik zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau zu verfolgen, und verpflichten sich zu diesem Zweck, a) den Grundsatz der Gleichberechtigung von Mann und Frau in ihre Staatsverfassung oder in andere geeignete Rechtsvorschriften aufzunehmen, sofern sie dies noch nicht getan haben, und durch gesetzgeberische und sonstige Massnahmen für die tatsächliche Verwirklichung dieses Grundsatzes zu sorgen; b) durch geeignete gesetzgeberische und sonstige Massnahmen, gegebenenfalls auch Sanktionen, jede Diskriminierung der Frau zu verbieten; Art. 2 lit. a war im Entscheid des Bundesgerichts BGE 137 I 305 vom 21. November 2011 relevant:

8 CEDAW-Schlussempfehlungen an die Schweiz
CEDAW-Ausschuss vom 7. Aug. 2009: 22. Der Ausschuss empfiehlt dem Vertragsstaat, dafür zu sorgen, dass die bestehenden innerstaatlichen Mechanismen zur Frauenförderung die notwendige Weisungsbefugnis und Sichtbarkeit sowie die erforderlichen personellen und finanziellen Ressourcen erhalten, um die Geschlechtergleich-stellung und die Frauenförderung auf allen Ebenen wirksam voranbringen zu können. Der Ausschuss empfiehlt auch die Einrichtung von Gleichstellungsfachstellen in allen Kantonen ( . . .) Das Gericht untersuchte eingehend, ob sich aus Art. 2 lit. a CEDAW i.V. mit den Allgemeinen Empfehlungen des CEDAW-Ausschusses und den Abschliessenden Bemerkungen zu den Länderberichten der Schweiz eine Verpflichtung zur Schaffung einer Kommission oder Fachstelle (als Instrument der institutionellen Gleichstellungspolitik) ergebe. Das Bundesgericht hält fest, dass die Allgemeinen Empfehlungen und Abschliessenden Bemerkungen nicht im streng normativen Sinn verbindlich seien, ihnen komme aber gleichwohl rechtliche Bedeutung zu. Sie sind wichtige Erkenntnisquelle für die Auslegung der Konvention. Dies gelte v.a. wenn der Ausschuss eine Vertragsverletzung konstatiert oder eine Konventionsbestimmung auslegt. Diese bestätigten in concreto, dass alle Kantone geeignete organisatorische Vorkehren für die Umsetzung der Konvention treffen müsse. Insbesondere müssen sie über Stellen mit den notwendigen Fachkenntnissen, Kompetenzen und Ressourcen verfügen, um die von der Konvention verlangte Aufgabe wirksam wahrnehmen zu können. Hingegen lassen sich keine verbindliche Vorgabe für eine bestimmte organisatorische Einrichtung ableiten.

9 III. CEDAW und Gleichstellung im Erwerbsleben
1. Lohngleichheit 2. Sexuelle Belästigung 3. Vereinbarkeit von Beruf und Familie 4. Anstellungsdiskriminierung 5. Intersektionalität

10 1. Lohngleichheit Art. 11 Abs. 1 lit. d
Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Frau im Berufsleben, um ihr auf der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau gleiche Rechte zu gewährleisten, insbesondere d) Das Recht auf gleiches Entgelt, einschliesslich sonstiger Leistungen, und auf Gleichbehandlung bei gleichwertiger Arbeit sowie Gleichbehandlung bei der Bewertung der Arbeitsqualität;

11 Forts. Lohngleichheit Modellbeispiel 3, CEDAW-Leitfaden
Art. 2 lit. c und d sowie Art. 11 Abs. 1 lit. d CEDAW können ergänzend und konkretisierend herbeigezogen werden 8C_78/2009 vom 31. August 2010, BGE 136 II 393, Fall 14 SG Institution mit Untersuchungs-kompetenz? Verpflichtung zu Lohnanalysen? Im Modellbeispiel 3 wird das Urteil 8C_1012/2010 vom 31. August 2010 vorgestellt, St. Galler Urteil betr. mehrerer Berufsverbände im Gesundheits-wesen (Pflegefachleute und Hebammen) Das Bundesgericht hält darin fest (E. 8.2): «Demgegenüber ginge es zu weit, (…) eine eigentliche Verpflichtung des betroffenen Arbeitgebers ableiten zu wollen, stets eine flächendeckende analytische Arbeitsplatzbewertung durchführen zu müssen. Die Abschliessenden Bemerkungen des Ausschusses zum Dritten Staaten-bericht empfehlen der Schweiz, «weiterhin an der Entwicklung von Arbeits-platzbewertungssystemen zu arbeiten, mit dem Ziel, die Lohndifferenz zu verringern und schliesslich aufzuheben.» (N. 38). Wie Sie alle wissen, bestehen immer noch grosse Lohnunterschiede und Lohndiskriminierung von Frauen. Die freiwilligen Massnahmen, welche der Bund bisher ergriffen hat, greifen zu wenig (Lohngleichheitsdialog). Ich möchte deshalb hier gerne zwei mögliche Massnahmen diskutieren, die allenfalls gestützt auf CEDAW verlangt bzw. gerichtlich erstritten werden könnten. Aus CEDAW könnte eine kantonale Gesetzgebungskompetenz, Institutionen mit Untersuchungskompetenz einführen, abgeleitet werden. Organisationen, die gemäss Art. 7 GlG zur Beschwerde legitimiert sind, könnten einen staatlichen Arbeitgeber dazu verpflichten, eine Lohnanalyse durchzuführen, damit dieser von sich aus Diskriminierungen aufdeckt.

12 2. Sexuelle Belästigung Art. 11 Abs. 1 lit. c und f Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Frau im Berufsleben, um ihr auf der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau gleiche Rechte zu gewährleisten, insbesondere c) Das Recht auf freie Berufswahl und freie Wahl des Arbeitsplatzes, das Recht auf beruflichen Aufstieg, Arbeitsplatzsicherheit und alle Leistungen und Arbeitsbedingungen f) Das Recht auf Schutz der Gesundheit und auf Sicherheit am Arbeitsplatz Allgemeine Empfehlung Nr. 19 In der Allgemeinen Empfehlung Nr. 19 führt der CEDAW-Ausschuss aus, dass die Gleichbehandlung im Erwerbsleben ernsthaft gefährdet sein kann, wenn Frauen sexueller Belästigung am Arbeitsplatz ausgesetzt sind.

13 Forts. Sexuelle Belästigung
Modellbeispiel 4, CEDAW-Leitfaden Sexistische Belästigung Völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 328 OR und Art. 4 GlG: Das Verbot der sexuellen Belästigung zielt auf belästigendes Verhalten ab, das auf der Vorstellung von Unterlegenheit bzw. Überlegenheit eines Geschlechts oder auf geschlechtsspezifischen Rollenstereotypen basiert, unabhängig davon, ob diese sexueller Natur sind oder nicht. In der Lehre ist umstritten, ob belästigendes Verhalten, das frauenfeindlich ist, aber keine sexuelle Komponente hat, unter Art. 4 GlG fällt. So ist Claudia Kaufmann, Kommentatorin von Art. 4 GlG der Meinung, dass frauen-verachtende Bemerkungen oder sexistische Witze, die keinen Bezug zum Sexuellen herstellen, zwar Persönlichkeitsverletzungen und Geschlechter-diskriminierung darstellen, nicht unter den Begriff der sexuellen Belästigung fallen. Anderer Meinung ist insbesondere Karine Lempen. Ob sexistische Belästigung unter Art. 4 oder bloss unter Art. 3 fällt, ist insbesondere deshalb relevant, weil Anspruch auf Entschädigung gemäss Art. 5 GlG nur möglich ist, wenn es sich um eine sexuelle Belästigung gemäss Art. 4 handelt. Art. 5 CEDAW verpflichtet die Staaten, alle geeigneten Massnahmen zu ergreifen, um einen Wandel in den sozialen und kulturellen Verhaltensmustern von Frau und Mann zu bewirken und so zur Beseitigung von Vorurteilen sowie von herkömmlichen und allen sonstigen auf der Vorstellung von der Unterlegenheit oder Überlegenheit des einen oder anderen Geschlechts oder der stereotypen Rollenverteilung von Frau und Mann beruhenden Praktiken zu gelangen. Weil sexistisches Verhalten die Gleichstellung von Frauen im Erwerbsleben gefährdet und weil belästigendes Verhalten auf Rollenstereotypen basiert, ist davon auszugehen, dass auch sexistisches Verhalten unter Art. 4 GlG fällt.

14 3. Vereinbarkeit von Beruf und Familie
Art. 11 Abs. 1 lit. c Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Frau im Berufsleben, um ihr auf der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau gleiche Rechte zu gewährleisten, insbesondere c) Das Recht auf freie Berufswahl und freie Wahl des Arbeitsplatzes, das Recht auf beruflichen Aufstieg, Arbeitsplatzsicherheit und alle Leistungen und Arbeitsbedingungen . . . Praktische Beispiele der mangelnden Vereinbarkeit von Beruf und Familie sind indirekte Diskriminierung von Frauen z.B. Benachteiligung teilzeitbeschäftigter Mütter bei Beförderungen, beim Zugang zur Weiterbildung sowie durch Arbeitszeiten, die nicht kompatibel sind mit Öffnungszeiten von Kinderbetreuungseinrichtungen

15 Forts. Vereinbarkeit Art. 11 Abs. 2 lit. c Um eine Diskriminierung der Frau wegen Eheschliessung oder Mutterschaft zu verhindern und ihr ein wirksames Recht auf Arbeit zu gewährleisten, treffen die Vertragsstaaten die geeigneten Massnahmen c) Zur Förderung der Bereitstellung der erforderlichen unterstützenden Sozialdienste, die es Eltern ermöglichen, ihre Familienpflichten mit ihren beruflichen Aufgaben und mit der Teilnahme am öffentlichen Leben zu vereinbaren, insbesondere durch Förderung der Errichtung und des Ausbaus eines Netzes von Einrichtungen zur Kinderbetreuung; Praktische Beispiele der mangelnden Vereinbarkeit von Beruf und Familie sind indirekte Diskriminierung von Frauen z.B. Benachteiligung teilzeitbeschäftigter Mütter bei Beförderungen, beim Zugang zur Weiterbildung sowie durch Arbeitszeiten, die nicht kompatibel sind mit Öffnungszeiten von Kinderbetreuungseinrichtungen

16 Forts. Vereinbarkeit Vgl. Abschliessende Bemerkungen CH 2009, N. 38: «Des Weiteren fordert der Ausschuss den Vertragsstaat nachdrücklich auf, mehr Möglichkeit für Frauen zu schaffen, eine Vollzeitbeschäftigung zu finden. Der Ausschuss empfiehlt dem Vertragsstaat, seine Bemühungen um die Vereinbarkeit von familiären und beruflichen Pflichten und um die Förderung einer partnerschaftlichen Aufteilung der Haus- und Familienarbeit zwischen Frauen und Männern fortzusetzen.» Vielleicht erstaunt Sie, dass der Ausschuss der Schweiz empfiehlt, mehr Möglichkeiten für Vollzeitbeschäftigung von Frauen zu schaffen – das entspricht ja nicht unbedingt dem gängigen Verständnis von Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Der CEDAW-Ausschuss weist damit darauf hin, dass die hohe Konzentration von Frauen in Teilzeitfunktionen nahelegt, dass es strukturell nicht gelingt, Frauen eine Vollzeitbeschäftigung zu ermöglichen. Rollenstereotype – wie die primäre Verantwortlichkeit von Frauen für Kinderbetreuung und –erziehung sind abzubauen, damit Frauen Vollzeitjobs annehmen können, wenn sie das wünschen.

17 4. Anstellungsdiskriminierung
Modellbeispiel 2, CEDAW Leitfaden Ausschreibung einer Pfarrstelle, die Frau wird von der Pfarrwahlkommission der Kirchgemeinde unter Hinweis auf ihr Geschlecht bzw. das Verbot der Weihe von Priesterinnen aus dem Verfahren ausgeschlossen. Anwendbarkeit von Art. 2 und 7 CEDAW

18 Forts. Anstellungsdiskriminierung
Höhe der Entschädigung gemäss Art. 5 Abs. 2 und 4 GlG Art. 2 lit. b CEDAW: «geeignete gesetz-geberische Massnahmen» gegen Diskriminierung Wie Sie wissen, beträgt die maximale Entschädigung bei diskriminierender Nichtanstellung drei Monatslöhne. Die Gesamtsumme der Entschädigungen darf diesen Betrag gemäss Art. 5 Abs. 4 Satz 2 GlG auch dann nicht übersteigen, wenn mehrere Personen einen Anspruch auf eine Entschädigung wegen diskriminierender Ablehnung derselben Anstellung geltend machen. Wie der GlG-Kommentar zu Recht festhält, ist diese obere Begrenzung mit europäischen und internationalen Anforderungen nicht vereinbar. Gemäss Art. 2 CEDAW müssen die Vertragsstaaten wirksame Massnahmen gegen Diskriminierung vorsehen. Wiedergutmachungen müssen adäquat, wirksam und prompt sein sowie im Verhältnis zur Schwere der Rechtsverletzung und der erlittenen Nachteile stehen. Wenn die Anzahl der aufgrund des Geschlechts diskriminierter Personen gross ist, kann sich die auf einzelne entfallende Entschädigung auf wenige hundert Franken beschränken und – wenn der Lohn sehr tief ist, gerade einmal die Kosten für die Einreichung der Bewerbung decken (Porto, Material). Damit ist die Entschädigung keine wirksame Wiedergutmachung.

19 5. Intersektionalität = Diskriminierung aufgrund von zwei und mehr Kriterien, die quasi in der Kreuzung (Intersection) der verschiedenen Diskriminierungsformen angesiedelt ist (Kimberlé Cren-shaw), auch mehrdimensionale Diskriminierung genannt (Susanne Baer) Rechte von erwerbstätigen Migrantinnen (Allgemeine Empfehlung Nr. 26) Behinderte Frauen Ältere Frauen (Beispiel: Ausschluss von bezahlter Weiterbildung)

20 Literatur CEDAW-Leitfaden für die Praxis, Online-Tool der Eidgenössische Kommission für Frauenfragen Marsha Freeman/Christine Chinkin/Beate Rudolf (Hrsg.), The UN Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women, Oxford University Press 2012. Regula Kägi-Diener, Urteilsbesprechung BGE 137 I 305, AJP 2012, S Tarek Naguib, Bedeutung des BGE 137 I 305 für den institutionellen Diskriminierungsschutz auf kantonaler Ebene, AJP 2012, S

21 Websites Website des CEDAW-Ausschusses Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR), Themenbereich Geschlechterpolitik Eidg. Kommission für Frauenfragen / Frauenrechte/Menschenrechte